03 公共部门的角色.ppt

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1、赵沁娜赵沁娜 管理学院管理学院 13956972706主讲人：主讲人：合肥工业大学管理学院合肥工业大学管理学院赵沁娜赵沁娜公共管理学公共管理学赵沁娜赵沁娜 管理学院管理学院 13956972706主讲人：主讲人：合肥工业大学管理学院合肥工业大学管理学院赵沁娜赵沁娜Chatper3 公共部门的角色公共部门的角色 内容简介：内容简介：本本章章主主要要探探讨讨公公共共部部门门的的经经济济职职能能和和作作用用，政政府府作作用用的的职职能能和和方方式式以以及及可可能能的的限限制制。同同时时，对对政府改革中涉及市场化的策略进行评述政府改革中涉及市场化的策略进行评述。教学目标：教学目标：通通过过对对本本章章

2、的的学学习习，了了解解公公共共部部门门的的性性质质和和市市场场失失灵灵等等理理论论，从从而而把把握握公公共共部部门门在在市市场场经经济济中中应扮演的角色。应扮演的角色。重点和难点：重点和难点：公共部门的性质公共部门的性质 市场失灵的理论市场失灵的理论 市场经济中的政府职能市场经济中的政府职能 政府治理工具与政府治理工具的选择政府治理工具与政府治理工具的选择 政府失灵的原因与表现政府失灵的原因与表现 第一节第一节 公共部门的性质与需要公共部门的性质与需要 一、公共部门的性质一、公共部门的性质 传传统统上上，在在实实行行混混合合经经济济的的国国家家，人人们们习习惯惯把把整整个个社社会会划划分分为为

3、两两大大部部门门：公公共共部部门门和和私私人人部部门门。无无论论是是在在何何种种类类性性的的社社会会和和经经济济中中，以以政政府府为为核核心心的的公公共共部部门门都都是是普普遍遍存存在在的的。可可以以毫毫不不夸夸张张的的说说，公公共共部部门门影影响响着着整整个个社社会会和和经经济济。一一个个人人或或一一个个组组织织不不论论其其是是否否高高兴兴或或乐乐意意，都都时时刻刻受受到公共部门的直接或间接影响。到公共部门的直接或间接影响。（一）公共部门的定义（一）公共部门的定义 公公共共部部门门是是指指这这样样一一种种提提供供服服务务和和产产品品的的部部门门，其其所所提提供供的的服服务务和和产产品品的的范

4、范围围与与种种类类不不是是由由消消费费者者的的直直接接愿愿望望决决定定的的，而而是是由由政政府府机机构构决决定定，在在民民主主社社会会，是由公民的代表来决定的。，是由公民的代表来决定的。（二）公共部门的性质（二）公共部门的性质 公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。权威，这种权威具有普遍性和唯一性。（三）公共部门与私人部门的区别与联系（三）公共部门与私人部门的区别与联系 1 1区别区别 一一是是经经营营公公共共部部门门的的负负责

5、责人人所所拥拥有有的的职职务务的的合合法法性性是是直直接接或或间间接接从从政政治治选选举举过过程程中中产产生生的的；二二是是政政府府被被赋赋有有一一定定强强制制力力，这这种种权权力力是是私私人人机机构构所所没没有有的的。简简单单说说，其其核核心心差差异在于是否拥有合法的强制力。异在于是否拥有合法的强制力。2 2联系联系 两两者者间间充充满满了了互互动动，现现代代经经济济和和社社会会的的发发展展正正是是两两者者相相互互作作用用的的产产物物。任任何何一一个个社社会会和和经经济济，都都是是公公共共部部门门和和私私人人部部门门的的有有机机组组合合，二二者者之之间间也也是是相相互互依依赖赖的的。私私人人

6、部部门门依依赖赖政政府府部部门门提提供供基基础础结结构构和和法法律律，政政府府依依赖赖私私人人部部门门提提供供产产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构赋税。赋税。二、公共部门的需要二、公共部门的需要 对对于于一一个个社社会会为为什什么么需需要要公公共共部部门门，从从不不同同的的角度有不同的解释和回答。角度有不同的解释和回答。（一）（一）公共部门的政治存在公共部门的政治存在 即即从从政政治治角角度度解解释释公公共共部部门门存存在在的的理理由由。任任何何社社会会得得以以存存在在的的起起码码条条件件是是确确立立一一些些机机制制，以以便便作作出出权权威威性性

