论社会管理创新的理念与路径.doc

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1、化妆学校 EO93 摘要：社会管理创新是我国继经济体制改革以后在社会领域进行改革的一项具有重大战略意义的举措，它是社会体制改革严重滞后导致社会管理领域问题不断增多、矛盾不断激化的产物。社会管理创新的关键在于理念与制度的创新，从国家本位转向社会本位，从根本上放弃传统社会管理模式，实现社会管理的转型。关键词：社会管理；社会转型；管理理念作者简介：吴鹏森，上海政法学院社会管理学院教授我国正处于现代化的中期阶段，随着经济社会的快速发展，各种社会结构性矛盾大量累积增多，社会焦虑、社会紧张加剧，特殊人群的管理与服务任务加重，同时，由于市场化、全球化、网络化的快速发展，传统的社会管理模式已经不能适应新的社会

2、管理环境。为了避免落入“中等收入陷阱”，必须高度重视社会建设、社会管理与经济持续快速发展局面不相适应带来的矛盾与问题，痛下决心，对我国的社会管理体制进行根本改革。一、社会转型促使社会管理模式创新社会管理是指政府及相关主体为维护社会基本秩序，通过制度安排和公共政策对各种公共事务进行管理的活动。政府的社会管理主要是通过制定社会政策和法律法规，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正，确保社会秩序，培育健康的社会环境，促进经济、政治、社会、文化和自然的协调发展。我国社会管理领域存在的种种问题，究其根源，是因为在计划经济体制

3、下建构起来的现行社会管理模式，在本质上与市场经济体制的不相容。改革以来，我们长期片面追求GDP的增长，进一步导致社会体制与政治体制改革严重滞后，从而引发二者之间的严重不适应。当前我国的社会管理面临的挑战突出表现在以下几个方面：第一，经济快速发展引发社会利益结构的大变动，社会矛盾的数量不断增多、性质日益复杂。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，由于不同阶级、阶层之间以及阶层内部的利益分配的多寡和利益获取模式的不同，不断引发各种纠纷与冲突。征地拆迁、重大市政建设、劳资关系紧张以及各种历史遗留问题等成为各种矛盾纠纷和社会冲突的多发区，除此之外，医患矛盾、房产纠纷、交通事故等引发的社会矛盾也较为突出

4、。这些社会矛盾有的单独存在，有的相互关联交织。第二，社会变迁带来的特定群体的社会管理和服务问题日益突出。数量庞大的老龄群体，规模巨大的流动人口，日益增多的境外人员都对我国城市的社会管理提出了新的要求。此外，成分复杂的特殊人群，包括吸毒人员、帮教期的刑释解教人员、“三失”（失学、失业、失管）闲散青少年，重度精神病患者、艾滋病病毒感染者等也对社会管理提出了严峻的挑战。第三，信息化对传统社会管理模式的挑战。虚拟社会既能给人以极大的自由发表意见的网络空间，也能在短时间内形成网络集群事件，对正常的经济和社会生活秩序构成威胁。互联网可以把彼此素不相识、利益毫不相关的人群，很快地动员和组织起来并付诸集体行动

5、，对社会秩序具有强大的左右能力。社会管理必须正视网络时代的现实，通过机制创新来积极应对网络时代的挑战。第四，城市公共安全面临越来越大的压力。城市的人口、建筑、交通等密度越来越大、越来越高，而城市抗风险能力反而日益脆弱，系统性风险在逐渐积累。交通安全、生产安全、消防安全和食品、药品安全等风险不断增大；来自境外势力的恐怖活动和境内失意、绝望群体的极端行为，对城市公共安全构成潜在威胁；刑事犯罪一直处在高位维持状态，城市社会治安的压力巨大、形势严峻。第五，由于工作节奏快，生活成本高，竞争压力大，导致普通市民心理焦虑感过大。社会各阶层都存在社会心理不稳定，充满着焦虑、紧张和不安全感。一些市民对社会问题存

