土地利用总体规划修编技术.ppt

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1、土地利用总体规划修编2008-4 蒙自目 录一、当前规划修编工作的形势与任务二、全国土地利用总体规划修编情况简介三、省级规划修编守则（讨论稿）简介四、规划修编中的几个重点问题五、加强规划编制队伍建设一、当前规划修编工作的形势与任务（一）新一轮规划修编的基本过程（二）当前规划修编的形势与任务（一）新一轮规划修编的基本过程1.规划修编部署 2.全国规划纲要上报3.国务院149次常务会4.全国规划的修改完善5.省级规划的修编6.市、县级规划修编1.规划修编部署国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532）关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工

2、作的通知（国土资发2004133号）国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知（国土资发2005182号）。国土资发200654号1.规划修编部署我省的有关文件：云南省人民政府转发国务院办公厅关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（云政办发2005158号）转发国土资源部关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作文件的通知（云国土资200490号）转发国土资源部关于做好“四查清、四对照”工作有关意见的通知（云国土资规200562号）关于印发云南省土地利用规划修编前期工作方案的通知（云国土资规200557号）云国土资200573号2.全国

3、规划纲要上报2006年上半年，国土资源部组织完成了全国土地利用总体规划纲要（称“第一版”）并上报国务院审批。第一版2020年耕地保有量17.4亿亩，基本农田15.6亿亩3.国务院149次常务会2006.9.6.国务院第149次常务会议暂缓批准全国土地利用总体规划纲要，本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务，提出要从长计议，加强研究，继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划，这是国务院在新的历史阶段和国际国内形势下对土地利用规划修编的总要求，

4、具有重大而深远的意义，为进一步做好土地规划计划工作指明了方向，将有力推进土地规划乃至整个国土资源管理工作。4.全国规划的修改完善149次常务会议之后，国土资源部组织对全国土地利用总体规划纲要的修改。调整规划修编思路，编制“第二版”。指导各省开展规划修编。加快对规划编试点修编工作的推进和验收。开展规划修改和基本农田调整的改革试验。召开部际联席会和各省市座谈会征求意见。“第二版”拟于近期报国务院审批，力争上半年批准。5.省级规划的修编（工作部署）省政府办公厅转发国务院关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（2005.9）。省国土资源厅印发云南省土地利用总体规划修编前期工作方案（2005.9

5、）。省政府成立土地利用总体规划修编工作领导小组及其办公室。国土资源厅成立规划修编领导小组，并设立三个工作小组：综合组、大纲组、地方组。落实工作经费。5.省级规划的修编（专题研究一）8个支撑性专题：土地规划实施评价、土地利用战略研究、耕地保护与对策研究、节约集约用地研究、优化城乡用地布局研究、统筹区域土地利用研究、土地利用与生态建设研究、规划实施保障措施研究等。5.省级规划的修编（专题研究二）7个基础性专题：“四查清、四对照”专题报告、土地利用结构和布局调整方案研究、土地利用结构专题调查研究、未利用土地资源调查研究、土地利用可持续发展布局研究、土地用途分区及规划实施措施的制定研究、1997-20

6、10年土地利用规划实施情况及规划修改补充调查研究等。5.省级规划的修编（专题研究三）5个信息化专题：概略性规划方案编制研究、省级规划修编成果数据库标准与技术规范研究、县、州市级规划修编成果数据库与省级数据库的接口开发与建设、省级规划修编成果数据库整合规范化处理与建库、省级规划修编成果管理与应用系统开发项目。5.省级规划的修编（大纲）1个大纲：云南省土地利用总体规划大纲。全国规划第二版（送审稿）我省主要规划规模指标：1.耕地保有量：2010 年 605万公顷，2020 年 598万公顷2.基本农田 496万公顷3.建设用地总规模4.人均工矿用地：2020年 110平方米5.省级规划的修编（其他工