7、的的社社会会决决议议来来规规定定应应该该如如何何分分配配精精神神利利益益和和物物质质利利益益。这这种种权权威威分分配配价价值值的的措措施施是是任任何何社社会会最最低低限限度度的先决条件，即使它不是唯一条件。的先决条件，即使它不是唯一条件。（二）公共部门的经济存在（二）公共部门的经济存在 1 1市市场场机机制制导导致致资资源源的的有有效效利利用用的的要要求求是是以以竞竞争争因因素素与与产产品品市市场场的的条条件件为为依依据据，这这意意味味着着自自由由地地进进入入市市场场而而不不存存在在障障碍碍，要要获获取取这这些些条条件件，就就需需要要政政府府的的调调节或其他措施。节或其他措施。2 2在在那那些

8、些由由于于成成本本降降低低而而使使竞竞争争变变得得无无效效的的地地方方，也需要政府调节。也需要政府调节。3 3没没有有政政府府所所提提供供的的法法律律结结构构的的保保护护与与执执行行，则则市市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。（二）公共部门的经济存在（二）公共部门的经济存在 4 4某某些些具具有有生生产产特特点点或或消消费费特特色色的的货货物物，即即使使派派出出了了竞竞争争上上的的障障碍碍，亦亦无无法法通通过过市市场场得得到到供供应应，于于是是发发生生外外在性问题，需要公共部门解决。在性问题，需要公共部门解决。5 5因因市市场场体体制制与与通通

9、过过财财产产继继承承权权转转移移而而导导致致的的收收入入和和财富分配，须进行社会价值的调节。财富分配，须进行社会价值的调节。6 6市市场场机机制制，尤尤其其是是在在一一个个高高度度发发达达的的金金融融体体系系中中，未未必必带带来来高高就就业业率率、稳稳定定的的物物价价水水平平和和社社会会期期望望的的经经济济增长率，要达到这些目标，需要公共政策。增长率，要达到这些目标，需要公共政策。7.7.从从公公共共和和私私人人观观点点看看，估估价价将将来来消消费费所所用用的的贴贴现现率率是可能不同的。是可能不同的。第二节市场机制、市场失灵与政府干预第二节市场机制、市场失灵与政府干预 l思考：思考：l我们消费

10、的所有产品都是由市场交易得来的吗？我们消费的所有产品都是由市场交易得来的吗？l为什么要对汽车的尾汽排放进行标准限制？为什么要对汽车的尾汽排放进行标准限制？l政府为什么要对水电价格进行管制？政府为什么要对水电价格进行管制？l列举政府干预企业生产活动和消费者消费行为的事例列举政府干预企业生产活动和消费者消费行为的事例一、市场机制一、市场机制 市市场场是是买买卖卖双双方方共共同同决决定定一一项项产产品品价价格格的的场场合合，将将所所有有各各类类的的市市场场予予以以集集合合就就是是市市场场体体系系，在在市市场场体体系系中中，各各个个市市场场相相互互影影响响，价价格格会会不不断断变变动动，而而后后自自动

11、动趋趋于于平平衡衡，价价格格通通过过这这种种自自动动调调节节的的功功能能，将将市市场场体体系系中中的的经经济济活活动动者者联联系系在在一一起起，形形成成相相互互依依赖赖关关系系。这种这种市场的自动调节功能就称为市场机制市场的自动调节功能就称为市场机制。l市场失灵含义；仅仅依靠价格调节并不能实现资源市场失灵含义；仅仅依靠价格调节并不能实现资源配置最优的情况。配置最优的情况。l失灵的原因：失灵的原因：l 公共物品公共物品-路灯路灯 l 外部性外部性-工厂排放的污染工厂排放的污染l 垄断垄断-高价少销来获得超额利润高价少销来获得超额利润l 信息不对称信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响信息占

