第四章行政职能与公共服务.ppt

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1、第四章 行政职能与公共服务它体现了政府管理活动的实质和方向，是政府活动内容的总概括，它体现了政府管理活动的实质和方向，是政府活动内容的总概括，是建立行政组织的基本依据是建立行政组织的基本依据。多样性多样性、变化性的特征、变化性的特征第一节 行政职能概述一、行政一、行政职职能的涵能的涵义义和特点和特点（一）涵（一）涵义义1 1定定义义（1)1)职职能能事物、机构本身具有的功能或应起的作用。事物、机构本身具有的功能或应起的作用。（2 2）行政）行政职职能（政府能（政府职职能）能）是是指指政政府府依依法法对对国国家家政政治治、经经济济和和社社会会事事务务进进行行管管理理时时所所承承担担的的职责和任务

2、。职责和任务。政府职能政府职能反映了反映了管理活动内容管理活动内容基本方向基本方向规模规模管理方式管理方式决定了决定了2 2行政行政职职能的表能的表现现形式形式-行政功能行政功能（1 1）行政功能）行政功能是指是指行政组织系统在整个政治体系结构中发挥的作用。行政组织系统在整个政治体系结构中发挥的作用。（2 2）是整个国家）是整个国家职职能体系中的能体系中的组组成部分成部分国家政治体系国家政治体系国家组织系统国家组织系统良性良性运转运转行政职能行政职能行政功能行政功能形式重要组成部分重要组成部分（3 3）是一个多）是一个多维维性的性的结结构体系构体系1 1）纵纵向向职职能能2 2）横向）横向职职

3、能能（4 4）国家的立法）国家的立法职职能能国家政权机关国家政权机关权力机关权力机关行政机关行政机关司法机关司法机关决策功能决策功能执行功能执行功能监督功能监督功能国家职能体系国家职能体系立法职能立法职能行政职能行政职能司法职能司法职能有机的有机的完整的完整的其其中中行行政政职职能能是是国国家家的的基基本本职职能能，它它以以国国家家的的立立法法职职能能为为依依据据，以以国国家家的的司司法法职职能能为为后后盾盾，同同时时又又受受立立法法机机关关和和司司法法机机关关的的监监督督和和制制约约。（二）行政（二）行政职职能的特点能的特点1 1政治性和社会性政治性和社会性（1 1）政治性十分突出）政治性十

4、分突出政政府府的的各各项项职职能能都都是是为为统统治治阶阶级级的的政政治治统统治治服服务务的的，都都直直接接反反映映和体和体现现了国家的了国家的阶级阶级本本质质；其根本目的是其根本目的是为为了了维护统维护统治治阶级阶级的利益；的利益；（2 2）具有广泛的社会性）具有广泛的社会性从从静静态态上上看看，行行政政职职能能涉涉及及经经济济、政政治治、治治安安、财财政政、文文教教、科科技、社会福利、技、社会福利、环环境保境保护护等等诸诸多社会多社会领领域；域；从从动动态态上上看看，行行政政职职能能又又是是一一个个行行政政主主体体对对社社会会资资源源进进行行计计划划、组织组织、协调协调、控制的、控制的过过

5、程。程。2 2动态动态性和相性和相对稳对稳定性定性行行政政职职能能不不是是一一成成不不变变的的，社社会会生生产产力力发发展展水水平平不不同同，行行政政职职能能的内容和范的内容和范围围也会有所差也会有所差别别；政政治治体体制制和和经经济济体体制制不不同同，行行政政职职能能的的基基本本内内涵涵和和实实现现形形式式也也会会发发生相生相应应的的变变化。化。3 3多多样样性和整体性性和整体性（1 1）多）多样样性包括以下两个方面：性包括以下两个方面：1 1）内容的多）内容的多样样性性涉涉及及社社会会生生活活的的各各个个领领域域，包包括括政政治治、经经济济、文文化化、教教育育、体体育育等，是无所不包的；等

6、，是无所不包的；2 2）层层次上的多次上的多样样性性并建立不同并建立不同层级层级的行政机构来分的行政机构来分别别行使行使职职能；能；层级层级既相互既相互贯贯通，又相互独立，呈通，又相互独立，呈现现出一种互相交出一种互相交错错的局面。的局面。（2 2）是作）是作为为一个整体而存在的一个整体而存在的相相对对于立法于立法职职能和司法能和司法职职能来能来说说。行行政政职职能能包包括括产产生生于于行行政政管管理理自自身身运运动动的的内内在在机机制制和和过过程程之之中中的的计计划划、组组织织、指指挥挥、控控制制、沟沟通通、协协调调、监监督督等等职职能能，这这些些职职能能贯贯穿于整个行政活穿于整个行政活动动

