论依法行政的必要性.doc

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1、论依法行政的必要性【内容提要】所谓依法行政，简单地讲就是政府依据法律来行使行政权，第一，政府权力的取得必须依法设定，那么对政府机关而言，法律没有给你的权力，你就不能行使；对老百姓而言，法律不禁止的权利，利益的利，都能行使，公民的权利是政府权力之本。第二，权力的行使必须依据法律，权力的来源是人民给的，要合法，行使更要合法，符合实体法的规定、符合程序法的规定。第三，违法行政必须承担法律责任。【关键词】依法行政 必要性李鹏在人大常委会第二十三次法制讲座上指出：建设社会主义法治国家必须依法行政。依法治国、建设社会主义法治国家，必须依法行政。为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，我国现行的行政管

2、理体制、管理方式，行政工作水平需要不断提高。因此，加紧制定和进一步完善行政程序法律制度非常必要。从实践看，依法治国的重点和难点也在于行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加些不利因素。因此，很多国家都制定了行政程序法，力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样，都受程序约束，以保障依法行政。事实上

3、，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有执行刑事法律才是执法，才必须以事实为根据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分行政机关排除在外。当然，这并不是说在此以前就不存在行政执法，而是说，要从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。在真正的法治社会，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督

4、，只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约，这显然是与法治的原则背道而驰的。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切，因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。行政机关在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关键在于依法行政。一方面，由于行政部门是主要的执法机构，法律赋予公民、法人的权利能否得到实现，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取

5、措施。如果行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为全社会形成表率，法治的实现也就顺理成章。如果政府机关不严格执法，甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓，视法律为废纸，法的秩序也就荡然无存。在此情况下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政机关握有强大的行政权力，尤其是在我们这个具有官本位思想传统的社会，崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行。如果行政机关不能严格遵守法律，则其行政权力将很难受到限制，而不受限制的权力必然导致腐败。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象，都是因为缺乏必要的监督机制，难以保障严肃执行造成的。尤其应该看到，行政机关在发挥其行政职能时，与公民、法人

6、之间常常要形成管理者与被管理者之间的关系，此种关系是一种命令与服从的关系。行政机关发布行政命令、制订规章等规范性文件、解释行政法规等，都被认为是行政权的行使，而作为被管理者的公民、法人必须遵从。至于这些抽象的行政行为是否合理、合法，极少有人提出疑问。多年来，依法办事被认为仅仅只是司法机关的事情，行政部门不存在依法与否的问题。这说明依法行政需要克服许多观念上的障碍。目前，我国社会正处于一个转型时期，人治社会应当逐步向法治社会过渡，而这种过渡的成功与否在很大程度上取决于依法行政的实现程度。应当看到，行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困

7、难，然而，这些困难丝毫不能减少依法行政的必要性和重要性。实践证明，实行依法行政，保障决策的科学性和合理性，才能避免首长负责制下产生的主观随意性和盲目性，实行依法行政，才能避免和减少各种行政违法行为及由此给公民、法人造成的损失，并有助于提高行政效率。不过，要实行依法行政，首先必须树立如下观念：第一，行政机关严格执法、守法观念。法律赋予行政机关必要的行政权力，使其治理国家和社会，同时行政机关必须在法定的范围内并依循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是实施具体的行政行为，都必须依法进行。行政机关只有严格执法、守法，其权力本身才具有合法性，其行使权力的行为才是正当的。第二，权力必须受到制约。

8、在我国，一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关都必须在法定的范围内行使权力，自觉接受来自于其他国家机构及人民的监督。对行政权力实行有效的制衡，是保障依法行政的重要内容。当然，行政机关也应当主动行使职权，放弃或不行使职权，也未履行其对国家和社会所应尽的责任。第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事权利。公民所享有的民事权利是人权的法律化，必须受到政府的充分尊