12、优势的人有可能进行欺诈影响l 市场资源配置的功能。市场资源配置的功能。二手手机市场二手手机市场l 二、市场失灵二、市场失灵 一、公共物品一、公共物品l1 1、私人物品与市场的有效性、私人物品与市场的有效性l含义：由个人消费的物品含义：由个人消费的物品l特征：特征：排他性排他性-个人的消费能够排斥他人消费个人的消费能够排斥他人消费l 竞争性竞争性-个人消费分减少他人的消费个人消费分减少他人的消费l -如居民购买住房如居民购买住房l私人物品通过市场交易来获得，价格在交易中起私人物品通过市场交易来获得，价格在交易中起到调节作用。到调节作用。市场价格对私人物品的有效调节市场价格对私人物品的有效调节2、

13、公共物品与市场的失灵、公共物品与市场的失灵l含义：集体消费的物品含义：集体消费的物品l特征特征:(1)(1)非排他性非排他性-不能够轻易排斥他人进行某种消费不能够轻易排斥他人进行某种消费l -(-(收费较为困难收费较为困难)l (2)(2)非竞争性非竞争性个人消费不会减少他人消费。个人消费不会减少他人消费。l -(-(具有公益性具有公益性)l典型代表物品：路灯、市区道路典型代表物品：路灯、市区道路l结果：不用购买仍然可以消费结果：不用购买仍然可以消费l 企业因不能获利而不愿意生产企业因不能获利而不愿意生产l解决办法：解决办法：由政府来提供公共物品由政府来提供公共物品l 强制征税为公共物品筹资强

14、制征税为公共物品筹资二、外部性（外部效应）二、外部性（外部效应）l含义：含义：某种经济活动给与这项活动无关的主体带来的影某种经济活动给与这项活动无关的主体带来的影响。响。l负外部性：负外部性：一项经济活动给与这项活动无关的主体带来的一项经济活动给与这项活动无关的主体带来的不利影响。不利影响。l如：造纸厂给附近居民带来的污染如：造纸厂给附近居民带来的污染l汽车排放的尾汽带来的污染汽车排放的尾汽带来的污染l解决：政府采取措施进行干预。解决：政府采取措施进行干预。l政府管制，发行经营许可证政府管制，发行经营许可证l税收和补助税收和补助l企业合并，明确产权企业合并，明确产权正外部性正外部性l一项经济活

15、动给与这项活动无关的主体带来好处。一项经济活动给与这项活动无关的主体带来好处。l技术发明者只得到技术给社会总收益的一部分。其他企技术发明者只得到技术给社会总收益的一部分。其他企业会模仿它。业会模仿它。l结果：研究开发的积极性受到影响。结果：研究开发的积极性受到影响。l解决办法：解决办法：l专利保护专利保护l封山育林可以改善环境。但农民考虑到收益受到影响，封山育林可以改善环境。但农民考虑到收益受到影响，积极性不高。可通过政府补贴来刺激这项活动。积极性不高。可通过政府补贴来刺激这项活动。三、垄断三、垄断l由于缺乏竞争，垄断者索取高于竞争市场的价格，产量小由于缺乏竞争，垄断者索取高于竞争市场的价格，

16、产量小于竞争市场的产量，引起消费者剩余和生产者剩余的损失，于竞争市场的产量，引起消费者剩余和生产者剩余的损失，即社会总福利的损失。即社会总福利的损失。l -即资源没有得到最优的利用。即资源没有得到最优的利用。l解决办法：解决办法：l对垄断进行限制。制止企业抬高价格，限制企业的虚假利对垄断进行限制。制止企业抬高价格，限制企业的虚假利润润四、信息不对称四、信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈信息占优势的人有可能进行欺诈影响市场资源配置的功能。影响市场资源配置的功能。l4、信息不对称的解决办法、信息不对称的解决办法l（1）政府要求企业按规定披露产品相关的信息。政府要求企业按规定披露产品相关的信息

17、。l-请举例对此进行说明。请举例对此进行说明。l-生产日期，产品成份、等级，使用年限等。生产日期，产品成份、等级，使用年限等。l（2）专业中介机构提供信息服务。专业中介机构提供信息服务。l-二手房中介服务、二手车中介服务。二手房中介服务、二手车中介服务。五、市场经济下的收入不平等五、市场经济下的收入不平等 以以市市场场机机制制为为前前提提的的收收入入分分配配，是是由由市市场场上上的的力力量量关关系系、个个人人能能力力、继继承承财财产产的的多多少少、利利用用教教育育机机会会的的可可能能性性以以及及在在社社会会上上的的灵灵活活性性等等方方面面决决定定的的。因因此此便便产产生生了了各各种种不不平平等