7、的始的始终终和各个方面。和各个方面。二、行政二、行政职职能的能的类类型型（一）按国家性（一）按国家性质质的不同的不同1 1奴隶制国家的行政奴隶制国家的行政职职能能2 2封建制国家的行政封建制国家的行政职职能能3 3资资本主本主义义国家的行政国家的行政职职能能 4 4社会主社会主义义国家的行政国家的行政职职能能（二）按作用（二）按作用领领域的不同域的不同1 1政治政治职职能能2 2经济职经济职能能3 3文化文化职职能能4 4社会社会职职能能（三）按作用的（三）按作用的过过程和方式不同程和方式不同1 1计计划划职职能能就就是是政政府府行行政政组组织织为为了了实实现现既既定定的的目目标标，对对整整体

8、体目目标标进进行行科科学学分分解解和和测测算算，并并策策划划必必要要的的人人、财财、物物，拟拟定定具具体体实实施施的的步步骤骤、方方法法以及相应的政策、策略等一系列职能。以及相应的政策、策略等一系列职能。2 2组织职组织职能能对有关行政机构的设置、调整和有效运转；对工作人员的选拔、调配、培训和考核；对已有的人员、资金、物资等做出合理安排和有效利用；对执行活动中的各项具体工作进行督促、检查和指导等。其目其目标标是具体落是具体落实实和和实现实现决策和决策和计计划。划。3 3协调职协调职能能协协调调职职能能是是对对各各行行政政机机关关之之间间、行行政政人人员员之之间间以以及及各各项项行行政政活活动动

9、之之间间的的关关系系进进行行调调整整和和改改善善，使使它它们们按按照照分分工工协协作作的的原原则则，互互相相支支持、密切配合、步调一致，共同完成预定的任务和工作。持、密切配合、步调一致，共同完成预定的任务和工作。4 4控制控制职职能能行行政政管管理理中中的的控控制制职职能能，起起着着监监督督、检检查查、修修正正、纠纠偏偏的的作作用用，力求使实际工作的结果同预期的结果保持一致，按计划完成任务。力求使实际工作的结果同预期的结果保持一致，按计划完成任务。（四）按作用性（四）按作用性质质的不同分的不同分类类1 1统统治性治性职职能能统统治治性性职职能能的的任任务务是是镇镇压压一一切切敌敌对对阶阶级级或

10、或敌敌对对分分子子的的反反抗抗和和破破坏坏，维维护护本本阶阶级级的的政政治治统统治治。实实现现统统治治性性职职能能的的手手段段是是通通过过对对军军队队、警警察、监狱等国家暴力工具的运用。察、监狱等国家暴力工具的运用。2 2保保卫卫性性职职能能保卫性职能主要是预防和制止动乱，保卫国家的独立、主权和安全，抵御外来的侵略、颠覆和威胁；维护政治稳定和社会治安，打击各类犯罪，保护国有财产和公民合法财产的安全；维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障国家宪法和法律赋予公民的各项权利。3 3管理性管理性职职能能是是指指根根据据国国家家宪宪法法和和有有关关法法律律

11、的的规规定定，政政府府管管理理国国家家或或地地方方的的经经济、文化教育、环境保护、财政、民政、民族事务等行政工作。济、文化教育、环境保护、财政、民政、民族事务等行政工作。4 4服服务务性性职职能能政政府府要要采采取取一一切切有有效效的的方方式式，组组织织和和动动员员全全社社会会的的力力量量，创创办办和和发发展展各各种种社社会会公公用用事事业业，开开展展各各种种形形式式的的社社会会服服务务工工作作，为为促促进进企企业业的的生生产产服服务务，为为提提高高人人民民的的物物质质文文化化生生活活水水平平服服务务，为为国国家家的的富富强服务。强服务。（五）按作用手段的不同（五）按作用手段的不同1 1立法性

12、立法性职职能能就就是是指指行行政政机机关关在在依依据据国国家家的的宪宪法法和和法法律律进进行行行行政政管管理理活活动动的的过过程程中中，可可以以根根据据实实际际情情况况和和客客观观需需要要，也也可可以以接接受受立立法法机机关关的的委委托托，通过法定程序，就某一专门的领域制定法律、法规。通过法定程序，就某一专门的领域制定法律、法规。2 2行政性行政性职职能能是是指指政政府府行行政政机机关关根根据据国国家家宪宪法法和和法法律律的的有有关关规规定定，通通过过合合法法的的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行有效的管理。手段和途径推行政令和对社会公共事务进行有效的管理。3 3司法性司法性职职能能是是国