9、重。梁慧星教授指出，与专制主义、自然经济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义，认为“国家利益应绝对优于一切个人利益，国家权力可不受任何限制，国家行为具有天然合理性；一切社会领域、一切社会关系均应受国家行政权力的支配”，而建设民主政治和法治国家则要求充分保障公民的权利。应当看到，为实行依法行政，我国已先后制订了行政诉讼法、行政复议条例、国家公务员暂行条例、国家赔偿法等法律、法规，并已在实施中产生了明显的效果。尤其是在行政诉讼法颁行以后，法院已可以对行政机关的具体行政行为实行司法审查，这对保障行政机关依法行政是十分必要的。但在实践中，行政机关的活动离依法行政的要求还有很大的差距。行政“执法活动

10、中乱立章法、以言代法、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现得还相当突出。”对此，应急需解决以下问题：1.健全对行政规章的审查制度。实行正常的行政管理，需要行政机关制订必要的法规、规章和其他规范性文件，行政立法是我国立法的重要组成部分，它们对有效地调整社会和经济管理关系，发挥了重要作用。然而，应当看到许多政府部门制订的规章因受到部门利益的主导，注重的是“设立机构、行使权力、收取费用、罚款没收”，在制订时缺乏合理的科学的论证。一些规章与法律的规定并不完全符合。某些规章甚至为乱收费、乱罚款提供了根据。从实

11、践来看，建立和完善各类规章的审查制度对保证依法行政十分必要。根据行政诉讼法，司法机关无权对这些规章实行审查。但依我国宪法第89条的规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，因而对规章实行审查具有宪法依据，只是目前缺乏一套程序和制度的规定。如应由哪个政府部门承担审查规章的职责，应由谁提出审查的要求，如果规章不合法，应通过何种程序予以修改，甚至宣告其无效，等等这些都需要作出规定。当前，为保障行政机关依法行政，一方面要对现行的规章进行清理，对不合理的甚至在内容上明显违法的规章要予以修改、废除；另一方面也要尽快健全规章的审查制度，对规章的制订和出台应严格把关。2.尽快制订行

12、政程序法，确保行政机关实施的行政行为在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是现代法治国家重要的法律原则。依法行政，不仅仅是要求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且应包括行政机关行使行政权的行为在程序上也应合法。行政机关在从事行政立法、行政许可、行政惩戒、行政处罚、行政调处、行政征收、行政强制和行政救济等行为时，都必须符合法定的程序，当前，为制止行政机关“乱收费”现象，应当对任何一项收费办法的出台规定一套严格的程序，并对行政机关收费的权限范围、收费标准、收费的支出，违反收费程序的责任、对受损害的公民和法人的补救等，都需要作出明确的规定。3.加强对行政执法的监督，行政执法效率的高低

13、，执法人员的廉洁公正，是广大公民极为关心且与其利益极为密切的问题。但行政执法效果与广大人民群众的期望仍有明显差距，而行政执法中存在的问题，很大程度上是因为缺乏对行政执法的合理的监督机制造成的。我国行政诉讼法的颁布为对行政行为的司法监督提供了法律依据，但行政自由裁量权受司法审查的范围仍然有限，司法监督需要进一步加强。笔者认为，只要公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其财产和人身权利，并在法院提起诉讼，法院都应当受理，并应对具体行政行为的合法性予以审查。全国和地方各级人大应经常展开一些有针对性的、有效的执法检查，而不能做流于形式的检查监督，对发现的问题应及时督促有关部门限期改正，而

14、政府有关部门也应及时向人大报告改正的结果。当然，也应加强行政机关的内部监督，充分发挥监察机关和审计机关的监督职能。对“乱收费、乱罚款”现象应予以制止，对所谓处罚和收费中的利益分成制度应坚决予以废除，对各种“小金库”和私设的帐户要完全纳入审计的监督范围，从而消除行政执法中因利益驱动而造成的对公民和法人的合法权益的侵害。随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政。参 考 文 献：1、 参见北京市人民政府法制办公室：行政执法问题研究，1995年，第44页。2、 应松年：依法治国的关键是依法行政，载法学1996年第11期3、 肖扬主编：依法治国论，法律出版社1998年版，第85页。4、 张文显：法学基本范畴研究，中国政法大学出版社1993年版，第286页。5、 引自沈宗灵：现代西方法律哲学，法律出版社1983年版，第209页。6、 参见张明杰等：行政法的新理念，中国人民公安大学出版社1997年版，第168页。