18、等。这这从从社社会会公公正正、社社会会稳稳定、经济效益来看都是不理想的。定、经济效益来看都是不理想的。l一、政府干预的前提：一、政府干预的前提：市场本身无法克服市场失市场本身无法克服市场失灵时。灵时。l二、政府的作用二、政府的作用l-政府采取相应的手段对经济行为进行调节政府采取相应的手段对经济行为进行调节 三、政府干预三、政府干预（1 1 1 1）税收政策税收政策税收政策税收政策。如征收累进个人所得税；。如征收累进个人所得税；。如征收累进个人所得税；。如征收累进个人所得税；（2 2 2 2）社会福利政策社会福利政策社会福利政策社会福利政策（通过政府财政支出）（通过政府财政支出）（通过政府财政支

19、出）（通过政府财政支出）+各种形式的社会保障与社会保险各种形式的社会保障与社会保险各种形式的社会保障与社会保险各种形式的社会保障与社会保险 +向贫困者提供就业机会和培训向贫困者提供就业机会和培训向贫困者提供就业机会和培训向贫困者提供就业机会和培训 +医疗保险与医疗援助医疗保险与医疗援助医疗保险与医疗援助医疗保险与医疗援助 +对教育事业的资助对教育事业的资助对教育事业的资助对教育事业的资助 +各种劳动者的立法各种劳动者的立法各种劳动者的立法各种劳动者的立法 +改善住房条件改善住房条件改善住房条件改善住房条件 收入分配公平化政策收入分配公平化政策：第三节第三节 市场经济中政府的经济职能市场经济中政

20、府的经济职能 对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果望的结果即社会政治、经济、文化各方面综合作即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。的

21、或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。但政府的一些基本职能是可以描述的。一、处于政府使命核心地位的任务一、处于政府使命核心地位的任务 （一）建立法律基础（一）建立法律基础（二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定（二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定（三）投资于基本的社会服务与基础设施（三）投资于基本的社会服务与基础设施（四）保护承受力差的阶层（四）保护承受力差的阶层（五）保护环境（五）保护环境二、市场经济条件下政府的基本职能二、市场经济条件下政府的基本职能 （一）提供经济发展的基础结构（一）提供经济发展的基础结构 政政府府为为市市场场经经

22、济济的的运运作作提提供供基基本本必必须须的的制制度度、规规则以及框架。它们包括：则以及框架。它们包括：界界定定和和产产权权保保护护、契契约约的的执执行行、公公司司法法、金金融融制制度度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。（二）组织各种各样公共物品和服务的供给（二）组织各种各样公共物品和服务的供给 由由于于公公共共物物品品的的特特点点，使使得得私私人人部部门门很很少少有有诱诱因因去去生生产产，因因此此，政政府府必必须须介介入入而而由由政政府府来来提提供供。典典型型的的公公共共物物品品包包括括：国国防防、基基础础研研究究、道道路路与与桥桥梁梁、导导航航设设

23、施施、灾灾害害控控制制、交交通通管管制制系系统统以以及及其其他他基础结构。基础结构。（三）共有资源和自然资源的保护（三）共有资源和自然资源的保护 共共有有资资源源和和自自然然资资源源与与公公共共物物品品一一样样没没有有排排他他性性，但但有有竞竞争争性性，因因而而不不可可避避免免地地导导致致私私人人决决策策者者的的过过分分使使用用。我我们们不不能能依依靠靠市市场场去去保保护护自自然然资资源源的的浪浪费费使使用用，使使自自然然环环境境免免于于遭遭受受损损害害。因因此此，政政府府通通常常通通过过管管制制措措施施保保护护共共有有资资源源和和环环境境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。或者实行收费，以减

24、轻过度使用问题。（四）社会冲突的调整和解决（四）社会冲突的调整和解决 政政府府存存在在的的一一个个基基本本理理由由在在于于解解决决或或消消除除社社会会中中的的各各种种冲冲突突，以以维维持持正正义义、秩秩序序和和稳稳定定。在在一一个个社社会会中中，不不可可避避免免地地会会出出现现各各种种各各样样的的社社会会冲冲突突，政政府府的的职职责责在在于于促促使使冲冲突突的的解解决决。此此外外，在在一一个个社社会会中中，总总会会出出现现强强势势集集团团，也也会会出出现现弱弱势势群群体体，为为保保障障社社会会中中的的弱弱势势群群体体免免遭遭强强势势集集团团的的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。剥削和欺诈