13、国家家行行政政机机关关依依照照国国家家法法律律和和有有关关行行政政法法规规的的授授权权，执执行行法法律律和法规的实施和对社会公共事务进行有效监督的职能。和法规的实施和对社会公共事务进行有效监督的职能。（六）政管理的（六）政管理的层层次次1 1中央政府的行政中央政府的行政职职能能2 2地方政府的行政地方政府的行政职职能能3 3基基层层政府的行政政府的行政职职能；能；三、行政三、行政职职能的意能的意义义（一）是（一）是认识认识行政管理的前提行政管理的前提政政府府的的行行政政管管理理是是通通过过发发挥挥自自己己一一系系列列的的职职能能来来有有效效地地完完成成国国家家所所赋赋予的予的职职能的。能的。认

14、认识识一一个个国国家家的的行行政政管管理理，首首先先应应该该认认识识其其核核心心-行行政政职职能能。由由行行政政职职能能出出发发，可可以以进进而而了了解解国国家家行行政政活活动动的的性性质质、行行政政组组织织结结构构、行政行政过过程和行政改革等。程和行政改革等。（二）是建立国家政府行政机构的主要依据之一（二）是建立国家政府行政机构的主要依据之一行行政政机机构构实实质质是是行行政政职职能能的的载载体体，是是行行政政职职能能的的执执行行者者，有有什什么么样样的行政的行政职职能，就能，就应该设应该设立相立相应应的的执执行行该项职该项职能的机构。能的机构。行行政政机机构构设设置置的的规规模模、层层次次

15、和和数数量量，一一级级行行政政机机构构的的调调整整和和重重组组，都必都必须须以以执执行行政行行政职职能的需要能的需要为为依据。依据。（三三）反反映映着着行行政政机机构构的的性性质质和和运运行行方方向向，规规范范着着行行政政机机构构运运行行的主要内容的主要内容行行政政职职能能规规定定了了政政府府在在特特定定的的历历史史阶阶段段管管什什么么、管管多多少少、怎怎么么管管的的问题问题。具具体体地地说说，行行政政职职能能通通过过明明确确行行政政管管理理的的职职责责、落落实实行行政政管管理理的的任任务务、界界定定行行政政管管理理的的范范围围、确确定定行行政政管管理理的的目目标标，为为政政府府活活动动的的开

16、开展展指指明明了了基基本本方方向向。政政府府只只有有在在明明确确自自身身职职责责和和能能力力的的前前提提下下，才能有所作才能有所作为为，才不会，才不会产产生方向性失生方向性失误误。（四四）行行政政职职能能的的转转变变是是变变革革行行政政机机构构、行行政政活活动动方方式式的的重重要要前前提提行行政政职职能能是是随随着着外外部部环环境境的的变变化化而而变变化化的的，如如果果行行政政机机构构是是缺缺乏乏灵灵活活性性的的，行行政政活活动动方方式式是是僵僵硬硬的的，难难以以适适应应由由于于行行政政职职能能的的变变化化而而带带来来的的对对行行政政机机构构和和行行政政活活动动方方式式的的新新要要求求，那那么

17、么必必将将影影响响到到政政府管理活府管理活动动的效率。的效率。（五）是确定和划分政府（五）是确定和划分政府职权职权的基的基础础和依据和依据行政行政职职能能说说明政府机构明政府机构应该应该做什么和不做什么和不应该应该做什么；做什么；政府政府职权说职权说明政府机构必明政府机构必须须做什么和怎做什么和怎样样去做；去做；政府政府职权职权是是实现实现政府政府职职能的法律形式，是法律化的政府能的法律形式，是法律化的政府职职能；能；政政府府职职权权的的内内容容是是以以政政府府职职能能为为依依据据，以以法法律律为为依依据据，通通过过法法律律的授的授权权而取得的；而取得的；（六六）行行政政职职能能的的实实施施状

18、状况况是是政政府府行行政政管管理理效效能能的的体体现现，从从而而显显现现出行政管理在国家社会生活中的出行政管理在国家社会生活中的实际实际作用作用行行政政职职能能的的实实施施状状况况不不仅仅体体现现了了政政府府管管理理能能力力的的高高低低，同同时时也也将将影影响响到到人人们们对对国国家家政政治治生生活活的的认认同同感感，对对维维护护社社会会秩秩序序的的稳稳定定具具有有关关键键性的作用。性的作用。（七）是科学（七）是科学组织组织管理管理过过程的重要依据程的重要依据实实现现行行政政管管理理的的程程序序化化和和科科学学化化，必必须须依依据据行行政政职职能能，把把每每一一项项运运行行的的行行政政职职能能

19、都都作作为为行行政政管管理理过过程程的的一一个个环环节节，并并根根据据各各项项行行政政职职能能之之间间的的先先后后顺顺序序和和相相互互制制约约关关系系，把把它它们们联联结结成成紧紧密密配配合合、运运转协调转协调的系的系统统。第二节 行政职能体系及其影响因素一、行政职能体系一、行政职能体系（一）行政职能体系的结构（一）行政职能体系的结构1 1行政职能体系的外结构行政职能体系的外结构是指行政职能的总体配置。表明行政管理与外部环境之间的关系。表明行政管理与外部环境之间的关系。由由政政治治职职能能、经经济济职职能能、社社会会职职能能和和文文化化职职能能等等基基本本职职能能与与计计划划、组组织织、协协调

