对检察机关行政公益诉讼等外领域拓展的思考.docx

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1、对鳏帙行政公益诉讼等外W蜘展的思考一、拓展行政公益诉讼等外领域的理论基础（一）检察机关的司法监督属性一般认为，行政机关普遍遵循合目的性，这与司法机关遵循合法性有明显区别。检察机关只能在行政机关存在违 法且有损害公益的情况下进行监督，但对于行政机关有关社会管理和综合政策等事项则由于无法进行综合权衡，因而需 要保持足够的尊重。即便检察机关可以对行政机关作出危害公共利益的行政行为提起公益诉讼，也要注意检察权对行政 权监督的界限，检察权对公民个人权利的必要尊重。在现有国家权力架构中，国家立法机关把确定具体行政公益可诉行 为的权力“让渡”给了检察机关，自己仅仅保留了这个范围的“边界”划定权。然后，检察机

2、关在对“生态环境和资源保护、 食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”作具体化过程中，必须受立法要旨的引领，不可恣意。1（二）检察机关的公益属性公益属性决定了行政公益诉讼范围的灵活性，也决定了诉讼的一体性，即作为保护公益的主体，无论是刑事附带 民事诉讼，还是行政附带民事公益诉讼，其诉讼的目的从根本上来看是一致的。随着时代的发展，公益的概念也随之不 同。在我国，对于公益的理解是根据我国法制传统以及国民意识变化的。从目前检察机关开展的未成年人公益诉讼、英 烈保护公益诉讼等均能体现出我国特色。实际上，英烈保护本身作为公益事项并没有太多的争议。在行政公益诉讼设立 之前，我国对于侮辱英烈造成社会

3、不良影响的案件，普遍由治安警察对其进行行政处罚，影响特别恶劣，造成严重社会 影响的，由公安机关刑事处理。虽然行政乃至刑事处理的理由普遍是寻衅滋事，造成社会不良影响，但作为公安机关介 入个体侵犯个体名誉的案件来看，其本质上仍然是国家机关对侵害国家公益事项的案件进行的处理。（三）行政公益诉讼范围拓展的正当性行政机关作为社会治理的主要职能单位，其职能行使的领域是广泛的，在每个职能领域都可以找到相对应的行政 机关职责。因此只要侵害了国家利益或社会公共利益，就应该允许检察机关提起行政公益诉讼。从目前的司法实践中看, 例如消防、电梯运行等涉及公共安全领域、个人信息保护、网络安全等领域同样涉及公益保护问题，

4、对上述几个情形来 看，无论是从保护国家利益和社会公共利益的现实需要，还是从长远目标构建权力监督体系来看，应当从具体的司法实 践中总结实际经验，积极应对人民群众反映强烈的、与其利益密切相关的公益损坏问题，适度扩大行政公益诉讼受案范 围是十分必要和迫切的。2二、拓展行政公益诉讼等外领域的现实意义（一）检察机关引领社会法治意识的必然要求中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见中明确指出，检察机关要将社会主义核心价值观融入 法律监督，通过促进严格执法、公正司法，规范社会行为、引领社会风尚。检察机关广泛关注社会热点问题，通过多种 渠道了解社会公益热点，结合公民、社会组织的控告申诉请求、诉讼与执法

5、对接等途径及时发现侵害公益的行政行为， 以及随着时代发展需要而衍生出新的需要保护的公益，采取提起诉讼、参加诉讼等方式，在维护社会风气，提高社会道 德水平，促进全民法治观念养成等方面发挥广泛的作用。（二）检察机关深度参与社会治理的迫切要求为了能够在深度和广度上为检察机关充分参与社会治理提供立法支撑，立法在采用了等外的方式，为检察机关能 够在范围的广度上更加广泛地介入社会治理，防止由于法律的滞后性导致公共利益受损而无人维护。同时在部分特定事 项中也能够充分有力的介入，实现深度治理。这种既具有现实性又具有开放性的立法例，为实现等外拓展提供可能。立 法者为了防止立法限制检察机关参与社会治理，因而采用了