25、，政府需要保护弱势群体的利益。（五）保护并维持市场竞争（五）保护并维持市场竞争 垄垄断断导导致致资资源源配配置置的的无无效效率率。为为此此，政政府府必必须须有有所所作作为为，努努力力使使垄垄断断行行业业更更有有竞竞争争性性或或者者对对垄垄断断者者实实施施管管制制，前前者者如如用用制制定定反反垄垄断断法法以以增增强强竞竞争，后者包括价格管制等。争，后者包括价格管制等。（六）收入和财产分配的调节（六）收入和财产分配的调节 市市场场经经济济是是会会产产生生不不平平等等的的结结果果的的，为为了了实实现现社社会会的的公公平平，需需要要社社会会有有一一种种公公平平再再分分配配的的机机制制。政政府府在在进进

26、行行再再分分配配方方面面显显然然处处于于有有利利地地位位，因因为为政政府府拥拥有有强强制制征征税税的的权权力力，该该项项权权力力使使得得政政府府能能大大规规模模进进行行再再分分配配工工作作，并并且且政政府府能能够够通通过过税税制制解解决决由由于于要要素素市市场场的的不不完完备备性性与与垄垄断断定定价价产产生生的的收收入入分分配配问问题题。政政府府实实现现再再分分配配的的直直接接手手段段有有：税税收收转转移移、累累进进所所得得税税、对对高高收收入入消消费费者者购购买买的的货货物物进进行行课课税等。税等。（七）宏观经济的稳定（七）宏观经济的稳定 在在市市场场经经济济中中，会会出出现现周周期期性性的

27、的经经济济变变动动，经经济济会会为为长长期期的的持持续续失失业业与与通通货货膨膨胀胀所所苦苦。政政府府的的作作用用便便在在于于通通过过公公共共政政策策的的干干预预以以保保持持宏宏观观经经济济的的稳稳定。定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。第四节政府治理工具的选择第四节政府治理工具的选择 一、政府治理工具的定义一、政府治理工具的定义 治治治治理理理理工工工工具具具具，又又可可称称之之为为政政策策工工具具或或政政府府工工具具，它它是是指指政政府府将将其其实实质质目目标标转转化化为为具具体体行行动动的的路路径径和和机机制制，政政策策工工具具是是政政府府

28、治治理理的的核核心心，没没有有政政策策工工具具，就无法实现政府的目标。就无法实现政府的目标。二政府治理工具的主要类型二政府治理工具的主要类型（一）政府部门直接提供财货和服务（一）政府部门直接提供财货和服务（二）政府部门委托其他部门提供（二）政府部门委托其他部门提供（三）签约外包（三）签约外包（四）经营特许权（四）经营特许权（五）补助（五）补助（六）抵用券（六）抵用券 （七）市场运作（七）市场运作 （八）志愿服务（八）志愿服务 （九）自我协助（九）自我协助 （十）政府贩售（十）政府贩售我国公共管理市场化的实践探索我国公共管理市场化的实践探索 9090年代以来，随着市场化进程的加速，我国以及我省年

29、代以来，随着市场化进程的加速，我国以及我省公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域方面已尝试公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域方面已尝试引入市场竞争机制，如引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现；同时，都是将市场机制引入公共部门的具体体现；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社目标管理、绩效评价、全面质

30、量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术也逐步在公会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术也逐步在公共部门的管理中推行。新的行政管理实践模式初露端倪，共部门的管理中推行。新的行政管理实践模式初露端倪，引入市场机制，用市场的力量改善政府管理的绩效，靠引入市场机制，用市场的力量改善政府管理的绩效，靠竞争与管理出效率，已成为我国竞争与管理出效率，已成为我国2121世纪公共管理改革与世纪公共管理改革与发展的一个基本趋势。发展的一个基本趋势。引入市场机制及市场化工具，实现我国政府管理方式的转变引入市场机制及市场化工具，实现我国政府管理方式的转变 1 1必须加大政府必须加大政府体制创新体