20、调和和控控制制等等程程序性职能构成。序性职能构成。2 2行政职能体系的内结构行政职能体系的内结构是是行行政政管管理理的的总总体体职职能能在在行行政政系系统统内内部部分分解解的结果，其实质是行政权力的内部分配。的结果，其实质是行政权力的内部分配。内结构国务院省直辖市自治区自治县县县级市乡 外结构 内结构总总体体职职能能在在行行政政系系统统内内部部的的分分解解基基本本上上是是沿沿着着纵纵向向和和横横向向两两个个方方向向进进行行的的，其其结结果形成了行政职能体系的层次性和部门性果形成了行政职能体系的层次性和部门性行政职能相互交织，形成行政职能的内在结构体系。行政职能相互交织，形成行政职能的内在结构体

21、系。(二二)行政管理的基本行政管理的基本职职能能1 1政治政治职职能能(1)(1)保保卫职卫职能能(2)(2)专专政政职职能能(3)(3)民主民主职职能能2 2经济职经济职能能（1 1）行政方法）行政方法是指政府行政机关把一般行政工作的原理、措施、手段运用到经济事务的管理上来。1 1）是是从从行行政政的的根根本本属属性性-执执行行国国家家意意志志的的管管理理活活动动中中产产生生出出来来的一种管理的一种管理经济经济的方法；的方法；2 2）它它主主要要是是依依靠靠从从上上到到下下的的行行政政组组织织，通通过过运运用用行行政政手手段段(政政策策、规规章、指令、章、指令、计计划划)的方法来的方法来实现

22、实现国家国家对对国民国民经济经济的的领导领导和和组织组织的；的；3 3）强强调调纵纵向向的的垂垂直直领领导导关关系系和和强强制制性性是是这这种种方方法法的的两两个个显显著著特特征。征。世界银行在其世界银行在其1997年的世界发展报告中指出，年的世界发展报告中指出，“每一个政府的每一个政府的核心使命核心使命”包括了五项最基本的责任，即：包括了五项最基本的责任，即：确定法律基础；确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护弱势群体；保护

23、环境。保护环境。（2 2）经济经济方法方法是政府的经济行政部门运用经济手段、按照客观经济运动规律的要求管理国民经济活动的一种方法。1 1）两个特点）两个特点它它是是依依靠靠经经济济组组织织本本身身进进行行管管理理，如如企企业业、专专业业公公司司、银银行行等等经济组织经济组织；它它是是运运用用反反映映价价值值规规律律的的经经济济杠杠杆杆进进行行管管理理，如如价价格格、工工资资、利利润润、利息、税收，以及价、利息、税收，以及价值值工具如工具如经济经济合同、合同、经济责经济责任制等。任制等。2 2）本）本质质是是利利用用经经济济组组织织和和经经济济活活动动的的根根本本目目的的是是获获取取经经济济利利

24、益益这这一一特特质质，组织组织、协调协调和影响社会和影响社会经济经济活活动动，促，促进进国民国民经济经济的的发发展。展。（3 3）法律方法）法律方法系指经济行政部门运用法律手段管理国民经济的一种方法。以以立立法法的的形形式式把把经经济济规规则则加加以以固固定定下下来来，要要求求参参与与社社会会经经济济运运动动的各的各经济经济主体在各自的主体在各自的经济经济活活动动中中严严格遵守。格遵守。3 3文化文化职职能能目目的的在在于于影影响响和和控控制制公公民民的的社社会会化化过过程程，增增进进政政府府统统治治的的合合法法性性，并并对对公民的精神生活公民的精神生活进进行行导导向。向。中国特色社会主义文化

25、建设的基本目标是：中国特色社会主义文化建设的基本目标是：以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，具律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，具有民族特色的，科学的和大众的社会主义文化。有民族特色的，科学的和大众的社会主义文化。根据根据这这个目个目标标，我国政府的文化，我国政府的文化职职能主要包括以下具体内容：能主要包括以下具体内容：(1)制定科学、文化、教育、卫生、体育等事业发展的战略、规划和计划。制定科学、文化、教育、卫生、体育等事业发展的战略、规划和计划。(

