地方政府的职能.pptx

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1、地地 方方 政政 府府 学学经 济 与 管 理 学 院 主讲教师：陈文朝地方政府职能的理论分析地方政府职能的理论分析外国地方政府的职能外国地方政府的职能中国地方政府的职能中国地方政府的职能第七章第七章 地方政府的职能地方政府的职能一、国家职能、政府职能和地方政府职能一、国家职能、政府职能和地方政府职能 国家在政治统治和社会管理中的职国家在政治统治和社会管理中的职责和功能。它反映了国家活动的基本方向责和功能。它反映了国家活动的基本方向、根本任务和主要作用。、根本任务和主要作用。行使国家职能的主体：国家机关行使国家职能的主体：国家机关 对象：全体社会成员对象：全体社会成员 内容：阶级统治、社会管理

2、内容：阶级统治、社会管理第一节第一节 地方政府职能的理论分析地方政府职能的理论分析 国家职能国家职能 国家实质上是阶级统治的工具，它建国家实质上是阶级统治的工具，它建立在一定的生产关系这一经济基础之上，立在一定的生产关系这一经济基础之上，是为巩固和发展其经济基础服务的。是为巩固和发展其经济基础服务的。国家的职能，是国家实质的表现、国家的职能，是国家实质的表现、体现统治阶级的利益、意志和要求。国体现统治阶级的利益、意志和要求。国家的职能，分为对内职能和对外职能，家的职能，分为对内职能和对外职能，以对内职能为主。不同阶级的国家，性以对内职能为主。不同阶级的国家，性质不同，其职能也就不同质不同，其职

3、能也就不同 分类：对内职能（1）政治统治职能；（2）社会管理职能。对外职能（1）保卫职能（2）交往职能我国国家职能：1、对内职能 （1）政治职能；（2）经济职能(主要包括：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。)（3）文化职能；（4）社会公共服务职能。2 2、对外职能、对外职能 （1 1）防御外部敌人的侵犯和颠覆，捍）防御外部敌人的侵犯和颠覆，捍卫国家的主权和领土完整；卫国家的主权和领土完整；（2 2）发展国际交流与合作。创造有利）发展国际交流与合作。创造有利于我国发展的国际环境；于我国发展的国际环境；（3 3）维护世界和平，促进共同发展，）维护世界和平，促进共同发展，积极发挥我国在国际社会

4、中的作用。积极发挥我国在国际社会中的作用。（二）政府职能（二）政府职能（三）地方政府职能（三）地方政府职能 地方政府在国家和地方事务中所地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责。起的作用或承担的职责。制约因素：制约因素：1 1、地方政府自身的能力、地方政府自身的能力 2 2、地方政治制度、地方政治制度 3 3、经济体制、经济体制 4 4、社会发展水平、社会发展水平 基本特征：基本特征：1 1、双重性、双重性 2 2、差异性、差异性 3 3、局部性、局部性 4 4、服务性、服务性 5 5、规范性、规范性 （四）（四）地方政府职能的演变地方政府职能的演变第二节第二节 外国地方政府的职能外国

5、地方政府的职能 一、发达国家地方政府的职能一、发达国家地方政府的职能 发达国家地方政府职能共同点为：发达国家地方政府职能共同点为：1 1、地方自治体制、地方自治体制2 2、公共管理和服务、公共管理和服务3 3、着重于社会秩序、着重于社会秩序 一、美国市政府的行政职能 美国市政府行政职能大致包括公共安全、公用事业和运输、城市住房、土地使用政策、公共 卫生和福利等五个方面。实例一：新奥尔良市 实例二：莫德斯托市 实例三：美国小城市 二、英、法、日等国市政府的行政职能二、英、法、日等国市政府的行政职能(一一)英国市政府的行政职能。英国市政府的行政职能。英国市政府提供的服务主要包括：土地分配，艺术馆，