31、制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；的局面；将市场模式引入政府活动，也就是要重新界定政府作将市场模式引入政府活动，也就是要重新界定政府作用，合理配置政府的职能用，合理配置政府的职能，实现政府的社会经济管理职能和所，实现政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开，明确政府的管理职能应是有者的资产管理职能分开，明确政府的管理职能应是“掌舵掌舵”而不是而不是“划桨划桨”。2 2处处理理好好政政府府与与市市场场的的关关系系。中中国国作作为为有有自自

32、己己特特殊殊国国情情的的国国家家加加入入WTOWTO后后更更需需要要进进一一步步转转变变政政府府职职能能，实实现现政政企企分分开开，集集中中搞搞好好宏宏观观经经济济调调控控和和创创造造良良好好的的市市场场环环境境，不不直直接接干干预预企企业业经营活动。经营活动。错位的解决措施是错位的解决措施是“让位让位”；在缺位的地方在缺位的地方“补位补位”；从从“越位越位”的地方的地方“退位退位”。3 3处理好政府与社会之间的关系处理好政府与社会之间的关系 政政府府服服务务应应以以顾顾客客或或市市场场为为方方向向。我我国国的的行行政政体体制制改改革革应应根根据据市市场场经经济济的的要要求求，着着力力于于建建

33、立立一一种种新新型型的的政政府府与与社社会会的的关关系系，克克服服目目前前在在这这种种关关系系中中存存在在的的种种种种弊弊端端；政政府府组组织织及及公公共共部部门门必必须须有有强强烈烈的的服服务务意意识识和和公公共共责责任任感感，必必须须改改善善政政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。必须大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力。必须大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力。应充分发挥社会中介组织的力量的作用。社会中介组织来承担应充分发挥社会中介组织的力量的作用。社会中介组织来承担政府转移出来的职能，推动政府职能的转变，加强政府宏观调政府转移

34、出来的职能，推动政府职能的转变，加强政府宏观调控能力。控能力。4 4充充分分认认识识市市场场机机制制是是改改善善政政府府绩绩效效的的一一个个有有效效手手段段，引引入入竞竞争争机机制制，用用市市场场的的力力量量改改造造政政府府，提提高高的的工工作作效效率。率。5 5必须科学地应用市场化工具必须科学地应用市场化工具 立足国情合理引进立足国情合理引进 处理好技术性问题处理好技术性问题 扩大市场化工具应用的领域范围扩大市场化工具应用的领域范围 必须正确处理必须正确处理“破破”和和“立立”的关系的关系6 6增强政府公务员的增强政府公务员的“管理管理”和和“服务服务”意识，实现由意识，实现由“权威行政权威

35、行政”向向“服务行政服务行政”的转变。在市场经济条件的转变。在市场经济条件下，政府行为模式必须由下，政府行为模式必须由“无限管理无限管理”向向“有限管理有限管理”过渡过渡，即由，即由“划桨划桨”向向“掌舵掌舵”过渡。过渡。三政府治理工具的选择三政府治理工具的选择 运运用用何何种种治治理理工工具具，政政府府干干预预市市场场到到何何种种程程度度，完完全全视视问问题题情情势势，政政府府主主观观偏偏好好，资资源源拥拥有有程程度度，目目标标的的正正确确性性与与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。政政策策工工具具的的选选择择是是十十分分复复杂杂的

36、的事事情情，选选择择那那种种政政策策工工具具，或或者者选选择择那那种种政政策策工工具具比比较较好好，并并没没有有明明确确的的答答案案。然然而而，通通过过对对各各国国政政府府改改革革的的观观察察，我我们们不不难难发发现现，政政府府对对政政策策工工具具的的偏偏好好正正在在发发生生转转变变，如如更更强强调调公公共共服服务务的的民民营营化化和和市市场场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。第五节政府失灵第五节政府失灵 一、政府失灵的含义一、政府失灵的含义 政政府府机机制制应应呈呈现现社社会会资资源源经经由由政政府府的的配配置置达达成成最最大

37、大化化的的效效益益。但但是是，不不完完全全市市场场和和不不充充分分信信息息问问题题无无论论是是在在公公共共部部门门还还是是在在私私人人部部门门都都是是相相同同的的，也也是是相相当当普普遍遍的的，加加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。所所谓谓政政政政府府府府失失失失灵灵灵灵，政政府府干干预预经经济济不不当当，未未能能有有效效克克服服市市场场失失灵灵，却却阻阻碍碍和和限限制制了了市市场场功功能能的的正正常常发发挥挥，从从而而导导致致经经济济关关系系扭扭曲曲，市市场场缺缺陷陷和和混混乱乱加加重重，以以致致社社会会资资源源最最优优配置难