26、2)制制定定和和颁颁布布科科学学、文文化化、教教育育、卫卫生生、体体育育等等事事业业发发展展的的法法规规和和政政策策，为为科科教教文文卫体的发展提供良好的服务和环境。卫体的发展提供良好的服务和环境。(3)组组织织力力量量对对重重大大科科学学技技术术项项目目进进行行协协调调攻攻关关，统统筹筹安安排排基基础础研研究究和和应应用用开开发发研研究究，组织科技知识的推广和应用工作。组织科技知识的推广和应用工作。(4)健健全全文文化化市市场场的的管管理理体体制制，规规范范文文化化市市场场的的行行为为，坚坚持持不不懈懈地地开开展展扫扫除除“黄黄毒毒”和打击非法出版物的斗争，净化社会空气，维护文化市场的健康发

27、展。和打击非法出版物的斗争，净化社会空气，维护文化市场的健康发展。(5)加加强强对对图图书书馆馆、博博物物馆馆、科科技技馆馆、文文化化馆馆、体体育育场场馆馆、纪纪念念馆馆等等文文化化基基础础设设施施的的建设，为人民学习科学文化知识、陶冶情操、丰富业余生活提供更多更好的场所。建设，为人民学习科学文化知识、陶冶情操、丰富业余生活提供更多更好的场所。(6)指指导导、协协调调和和监监督督检检查查科科学学、教教育育、文文化化、卫卫生生、体体育育等等单单位位有有效效贯贯彻彻国国家家科科教教文卫体发展的规划、计划、法规、政策和经费使用情况。文卫体发展的规划、计划、法规、政策和经费使用情况。(7)深深化化科科

28、技技、教教育育、文文化化、卫卫生生、体体育育管管理理体体制制的的改改革革，建建立立与与社社会会主主义义市市场场经经济济相适应的新体制。相适应的新体制。(8)加加强强思思想想政政治治工工作作，增增加加政政府府对对科科教教文文卫卫体体等等事事业业的的投投入入，稳稳定定和和加加强强科科学学文文化化教育人才队伍的建设。教育人才队伍的建设。1）制定社会发展的战略、规划、计划、法规和政策，改革社会事务管理体制。）制定社会发展的战略、规划、计划、法规和政策，改革社会事务管理体制。2）建建立立健健全全社社会会保保障障体体系系，改改革革社社会会保保障障制制度度，建建立立与与社社会会经经济济发发展展水水平平相相适

29、适应的社会保障制度。应的社会保障制度。3）筹集社会保障基金，监督和管理社会保障基金的有效使用。）筹集社会保障基金，监督和管理社会保障基金的有效使用。4）加强公共服务和公共设施的建设和管理，提供优良的社会服务。）加强公共服务和公共设施的建设和管理，提供优良的社会服务。5）合理利用和保护自然资源，强化对环境污染的综合治理，改善生态环境。）合理利用和保护自然资源，强化对环境污染的综合治理，改善生态环境。6）控制人口增长，提高人口素质，促进人口生产与社会经济的协调发展。）控制人口增长，提高人口素质，促进人口生产与社会经济的协调发展。7）及时收集、汇集、整理、发布和传递各类信息，促进信息畅通。）及时收集

30、、汇集、整理、发布和传递各类信息，促进信息畅通。8）积积极极引引导导社社会会生生活活，提提倡倡文文明明、健健康康、科科学学的的生生活活方方式式，克克服服愚愚昧昧落落后后和和腐腐朽朽颓颓废废的的生生活活方方式式。我我国国政政府府的的上上述述社社会会职职能能，是是通通过过民民政政、城城乡乡建建设设、环环境境保保护护、社会保障、计划生育等专门管理机构的活动来实现的。社会保障、计划生育等专门管理机构的活动来实现的。4 4社会社会职职能能是指除政治、经济、文化职能之外政府所具有的管理社会生活领域中公共事务的职能。它它是是通通过过专专门门机机构构对对社社会会福福利利、社社会会救救济济、社社会会保保险险等等

31、事事业业进进行行管理，来保障和改善公民的社会生活。管理，来保障和改善公民的社会生活。社社会会职职能能的的内内容容异异常常丰丰富富。一一般般来来说说，凡凡是是致致力力于于改改善善和和保保障障人人民物民物质质文化生活的事文化生活的事业业和措施，都属于社会和措施，都属于社会职职能的范畴。能的范畴。具体地具体地说说，政府的社会，政府的社会职职能主要有：能主要有：（三）行政管理的程序性（三）行政管理的程序性职职能能1 1行政程序行政程序为为完完成成行行政政工工作作和和处处理理行行政政事事务务而而必必须须遵遵循循的的一一系系列列前前后后相相继继的的操作步骤和过程。操作步骤和过程。2 2程序性程序性职职能能

32、政政府府部部门门在在从从事事行行政政管管理理活活动动时时为为履履行行一一定定的的行行政政程程序序所所体体现现出出来的职能。来的职能。美国学者古立克美国学者古立克(Luther(Luther GulickGulick)创创立的管理七立的管理七职职能能说说(即即POSDCORB)POSDCORB)规规划划(Planning)(Planning)为需要解决的问题设计总体计划并采取措施以实现组织的目标。组织组织(Organizing)(Organizing)通过为特定目标而进行的对次级结构的安排、确定和协调来建立权威的正式结构。人事人事(Staffing)(Staffing)为雇佣、培训员工及维持工作