6、这种类似于不确定性的法律概念。而这种概念的不确定性也 恰恰为检察机关深度参与社会治理提供了深度和广度的可能性。这种深度既体现在了检察机关在行使具体检察职能时， 能够充分发挥检察监督职能的各项优势，实现监督的效果。而深度参与社会治理的第二层含义就是检察机关能够通过自 身的检察职能，广泛参与社会事务，实现综合治理的效能提升。（三）满足人民群众对美好生活向往的必由之路公益诉讼范围的确定是随着国家和社会的需要而与时俱进的。党的十九大报告指出，人民群众在民主、法治、公 平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。检察机关提起公益诉讼正与以人民为中心之理念相契合。当前，侵害广 大人民群众生命财产安全的公共安

7、全事件仍时有发生，侵犯公民隐私权的骚扰电话等问题仍然备受社会关注，作为全民 财产的历史文物受损案件也仍频频被爆出。为使得人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更多的获 得感和满意感，检察机关应当更好地履行公益诉讼检察职责。不论是从社会发展需要的角度，还是从人民群众对于公益 保护的更高期盼的角度，都有必要对行政公益诉讼的案件范围在列举领域外进一步拓展。三、行政公益诉讼等外领域的实践探索自全国人大常委会作出决定授权13个省市区开展公益诉讼检察工作试点以来至今，从顶层设计到实践落地，从在 局部试点再至全国铺开，公益诉讼检察制度形成了公益司法保护的“中国方案”。面对社会生活中损害公益问题

8、涉及面广、 危害大，各地检察机关“积极、稳妥”地拓展公益诉讼检察工作范围、加强工作力度，在将有法律明确赋权领域内的案件 办好的基础上，不断努力探索办理问题突出的其他领域案件，积极回应人民新期待。例如，2020年4月，重庆市人民 检察院出台了关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）中新增公共安全、互联网公益保护、文化和国家尊严 保护、未成年人和妇女权利保护、消费者与投资者权利保护五个领域；2020年6月，上海市人大常委会审议通过关 于加强检察公益诉讼工作的决定，提出依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌 区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作；2020年11月，

9、江苏省人大常委会审议通过关于加强检察公益诉讼工 作的决定，提出积极探索拓展检察公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护、个人信 息安全等领域公益诉讼案件。结合各地关于探索公益诉讼范围拓展工作的新规定以及社会生活实践中矛盾突出的侵害国家利益、社会公共利益 的新问题，课题组认为检察机关在依法加强5个领域的公益诉讼工作外，可以遵循积极、稳妥、审慎的工作原则，探索 开展城市公共安全、个人信息安全、未成年人和妇女权利保护等领域的公益诉讼工作。（一）城市公共安全安全需求是人最基本的需求之一，不同于乡村社会，城市当中人口密度更大，公众共享公共空间或者发生交叉联 结的场景更多且更复杂，

10、这就导致安全隐患较多、发生安全事故影响较大。近年发生许多起高空坠物案件，无法确定直 接侵权行为人时，不能证明自己不是侵权人的可能加害的建筑物使用人被判决给予受害人补偿，引发群众热议，给予补 偿的业主、其他建筑物使用人认为不公平，公众在地面正常行走却有坠物致伤的隐忧，缺乏牵头监督管理指导的行政机 关、社区业主对楼面加装多处朝向上空的摄像头、外墙维护和老旧窗户整体改造重装费用、户内约束行为等不能达成一 致或者无法良好履行，守护群众“头顶上的安全”似乎成为难题。（二）个人信息安全近年来，互联网经济在我国兴起并高速发展，由此带来的信息安全危机值得高度关注，互联网平台未经用户许可 收集其个人信息或者泄露

11、、批量出售倒卖用户的身份证户籍信息、住址与电话号码、酒店住宿登记信息、资产登记、个 人生物识别信息等牟利，除非法收集、侵犯公民个人信息数据导致的民事侵权行为，还可能存在电信诈骗、敲诈勒索、 非法追债、跟踪骚扰等违法犯罪现象。如对于2020年底消费者反映强烈的售楼处擅自收集存储人脸信息，检察机关亦 可从维护社会公共利益角度出发提前介入，对房地产企业违法收集公民生物识别信息进行调查核实，并协调住房和城乡 建设部门、电信主管部门、公安部门等相关部门助力依法行政，共同维护好人民的根本利益。3（三）未成年人和妇女权益保护1 .未成年人权益保护中华人民共和国未成年人保护法自1991年公布至2020年10月