38、以实现。配置难以实现。政府失灵主要表现在以下几方面：政府失灵主要表现在以下几方面：l（1 1）短缺或过剩。短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。剩。l（2 2）信息不足。信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。l（3 3）官

39、僚主义。官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。l（4 4）缺乏市场激励。缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，干预就可能消除某些有益的激励。抵了他们的作用，干预就可能消除某些有益的激励。l（5 5）政府政策的频繁变化。政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。以规划生产经营活动

40、。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 （一）成本和收益的分离：过剩和成本提高（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高 无无论论市市场场怎怎样样不不完完善善，都都是是与与生生产产成成本本的的活活动动相相联联系系，这这种种联联系系是是由由价价格格决决定定的的。政政府府活活动动因因为为缺缺乏乏任任何何价价格格的的指指引引，便便割割裂裂了了这这种种联联系系。由由于于缺缺乏乏这这种种联联系系，使使得得政政府府产产生生的的价价值值同同生生产产它它的的成成本本割割裂裂。这这种种割割裂裂意意味味着着资资源源错错误误配配置置的的程程度度增增加加，因因此此，无无论论公公共共政政策策采采取取何何种种形形

41、式式，政政府府活活动动的的一一个个趋趋势势是是明明显显的的多多余余的的成成本本，从从而而导导致致社社会会资源的浪费。资源的浪费。(二二)政策制定的复杂性和低质的政策政策制定的复杂性和低质的政策 公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，在，使得政府的公共

42、政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。也不符合有效率的资源配置。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 （三）内部性问题（三）内部性问题 公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能产生的，这就意味着

43、私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。支配公共决策者的计算。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 （四）政府组织的低效率（四）政府组织的低效率 政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。组织的低效率。（五）另一种分配的不公平（五）另一种分配的不公平 由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于

44、政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。配都给不公正和滥用职权提供了机会。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 （六）寻租（六）寻租 寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率。而时间、精力和金钱，这种活动对

45、社会没有任何效率。而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。德的成本甚至政治的成本。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 （七）政策执行的无效率（七）政策执行的无效率 政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政策设计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导政策设

46、计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。（八）所有制残缺（八）所有制残缺 所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。二、政府失灵的类型及原因二、政府失灵的类型及原因 第六节矫正政府失灵和市场失灵的策略第六节矫正政府失灵和市场失灵的策略 如何减少政府失

47、灵？如何减少政府失灵？l斯蒂格利茨：斯蒂格利茨：1 1、政府无论在实施垄断权还是在授予垄断权时，、政府无论在实施垄断权还是在授予垄断权时，都应慎重从事；都应慎重从事；2 2、鼓励在公共部门中展开竞争、鼓励在公共部门中展开竞争3 3、增强政府透明度、增强政府透明度4 4、扩大政府的开放性、扩大政府的开放性矫正政府失灵和市场失灵的策略矫正政府失灵和市场失灵的策略l1 1、市场的自由化、促进化和活泼化、市场的自由化、促进化和活泼化l2 2、诱因机制与政策、诱因机制与政策l3 3、政府管制、政府管制l4 4、非市场的供给机制与政策、非市场的供给机制与政策l5 5、社会保险及社会救助机制与政策、社会保险及社会救助机制与政策本章思考题：本章思考题：1 1、何谓公共部门，如何认识其存在的正当性？何谓公共部门，如何认识其存在的正当性？2 2、何何谓谓市市场场失失灵灵，典典型型的的市市场场失失灵灵有有那那些些主主要要的的表表现？现？3 3、如何认识和理解市场经济下的政府职能？、如何认识和理解市场经济下的政府职能？4 4、何何谓谓政政府府失失灵灵，政政府府失失灵灵有有哪哪些些典典型型的的表表现现，原原因何在？因何在？5 5、何何谓谓政政府府治治理理工工具具，它它有有哪哪些些主主要要类类型型，如如何何有有效选择政府治理工具？效选择政府治理工具？