33、的适宜条件而具有的整体的人事功能。指指挥挥(Directing)(Directing)为制定决策和将决策体现为特殊的和一般的命令及规章制度以及作为组织领导者所承担的持续性任务。协调协调(Coordinating)(Coordinating)为使工作的不同部分相互联系而承担的所有重要职责。报报告告(RepolrtingRepolrting)使对执行负有责任的人能够随时得到进展情况的信息，包括使其本人和其下属通过记录、研究和检查随时获得信息。预预算算(Budgeting)(Budgeting)与所有以财务计划、账目和监控的形式表现的与预算有关的活动、职能等的统称。3 3程序性程序性职职能概括能概括

34、为计为计划划职职能、能、组织职组织职能和控制能和控制职职能能（1 1）计计划划职职能能1 1）涵）涵义义是政府行政机关确定目标、选择实现目标手段的过程，包括确立目标、进行预测、预算和方案抉择等。2 2）具体表）具体表现现对对整体目整体目标进标进行科学的分解和行科学的分解和测测算；算；筹划必要的筹划必要的资资金、金、财财物和人物和人员员；拟拟定具体定具体实实施的步施的步骤骤、方法；、方法；相相应应的政策、策略等一系列管理活的政策、策略等一系列管理活动动。3 3）作用）作用有利于有利于调动调动各方面的力量和各方面的力量和积积极性，集中目极性，集中目标标，协调发协调发展；展；有利于消除有利于消除隐隐

35、患，未雨患，未雨绸缪绸缪；有利于行政决策的具体化，并有利于行政决策的具体化，并为为行政行政执执行提供依据。行提供依据。3 3）三个基本）三个基本环节环节计划的制定计划的制定计划的执行计划的执行计划的检查监督计划的检查监督这这三个三个环节环节必必须须相互配套相互配套协调协调，并形成回路。，并形成回路。（2 2）组织职组织职能能1 1）涵）涵义义是政府为实现目标、计划而建立政府的组织体制，并对行政管理过程进行有效的指挥、沟通和协调，也是行政机关及其人员把确定的计划方案付诸实施的活动过程。2 2）具体表）具体表现现设设置、置、调调整和有效运整和有效运转转有关机构；有关机构；选选拔、拔、调调配、培配、

36、培训训和考核工作人和考核工作人员员；合理安排和有效利用已有的人合理安排和有效利用已有的人员员、资资金、物材等；金、物材等；督促、督促、检查检查和指和指导执导执行活行活动动。3 3）作用）作用组织职组织职能的有效能的有效发挥发挥是是实现实现决策和决策和计计划的关划的关键键；是是实现实现行政管理目行政管理目标标的依托；的依托；是行政是行政组织组织形成有序系形成有序系统统并并产产生整体效生整体效应应的基的基础础。（3 3）控制）控制职职能能1 1）涵）涵义义是上级部门或行政领导者，通过对具体执行部门或人员的监督、检查、修正、纠偏等，力求使实际工作的结果与预期的结果相符合的过程。是政府是政府为为保保证

37、计证计划的划的实现实现而确立的而确立的职职能能。2 2）内容）内容监监督、督、检查检查和和纠纠偏。偏。事前事中的事前事中的预预防、督促、防、督促、检查检查和事后的和事后的纠纠偏、偏、惩惩戒。戒。3 3）体）体现现通通过过收收集集、加加工工、分分析析、研研究究计计划划执执行行和和完完成成过过程程中中的的有有关关情情报资报资料，料，对对活活动动中数量、中数量、时间时间、质质量等因素加以控制；量等因素加以控制；通通过过了了解解和和掌掌握握活活动动中中的的人人事事、组组织织、财财务务、物物资资和和方方法法等等情情况，况，对对活活动动中的各种行中的各种行为进为进行控制。行控制。4 4）任）任务务是是通通

38、过过监监督督、检检查查和和反反馈馈，掌掌握握情情况况，发发现现问问题题，采采取取措措施施，纠纠正偏差，保正偏差，保证证行政机关科学、有效运行，最行政机关科学、有效运行，最终终达到达到预预期的管理目期的管理目标标。计划过程计划过程事事先先控控制制行为过程行为过程结果过程结果过程前前馈馈控控制制预预防防控控制制事事中中控控制制现现场场控控制制过过程程控控制制事事后后控控制制纠纠正正控控制制反反馈馈控控制制群体控制群体控制群体控制群体控制组织控制组织控制组织控制组织控制自我控制自我控制自我控制自我控制计划目标计划目标控制标准控制标准衡量工作衡量工作无偏差无偏差 有偏差有偏差分析原因分析原因不可控制不