6、娱乐，英国市政府提供的服务主要包括：土地分配，艺术馆，娱乐，墓墓 场和火葬场，消费者保护，教育，建筑规划，空气净化，传染场和火葬场，消费者保护，教育，建筑规划，空气净化，传染病控制，食品和卫生，家庭安病控制，食品和卫生，家庭安 全，消防服务，人行道和马路的建全，消防服务，人行道和马路的建设、保养、设、保养、保护、勘测、住房，市场和交易会，建筑保护规划，保护、勘测、住房，市场和交易会，建筑保护规划，国家公园，地国家公园，地 方规划，发展规划，保护区规划，警察，征税，公方规划，发展规划，保护区规划，警察，征税，公共运输，公路保护共运输，公路保护 ，交通规则，搬运等。，交通规则，搬运等。(二二)法国

7、市政府的行政职能。法国市政府的行政职能。法国市政府职能分列如下：法国市政府职能分列如下：(1)(1)城市建设管理城市建设管理 (2)(2)城市社会管理城市社会管理 (3)(3)城市文教卫生管理城市文教卫生管理 (三三)日本市政府的行政职能日本市政府的行政职能 (1)(1)公安行政公安行政 (2)(2)服务行政服务行政 (3)(3)设施行政设施行政 (4)(4)开发行政开发行政 三、瑞典地方政府的行政职能 瑞典地方行政建制有郡和市政区二级。(一)市的职责。市政府的主要职责是大多数直接与公民个人有关的事务，最主要的是社会服务和教育。(二)郡的职责。郡议会主要负责医疗卫生服务，同时也承担一些教育、社

8、会服务、公共交通等方面的职责。四、地方政府行政职能的基本特点四、地方政府行政职能的基本特点 1 1、这、这 些国家大都采用地方自治体制，些国家大都采用地方自治体制，各级地方政府在行政职能承担上采用各级地方政府在行政职能承担上采用“职职能分工能分工”模式，分模式，分 别有各自专有的行政职别有各自专有的行政职能；能；2 2、地方政府基本上不承担政治性职能，、地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常对与当地居民的日常 生活直接相关的社会生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务，是地方政事务进行公共管理和提供服务，是地方政府行政职能的主要内容；府行政职能的主要内容；3 3、在经济事各方面

9、，地方政府不承担主、在经济事各方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提内容也以提 供相应的服务为主。供相应的服务为主。近年来呈现的一些新特点：近年来呈现的一些新特点：1 1、加强区域规划、加强区域规划2 2、重视环境保护、重视环境保护3 3、加强公共设施、加强公共设施4 4、突出职业教育与培训、突出职业教育与培训5 5、参与领土整治、参与领土整治 二、发展中国家地方政府的职能二、发展中国家地方政府的职能呈现的主要特点：呈现的主要特点：1 1、优先健全防御职能、优先健全防御职能2 2、注重为经济发展提供外部环境、注重为经济发展提供外

10、部环境3 3、公共部门只承担部分公共事务、公共部门只承担部分公共事务4 4、职能趋于规范化、法制化、职能趋于规范化、法制化5 5、中央政府有较多干预、中央政府有较多干预三、发展中国家地方政府职能发展趋势1、更重视居民的日常生活2、服务对象多元化3、第三部门影响日益扩大4、公民参与日益广泛5、信息化对地方政府职能实现有重要影响四、市场经济与监管国家的兴起 广义地讲，国家和政府对经济的干预包括对产权的保护、对市场的监管、财政转移支付以及其它与经济相关的立法和司法。狭义地定义，政府对经济的干预包括收税、开支和监管。全球经济发展的历史表明，市场交易领域的扩大同政府职能的扩张是同步进行，而监管正是政府履

11、行其干预经济运行职能的重要方式。1997年OECD在关于工业化发达工业国家监管体系改革的报告中指出:“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”（OECD，1997，2002）。但围绕政府以监管方式干预市场交易和企业行为的职能，学者和政治家们在过去30年间有许多争论，许多国家进行了放松监管（deregulation，也称放松管制、解除管制）的改革，使市场竞争发挥更大的作用。政府监管与市场竞争是市场经济有效运作的两个互为补充的基本制度。1市场失灵（特别是在某些行业中的网络效应所导致的自然