6、在情绪化倾向，面对官员腐败、贫富差距、社会不公，出现不问是非，不问真相，仇官、仇富等社会心理不断滋长。所有这些，归根到底是我国在社会转型大背景下，原有社会管理模式已经不能适应社会管理新需求，政府必须要适应经济社会发展新环境，根据社会发展的客观规律和社会管理的主观认知，对我国社会管理的理念、制度、体制、机制、方法等进行调整和改变，建构新的社会管理模式。因此，我国当前的社会管理创新首先不在于细枝末节的具体改革，而在于社会管理模式的系统转换，形成新的社会管理模式。必须适应市场经济的发展，推动社会管理的民主化、法治化、科学化，不断提升社会管理的科学化水平，从根本上实现社会管理转型。首先要摆正社会管理与

7、经济建设的关系，确立社会管理的独立性与主体地位。要坚决破除把社会管理视为经济发展环境建设的片面观念。社会管理当然具有促进经济建设的功能，但绝不是它的本质属性和主要功能。社会管理的本质属性在于维护社会基本秩序，为人民提供一个安宁祥和的社会生活环境。与此同时，通过提供各种公共服务和社会保障措施，不断增进人民的福祉。社会管理的直接目标和最终目标都是为了人。社会管理创新必须坚持以人为本，正确辨析社会管理创新与经济建设的关系问题，不断提高社会管理的能力和水平。其次要正确理解社会管理中的管控、治理与服务的关系。在社会管理中，管理与服务不是两张皮，而是不可分割的一体两面，管理中寄寓着服务，服务中渗透着管理。

8、只有社会管理没有公共服务，不符合现代政府社会管理的发展方向；只有公共服务没有社会管理，政府也无法保证公共服务的质量。只有将社会管理寓于公共服务中，真正做到“全心全意为人民服务”，真正建立起服务型政府，才能定位好政府的功能角色，才能建立起现代意义上的社会管理，才能实现社会管理重心向社会下沉。二、创新社会管理模式要求社会管理理念革新理念是制度建构和机制创新的核心与基础。没有科学的理念，各项具体的创新就无从谈起，只会将创新变成“瞎折腾”。要进行社会管理创新必须要在理念上有新突破。 社会管理模式创新的核心是确立正确的社会管理的基本立场与价值取向，即从什么立场来思考和设计社会管理问题？社会管理的目的和最

9、终价值取向是什么？综观古今中外的社会管理可以归结为两类：一是国家本位的社会管理，一是社会本位的社会管理。所谓国家本位的社会管理，是指这种社会管理的出发点与归宿都是为了国家，为了国家政权的稳定，或是为了国家的强大，甚至只是为了把持着国家政权的某个特定政治集团的利益。在这种社会管理理念下，通常要求社会的管理服从于国家的需要，为了国家可以牺牲社会。在极端情况下，国家不断将权力渗透进社会，导致社会的完全国家化，实现政社合一，政社一体。在这里，社会完全成了实现国家目标的工具，根本没有自己的独立地位与存在空间。所谓社会本位的社会管理，是指这种社会管理的出发点与归宿都是为了社会，真正是“以人为本”或“以民为

10、本”。在这里，国家不过是社会实现自己目标的工具，国家的所有活动都是源自社会的需求，是社会实现自身目标的有组织手段。当然，在这两种管理模式之下，还可以进一步区分为诸多更为具体的社会管理类型，如同样是国家本位，由于政权的性质不同，这种国家本位的社会管理性质可能完全不同。同样，在社会本位的社会管理中，也可能有各种不同的实现形式。但这种最基本的区分，仍然具有非常重要的意义，它可以帮助我们明确改革的思路与指向。社会管理理念是靠社会管理模式来实现的，不同的社会管理理念决定了不同的社会管理模式。社会管理的理念创新与立场转换，必然对社会管理模式产生影响。从理论上说，社会管理的理念有国家本位与社会本位两种基本类

11、型，而社会管理模式却有三种选择：政府直接管理、政府与社会共同管理和社会自主管理（表1）。但是，在国家本位的社会管理理念下，国家能够采取的只有两种方式：政府进行直接管理，或者由政府与社会共同管理。很难想象，一个由社会完全自主进行管理的社会管理模式能够屈从国家的意志。同样，在社会本位的社会管理理念下，社会能够接受的也只有两种管理模式：政府和社会共同管理或者由社会自主管理。很难想象，一个由国家直接管理的社会能够真正达成人民的完全意愿。中国现行的社会管理仍然是一种沿袭计划经济体制下的“国家本位”的社会管理。它是近代以来中国国运衰微、民族求强的自然反应，也是苏联模式和计划体制的必然产物。这种社会管理的目