39、可控制修改标准修改标准可以控制可以控制纠正偏差纠正偏差调整目标调整目标继续运行继续运行控制过程基本步骤控制过程基本步骤二、行政二、行政职职能体系的影响因素能体系的影响因素（一）（一）国家的国家的阶级阶级本本质质1 1政政府府所所代代表表的的国国家家的的阶阶级级本本质质决决定定着着行行政政职职能能的的性性质质和和作作用用方向方向2 2阶级阶级性是政府行政性是政府行政职职能的本能的本质质属性属性每一次新的人民革命总是使国家机器管理权从一些统治阶级手中转到另一些统治阶级手中，在每次这样的革命之后，国家政权的压迫性就更充分地发展，并且更无情地被运用，因为革命所许下的、似乎保证了的那些诺言只有使用暴力才

40、能破坏。-马克思恩格斯选集（1 1）任何行政管理活）任何行政管理活动动都服从于国家，服从于都服从于国家，服从于统统治治阶级阶级；（2 2）其性）其性质质由国家的性由国家的性质质所决定；所决定；（3 3）最）最终终决定于决定于该该国家的社会国家的社会经济经济基基础础。（二）社会（二）社会经济发经济发展水平展水平1 1社会社会经济发经济发展水平是行政展水平是行政职职能体系的基能体系的基础础（1 1）为为行政行政职职能的能的发挥发挥提供了必要的物提供了必要的物质质条件；条件；（2 2）为为行政行政职职能体系的能体系的发发展展创创造了外部造了外部动动力。力。2 2集集约约化和化和产业产业化的化的现现代

41、大工代大工业业生生产带动产带动了社会生活的分化了社会生活的分化 （1 1）使得社会公共事）使得社会公共事务务的的总总量和复量和复杂杂程度大大增加；程度大大增加；（2 2）行行政政管管理理活活动动必必须须与与社社会会经经济济条条件件的的变变化化相相适适应应，作作出出适适时时的的调调整。整。3 3行政行政职职能体系的能体系的变变化主要的两个方向化主要的两个方向（1 1）纵纵向向层层次的多次的多样样化（社会生活化（社会生活层层次的日益丰富）次的日益丰富）（2 2）横向范）横向范围围的的扩扩大化（社会生活需求的多大化（社会生活需求的多样样性）性）（三）特定的政治文化（三）特定的政治文化对于人类学家和社

42、会学家来说，文化意味着个人或群体的一整套生活方式，它是包括社会组织所有方面的最宽泛的范畴政治、经济、宗教和其他。-莱斯利里普森政治学的重大问题政治学导论1 1政治文化政治文化社会公众对政治生活的基本看法和精神气质，它不仅是一种生活方式，更重要的是培育了某种政治体制的心理基础。是社会和是社会和历历史史发发展的展的产产物。物。2 2主要影响主要影响（1 1）传统传统的政治意的政治意识识决定政府决定政府组织组织体系体系分分权权的模式？集的模式？集权权的模式？的模式？（2 2）习习惯惯性性的的政政治治思思维维制制约约着着行行政政职职能能体体系系与与外外部部环环境境之之间间的的关系关系“官官本本位位”公

43、公众众对对政政府府在在社社会会公公共共生生活活中中的的主主导导地地位位有有着着普普遍遍的的心心理理认认同同，在在一一定定程程度度上上为为政政府府行行政政职职能能发发挥挥的的单单向向性性培培育育了了社社会会土壤。土壤。（3 3）长长期形成的政治理念成期形成的政治理念成为为左右行政左右行政职职能体系的制能体系的制约约性因素性因素美国：美国：注重个人自由，认为社会由个人组成注重个人自由，认为社会由个人组成-行政职能体系强调对个人行政职能体系强调对个人自由的推崇，强调对民主意识的培养，而忽视公共空间的存在；自由的推崇，强调对民主意识的培养，而忽视公共空间的存在；日本：日本：深受中国儒家思想的影响，认为

44、人首先是社会的动物，离开了社会，深受中国儒家思想的影响，认为人首先是社会的动物，离开了社会，无所谓个人自由无所谓个人自由-行政职能体系则强调对公共精神的培养，强调人与人行政职能体系则强调对公共精神的培养，强调人与人之间的公共性，注重对公共空间的发掘。之间的公共性，注重对公共空间的发掘。3 3政治文化政治文化对对行政行政职职能体系的影响是有限的能体系的影响是有限的最最终终起决定性作用的起决定性作用的还还是是该该国的国的经济发经济发展水平和政治体制。展水平和政治体制。（四）行政主体的（四）行政主体的认识认识水平和管理水平水平和管理水平行政主体主行政主体主动动性和能性和能动动性的性的发挥发挥。1 1