12、垄断）要求监管干预以克服其负面影响。在某种意义上监管实现着替代功能在非竞争性的过程中，监管是竞争的替代物。在英国的公用设施行业里，最出名的手段就是价格监管。对价格进行控制并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制。2监管还要超越替代功能以推动未来自我运行的竞争性市场的产生。这一手段可以被称为“主动监管（proactive regulation）”，它的意图在于，当竞争发育充分时监管就可以被解除了。基于这种理解，监管具有不断转化的特性，是一个有时限的过程。3监管还涉及到公共服务目标的实现，例如环境标准、提供安全和货币价值。尽管在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手

13、段，但核心在于这样一种信念：某些公共服务目标并不能通过市场机制实现，因此干预是必需的 监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，被历史证明是现代经济发展的一个必展和服务供给，被历史证明是现代经济发展的一个必要手段要手段 。典型的监管体系是美国那种独立监管机构，它本质典型的监管体系是美国那种独立监管机构，它本质上是一种行政代理机构，由国会授权，运行上独立于上是一种行政代理机构，由国会授权，运行上独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般政府

14、行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，有一都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，有一批专业人才，有公正透明的程序。同时，要建立一定批专业人才，有公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团所收买，的制约机制，保证监管机构不会被利益集团所收买，成为被监管者的俘虏。成为被监管者的俘虏。美国是现代监管型市场经济国家的原型美国是现代监管型市场经济国家的原型（AndersonAnderson，1962 1962）。从建国开始，美国就崇尚）。从建国开始，美国就崇尚自由竞争的市场经济，并依靠独立的法庭和私人诉自由竞争的市场经济，并依

15、靠独立的法庭和私人诉讼维持经济的有序竞争。但是，讼维持经济的有序竞争。但是，“自由放任自由放任（laissez fairelaissez faire）和竞争政策很适合农牧时代，）和竞争政策很适合农牧时代，但他们却难以适应人口稠密的社区和满足城市生活但他们却难以适应人口稠密的社区和满足城市生活的需要的需要”（AndersonAnderson，19621962，p5 p5）。）。随着技术进步推动的分工深化和交易复杂化，随着技术进步推动的分工深化和交易复杂化，市场的规模和深度迅速扩张，独立法庭和事后诉讼市场的规模和深度迅速扩张，独立法庭和事后诉讼的制度安排难以保证市场能够促进有效竞争，导致的制度安排

16、难以保证市场能够促进有效竞争，导致政府监管的出现和加强，对企业行为进行事前的干政府监管的出现和加强，对企业行为进行事前的干预。预。美国作为一个监管国家的兴起1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会，被认为是成立的第一个有效运作的专业化监管机构，对不能完全竞争的铁路产业进行专业化监管。在其后的几十年间，美国的各州逐步建立了州级的监管机构，主要对铁路、供水、电力等网络型公用设施进行专业监管。1887年美国国会为监管铁路行业而成立的联邦监管机构“州际商务委员会”是美国作为现代监管国家崛起的起点 政府监管制度的建立，标志着政府开始直接对经济事务的合法干预。美国的监管从建立之初开始就是按照规定的规则和程序、

17、以有限手段对被监管企业行为进行主动干预，但是这已经背离了其依靠法庭、按照事后诉讼的方式进行干预的自由放任的理念。在市场经济的制度可能性边界上，美国从独立法庭体制走向监管型国家演进。在1887年到1934年罗斯福新政之前的40多年间，美国联邦政府成立了许多独立的监管机构，对跨州的商务活动进行监管。最早成立的州际商务委员会（ICC）负责对跨州的铁路运营实施监管，包括安全、运价、对铁路业务的公平使用等。在新政期间，美国在联邦层面成立了一大在新政期间，美国在联邦层面成立了一大批专业化的独立监管机构，其中主要包括：联批专业化的独立监管机构，其中主要包括：联邦房屋信贷银行局（邦房屋信贷银行局（193219

18、32）、联邦存款保险公）、联邦存款保险公司（司（FDICFDIC，19331933）等、证券交易委员会（）等、证券交易委员会（SECSEC，19341934）、联邦通信委员会（）、联邦通信委员会（FCCFCC，19361936）、食品）、食品与药品管理局（与药品管理局（FDAFDA，19381938年修改）、社会保障年修改）、社会保障管理局（管理局（SSASSA、19351935）。）。新政时期政府希望通过设置由专家组成、新政时期政府希望通过设置由专家组成、按照民主程序运作的专业监管机构，能够体现按照民主程序运作的专业监管机构，能够体现民主的价值并结合专业化管理的美德，改善市民主的价值并结合专