12、17日进行了第四次修订，将于2021年的六 一儿童节正式生效施行。其中的第一百零六条授权检察机关在未成年人保护领域有权提起公益诉讼，法律虽然已经明确 规定将未成年人保护纳入公益诉讼案件范围，课题组认为仍有必要在此处着墨，未成年人是国家未来的建设者，少年强 则国强，全社会应当给予关爱与正确引导，司法机关、执法机关应当坚决打击侵害未成年人合法权益的行为，结合实践 与法律新规定就未成年人保护领域的具体方面研究如何深入地展开公益诉讼检察工作，为增强实践中的可操作性提供微 薄的力量，仍有其意义。互联网飞速发展深刻地改变了社会生活各个方面，国家、社会、学校和家庭应当加强未成年人 网络素养宣传教育，增强儿童

13、少年科学、文明、安全、合理使用网络的意识和能力，保障未成年人在网络空间的合法权 益，网信部门应当为未成年人提供安全、健康的网络环境，未成年人的监护人应当加强对未成年人使用网络行为的引导 和监督，合理安排其使用网络进行娱乐和在线教育的时间，有效预防未成年人沉迷网络。2 .女性权益保护对于女性少年儿童，应重点保障其完整接受义务教育，中小学校、教育行政部门应开展好控辍保学工作，落实免 费义务教育和教育资助政策，确保女童、少年不因贫困失学，民政部门、社会救助机构、福利机构对于当地留守女童监 护照料要发挥兜底作用。保障平等就业不受歧视亦是男女平等的题中之义，除特殊工种、岗位外，用人单位在录用职工时，不得

14、因性别拒 绝录用女性或提高对女性职工的录用标准，损害女性应聘者的就业平等权和人格权最高人民法院关于弘扬社会主义核 心价值观典型案例邓某某诉某速递公司、某劳务公司一般人格权纠纷案，用人单位实施就业性别歧视给劳动者造成一定 的精神损害的，应承担民事责任。，用人单位与职工之间的劳动合同或服务协议中不得对女职工结婚、生育等进行限制， 使女职工对个人婚育为其他形式的限制性承诺或者变相限制女职工结婚、生育的个人权利与自由的，均应被禁止，人力 资源社会保障部门应当加强宣传与指导，如对于群众多次举报反映特定企业进行前述就业歧视行为，损害多人合法权益 的，或者人力资源社会保障部门辖区内存在多起案件，其未依法履职

15、损害社会公共利益的，检察机关可及时介入，通过 诉前检察建议、圆桌会议、公益诉讼等多种手段，保护女性合法权益，维护社会公共利益。农村妇女享有平等权益，包括农村土地承包经营、农村集体经济组织收益的分配、土地征收或土地征用的补偿费 使用、宅基地使用等方面，实践中常出现村集体以女性村民外嫁到该村组以外为由，非法剥夺外嫁女合法的土地承包权 等其他有关经济权益云南省昆明市中级人民法院（2008）昆民一终字第483号案（承包地征收补偿费用分配纠纷）。， 不得以未婚、结婚、离婚、丧偶等理由侵害女性在农村集体经济组中的各项权益，村集体组织不得以集体决议侵害妇女 的合法权益，无论是否婚嫁，农村妇女都应与相同条件的男性村民享有同等权利与村民待遇，任何组织和个人不得剥夺 其合法权益，不得因性别进行歧视性区别对待浙江省温州市中级人民法院（2015）浙温民终字第2091号案（承包地 征收补偿费用分配纠纷）。，对农村土地承包经营纠纷，县级以上人民政府应当加强对村民委员会、乡（镇）人民政府 组织调解工作与农村土地承包仲裁委员会仲裁工作的指导农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第六条第一款：“县级 以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。对于频发损害女性村民合法经济权益问题的 乡镇，检察机关可以调查核实是否存在行政机关怠于履职情况，依法维护农村妇女合法经济权益不受侵犯。