12、的在于实现国家对社会的有效控制，保证社会管理完全服从国家的需要。例如，国家实行严格的户籍制度，实施各种精细的社会管理政策，目的就是要确保国家的发展计划能够顺利贯彻实施，从而在可预期的时间内实现国家的强盛目标，为了实现这一目标，甚至可以牺牲社会。为了保证这一社会管理模式的顺利进行，国家将权力渗透到社会的最底层，将原有的各种社会自主管理机制与组织彻底摧毁，或者将其改造成为能够实现国家目标的新机制。经过这一过程，整个社会高度政治化和一体化，国家或政府成了唯一的社会管理主体。改革开放后，我国已经从计划经济体制转变为市场经济体制，但社会管理体制仍然沿用以前的旧体制，政府对社会公共事务的大包大揽，看起来权

13、力很大，其实所承担的责任更大，包袱更大。正因为如此，导致今天中国社会上发生任何事情，老百姓都要找政府承担责任，政府也不得不将这些本不属于自己的责任担当起来。显然，在市场经济日益深化的今天，再延续这种国家本位的社会管理模式显然已不能适应这个社会，必须要进行理念创新，牢固确立新的社会管理理念，从维护社会自身的基本秩序，维护社会的稳定和安宁，维护人民群众的民主权利和民生福祉来进行社会管理。归根到底，就是要确立一种“社会本位”的社会管理理念，站在社会的立场，承认社会自身才是社会管理的目的所在。社会管理的目的首先是为了社会的安宁和人民的福祉，而不仅仅是为了政府的甚至是官员的任期目标。从国家本位转向社会本

14、位，并不等于可以完全实现社会的自主管理。由于中国的国情，中国也不具备实施完全的社会自主管理的条件，因为中国是一个地域广袤的大国，有自己的政治文化传统，更有着远远超出任何地域的民族未来目标的追求。因此，中国适宜选择政府主导、由政府与社会共同进行社会管理的模式，形成政府与社会在社会管理中的双重主体地位。中国自古以来是一个家国同构的社会，国家与社会的关系与西方完全不同，彼此之间通常没有明确的分界线。中央提出要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，关键就在于破除政府包办社会管理职能的陈旧思路，真正唤醒社会的自主意识、自治传统和自主管理，推动社会管理由政府直接管理模式向政府主导的

15、政府与社会共治管理模式转型。三、社会管理创新的基本路径社会管理创新的基本路径首在制度，这里的制度是一种广义概念，包括法律、制度与政策，它对社会管理主要起到引导、规范与裁决的作用。没有良好的社会制度作基础，不可能有科学的社会管理。在政府与社会双重管理模式下，政府方面主要就是供给法律、制度、体制和政策。社会管理说到底是对人的管理，通过社会管理，形成社会存在和发展的基本秩序，从而保障国民的人身安全，保障社会发展成果的公平有序分配。作为社会管理的制度基础正是这两种制度：一是保障民生的社会制度，一是保障秩序的社会制度。社会管理创新首先就要紧紧围绕这两类制度进行创新。第一类是保障民生的社会制度。包括养老、

16、医疗、社会救助等等在内的基本社会保障制度，基本的住房保障制度，义务教育制度，劳动就业制度，等等。通过这些制度的安排，对普通老百姓的衣食住行和未来发展形成基本的保障，真正做到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，推进社会管理的制度创新，必须要在保障民生的社会制度上体现出来。在社会保障制度上，要坚决放弃当前不公平、不合理的“碎片化”社会保障制度设计，打通城保、镇保、农保、综保等不同社保制度之间的转换通道，实现各种社会保障制度的并轨，建立制度统一、覆盖城乡、公平合理的社会保障体系，不断提高国民的社会保障水平。在义务教育制度上，必须要公平配置教育资源，不断提高教育质量，让教育成为公民向

17、上流动的基本机制，给人民以可见的未来预期。在劳资关系上，必须从根本上改变当前普遍存在的“资强劳弱”格局，确保劳动者的基本权利得到充分尊重，真正落实以按劳分配为主体的收入分配制度和尊重劳动、尊重知识、尊重人权的就业管理制度，给劳动者以体面与尊严。 第二类是保障秩序的社会制度。构成社会秩序的基础是多元的，如习俗、道德、法律、制度等等。对于当前中国的社会管理创新来说，要确保社会的稳定有序，必须要建构公平合理的社会利益结构，必须要在兼顾各方利益的基础之上，适当向普通劳动者和社会弱势群体进行利益倾斜，充分发挥社会主义核心价值体系在维护社会稳定方面的特殊作用。但在当前最重要的还是要落实宪政，发挥民主，遵循