19、业化管理的美德，改善市场运作的环境和效率。这些专业性监管机构的场运作的环境和效率。这些专业性监管机构的出现奠定了美国作为一个监管型国家的基础。出现奠定了美国作为一个监管型国家的基础。在第二次世界大战以后，美国加强了社会性监管的内容，包括劳动安全与健康、环境、公共卫生等领域。特别是1970年的环保署（EPA）、1973年成立的职业安全和卫生管理署（OSHA），使联邦监管机构的数量大量增加。启示启示 在完善的市场经济体制下，地方政在完善的市场经济体制下，地方政府往往淡化经济职能，而突出公共服务职府往往淡化经济职能，而突出公共服务职能。可以认为，在我国社会主义市场经济能。可以认为，在我国社会主义市场

20、经济发展到一定水平之后，国内各地方政府的发展到一定水平之后，国内各地方政府的目标模式应该是创建服务型政府，突出公目标模式应该是创建服务型政府，突出公共服务职能。地方政府要明确自己的职能共服务职能。地方政府要明确自己的职能定位，针对计划经济向市场经济转型过程定位，针对计划经济向市场经济转型过程中出现的政府职能中出现的政府职能“失位失位”、“越位越位”、“错位错位”现象，进行职能现象，进行职能“归位归位”，以保，以保证社会主义市场经济体制的正常运转。证社会主义市场经济体制的正常运转。中国监管改革的起点是政府垄断一切，然后逐步放开市场，扩大市场准入，逐步建立市场并鼓励市场配置资源，这是一个政府逐步退

21、出直接的经济活动的过程，第三节第三节 中国地方政府的职能中国地方政府的职能 一、中国地方政府职能的转变一、中国地方政府职能的转变 （一）改革开放以来，中国地方政府职能（一）改革开放以来，中国地方政府职能发生了重大转变，主要原因是中国实行改发生了重大转变，主要原因是中国实行改革开放政策的必然结果。革开放政策的必然结果。具体原因为：具体原因为：1 1、经济体制的转变、经济体制的转变 2 2、生产力发展及企业生产和居民生活需、生产力发展及企业生产和居民生活需要的扩大要的扩大 3 3、政治体制改革推动中央政府向、政治体制改革推动中央政府向地方政府、上级政府向下级政府下放地方政府、上级政府向下级政府下放

22、权力权力 4 4、实现、实现“大政府、小社会大政府、小社会”向向“小政府、大社会小政府、大社会”的转型的转型 5 5、实现地方政府公共行政的规范、实现地方政府公共行政的规范化和现代化化和现代化 （二）地方政府职能转变的表现：（二）地方政府职能转变的表现：1 1、政企分开、政企分开 2 2、宏观调控、宏观调控 3 3、加强监督、加强监督 4 4、公共服务、公共服务 5 5、环境保护、环境保护 6 6、社会保障、社会保障 （三）中国地方政府当前职能转变（三）中国地方政府当前职能转变 在以对经济的直接微观管理转变成间在以对经济的直接微观管理转变成间接宏观调控为主要特征的基础上，进接宏观调控为主要特征

23、的基础上，进入一个弱化经济职能，把建设、经营入一个弱化经济职能，把建设、经营和管制地方性基础设施作为主要职能和管制地方性基础设施作为主要职能的新阶段。的新阶段。原因分析：原因分析：1 1、中央政府统一的宏观调控、中央政府统一的宏观调控2 2、建立全国统一的市场体系、建立全国统一的市场体系3 3、地方政府职责功能所限、地方政府职责功能所限4 4、地方政府重在创建环境、地方政府重在创建环境 二、中国地方政府职能的内容二、中国地方政府职能的内容1 1、建设职能、建设职能2 2、保障社会职能、保障社会职能3 3、促进社会发展职能、促进社会发展职能 三、中国地方政府职能未来发展趋势三、中国地方政府职能未来发展趋势1 1、内容更加明确、内容更加明确2 2、着重公共服务、着重公共服务3 3、追求综合效益、追求综合效益