45、来源于来源于对对行政管理目行政管理目标认识标认识水平和管理水平的高低水平和管理水平的高低依依赖赖于在先于在先进进科技手段科技手段辅辅助下助下对对客客观观管理目管理目标标的正确的正确认识认识2 2取决于取决于对对管理目管理目标标宏宏观观和微和微观调观调控能力的高低控能力的高低在更大程度上是通在更大程度上是通过对过对管理程序的控制来管理程序的控制来实现实现的的。效率是行政管理的生命效率是行政管理的生命，行政主体的行政主体的认识认识水平和管理水平必水平和管理水平必须须要与要与时时代代发发展的步伐相适展的步伐相适应应。国国家家科科技技、文文化化的的发发展展水水平平及及其其普普及及程程度度，公公民民的的

46、民民主主意意识识，现现代代性性社社会会的的发发育育程程度度，以以及及一一些些重重大大的的随随机机性性的的社社会会变变迁迁也也都都在在一一定程度上影响着行政定程度上影响着行政职职能体系能体系。第三节 行政职能的转变一、行政一、行政职职能的能的发发展展趋势趋势（一）（一）行政行政职职能的内容日能的内容日趋趋丰富和多丰富和多样样化化1 1内在内在动动力力人人类类社会的存在形社会的存在形态态越来越多姿多彩；越来越多姿多彩；社社会会经经济济生生活活的的内内在在运运行行机机制制也也实实现现了了从从传传统统的的简简单单、单单一一化化的的形形态态向向现现代的复代的复杂杂、多元化的形、多元化的形态态的的转变转变

47、2 2现现代社会是一个多元主代社会是一个多元主义义的社会的社会从内容上来从内容上来说说，行政的政治，行政的政治职职能逐能逐渐渐弱化弱化，；行政的行政的经济职经济职能、文化能、文化职职能、社会能、社会职职能日益能日益强强化。化。3 3政府拓展了其服政府拓展了其服务务的范的范围围和内容和内容在在社社会会保保障障、环环境境保保护护、信信息息服服务务、商商业业服服务务、教教育育、文文化化、科科研、研、娱乐娱乐、医、医疗疗保健、公共交通、道路、通保健、公共交通、道路、通讯讯、邮邮政、能源等政、能源等4 4就就某某一一项项具具体体的的行行政政职职能能来来说说，其其内内容容和和实实现现的的途途径径也也表表现

48、现出日益多出日益多样样化的特征化的特征传统传统行政社会行政社会职职能能重重点点是是以以维维护护社社会会的的稳稳定定为为主主要要内内容容，主主要要通通过过政政治治和和法法律律的的手手段段来来实现实现治理社会的目治理社会的目标标；现现代行政社会代行政社会职职能能以以推推进进社社会会的的有有序序发发展展为为首首要要目目标标，借借助助于于政政治治、经经济济、法法律律和和文文化化等多种手段来等多种手段来实现维实现维持社会平衡与持社会平衡与进进步的目步的目标标。（二）行政（二）行政职职能日益分化和能日益分化和专业专业化化1 1是政府是政府为为适适应应新的社会外部新的社会外部环环境境变变化所作出的化所作出的

49、积积极反极反应应现现代代社社会会生生活活复复杂杂化化的的过过程程是是伴伴随随着着人人类类生生产产部部门门的的分分化化和和专专业业化程度的提高而出化程度的提高而出现现的。的。2 2行政行政职职能的分化主要体能的分化主要体现为现为两个两个层层次次（1 1）横向分化）横向分化-是行政不同是行政不同职职能之能之间间的分化的分化传统传统行政的各种行政的各种职职能相能相对对比比较单较单一化；一化；现现代行政的各种代行政的各种职职能却日益多元化；能却日益多元化；（2 2）纵纵向分化向分化-是行政是行政职职能在能在层级层级上的分化上的分化传统传统行政依靠行政依靠单级单级行政行政组织组织来来实现实现全部管理目全

50、部管理目标标；现现代代行行政政各各种种职职能能将将更更多多地地借借助助于于在在纵纵向向上上的的处处于于多多个个层层次次的的行行政主体的政主体的协调协调与配合来完成。与配合来完成。3 3专业专业化成化成为为政府行政管理活政府行政管理活动动的主要价的主要价值值取向取向（1 1）行行政政职职能能的的实实现现越越来来越越依依赖赖于于专专业业化化知知识识和和受受过过专专业业化化训训练练的的专门专门人才；人才；（2 2）提提高高了了行行政政管管理理活活动动的的效效率率，同同时时也也提提高高了了行行政政管管理理活活动动的科技含量，的科技含量，为为行政行政职职能提供了更加多能提供了更加多样样的的实现实现渠道。