18、法治，让人民真正能够当家做主。只要人民真正能够感受到自己的事自己能够做主，社会的基本秩序就能够得到保证。为此，很重要的一点，就是要重构我国的基层政治制度。长期以来，人们主要关注中国的宏观政治制度建设，而对微观层面的公共决策的制度建设有所忽视。在中国的现行体制下，“政治”只是国家的事，与社会没有关系。各级政府都听命于上级，一级一级地上达“中央”。在基层，或者说在国家与社会的边界，是由两个部分组成的。一是基层政府，在农村是乡镇政府，在城市是街道。乡镇政府是一级政府，街道是政府的派出机构。但它们的共同特点都是国家权力向社会的延伸与渗透。它们是代表“国家”的，考虑问题的出发点与落脚点都是国家或“上级”

19、。另一块是城乡居民自治组织，在农村是村民委员会，在城市是居民委员会。但实际情况是，基层政府很强势，而居/村民自治组织很弱势，在大多数情况下，居/村民自治组织只是政府在基层的办事助手，是协助政府完成维护社会秩序的一种机制。因此，严格地说，在中国是没有属于社会的基层政治制度的。讨论基层政治制度建设，就是要承认“政治”不仅发生在国家层面，而且发生在社会层面。有必要重构中国传统的“国家一社会”双层社会结构，还社会一个独立的空间。在这样一个“国家一社会”双层结构中，国家权力要限制在有限的空间内，甚至有必要后退一步，在涉及公民的直接生活领域，主要由社会进行自主管理。社会自主管理主要涉及两类组织，一类是基层

20、社区，一类是民间组织。基层社区作为社会自我管理的综合性组织主体，必须要有更大的发展空间，应该把基层社区建设成为一种围绕社区权力分配的政治性制度安排。建构基层政治制度，就是要不断完善基层社区社会管理中的议事、决策、执行等公共权力运作的制度化、法治化、专业化，从制度上落实“社会本位”的社会管理理念，实行分权社会管理，还权于民。建构基层政治制度的基本思路就是扩大基层社区的模式。对农村来说，必须撤销乡镇一级政府，将其改造成为真正具有自治功能的基层社区；对城市来说，就是要废除街道办事处这样一个政府“派出机构”，使之脱离政府序列，成为独立的、自主的社会管理主体。通过扩大基层社区模式，创造条件在基层社区内部

21、，建立社区代表会议制度，形成社区内部的分权与制衡机制，确保公民对社会管理的参与和共治落到实处。有了这种真正自治的基层社区，凡涉及居民自身的事，都由居民自己民主决策、民主管理，就不会出现居民与政府的正面对立，许多社会利益矛盾完全可以在基层自治框架内，由居民自己通过民主的方式自己加以解决。如城市改造、征地拆迁、社会安置等等，如果完全由基层社区按照自己的程序与机制来解决，就不会出现近年来大量涌现的群体性事件。总之，政府管政府的事，社会管社会的事，双方各有其所守，各有其所管。在社会管理过程中，政府要谨守本分，主要供给法律、制度、政策，并予以监督执行。与基层政治制度相联系的，还是中国的人口管理制度。当代

22、中国一个无法回避的问题，便是历史遗留的“二元社会结构”所造成的2亿多流动人口，这个问题不解决，中国的社会管理创新就无从谈起。在人口管理制度上，必须要从宪法上重新赋予公民自由迁徙权，在公民平等的基础上建立起适应社会主义市场经济发展需要和人口大流动状态的新型人口管理制度，紧紧抓住未来10年的窗口机遇期，坚定不移地将户籍制度改造为居民登记制度，实现人口的自由流动。值得注意的是，保障民生的社会制度与保障秩序的社会制度，虽然在性质上是不同的，但在功能上却是互补的。现代政府必须紧紧抓住这两类社会制度同时进行建设，才能收到事半功倍的效果。不关心民生，只强调稳定的政府是无法稳定社会的。民生保障制度建立健全后，社会的基本秩序和社会的稳定局面就有了最基本的保证。