7、作）组织多次座谈、研讨，编印工作资料。召开全省土地利用总体规划修编前期工作会议（2006.6）。举办土地利用总体规划修编前期工作业务培训班（2006.8）。推荐规划编制机构，加强规划编制技术队伍建设。完成“四查清、四对照”工作并上报。8个支撑性专题研究已报国土资源部审查，国土资源部出具了审查意见。5.省级规划的修编（影子规模）编制云南省土地利用总体规划修编参考指标方案，即影子规模数据，经省政府批准于2008年1月下发各州、市作为新一轮规划修编依据。6.市、县级规划修编州（市）级规划修编前期工作与省级规划修编同时部署，同时启动。开展安宁等县级规划修编试点。目前，多数州（市）级规划修编前期工作专题

8、研究已基本完成，部分已进行评审。部分县级规划修编前期工作专题研究已经评审。（二）当前规划修编的形势与任务全国规划将于近期报国务院批准。国家已制订省级土地利用总体规划编制守则（讨论稿）全国规划批准后，将按全国规划确定的规模开展省级及重点城市规划大纲的审查和规划的审批。（二）当前规划修编的形势与任务确保近期完成省及昆明市级规划修编报批任务。省级和昆明市级规划修编大纲应于近期报国土资源部审查，规划应于今年年底前报国务院审批。加快推进州、市级规划修编，确保年底前完成州、市级规划大纲报省国土资源厅审查。完成县级规划修编试点并总结县级规划编制经验，制订县级规划编制技术指南。推进县级及重点乡镇规划修编。二、

9、全国土地利用总体规划修编情况简介（一）第二版的修改原则（二）第二版的主要修改（三）第二版的主要内容（一）第二版的修改原则自第149次国务院常务会议以来，围绕落实18亿亩耕地红线目标，全国土地利用总体规划纲要在原来的基础上，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出统筹各业各类土地利用，优化土地利用结构和布局。同时，要求加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；坚持开源节流，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间。纲要最近一稿将原来的10章35节调整为7章25节，文字做了大幅压缩。（二）全国规划第二版的主要修改1.从思路上补充完善：（1）对耕地和基本农田应保尽保，采取四

10、项措施确保18亿亩耕地红线：a.暂停生态退耕，巩固退耕成果，2007、2008年暂不安排退耕任务；b.减少建设占用耕地；c.加大农业结构调整的引导，引导农民向增加耕地的方向开展农业结构调整；d.加大耕地开发，在占补平衡之外增加耕地。（二）全国规划第二版的主要修改（2）加大对行政辖区建设用地问题及其所占比例的控制。不仅考虑各地区建设用地每年的增量，还要对总量及其比例进行控制。开发强度：建设用地面积占行政区域国土面积的比例即为开发强度，是国家发展改革委编制主体功能区规划的重要标准和依据。（二）全国规划第二版的主要修改a.加强建设用地的空间管制。在主体功能区规划、土地规划和城市规划中划定区域和城市增

11、长边界，并严格执行。目前的“圈内”“圈外”不甚明确且未严格执行。b.倡导鼓励开发未利用地，利用存量建设用地和闲置土地。c.进一步节约集约用地。无论是基础设施、工业用地还是城镇村用地都要节约集约。d.形成以耕地等绿色空间为间隔的城乡用地。（3）区域发展。（二）全国规划第二版的主要修改2.全国规划修改中对规划规模数据的调整(1)增加耕地保有量和基本农田规模耕地保有量2010年18.13亿亩，2020年保证18亿亩，增加6千万亩。基本农田15.65亿亩，增加500万亩。（二）全国规划第二版的主要修改（2）加大基础设施预留建设用地规模压缩建设用地总规模，但区别对待、有保有压，增加基础设施用地规模。包括

12、铁路、机场、港口、公路、水利、能源等在内的基础设施用地每年只用到国家预留指标的一半左右。（二）全国规划第二版的主要修改（3）在城乡规模基本稳定的基础上，微调城镇工矿用地规模和人均用地面积，使城镇工矿用地更为合理，集约利用水平更符合要求。（4）压缩建设占用耕地规模。这是国务院的要求。（二）全国规划第二版的主要修改（5）把城乡建设用地规模定为约束性指标，把城镇工矿用地规模定为预期性指标，把人均城镇工矿用地定为约束性指标。规模会变，但人均不能超指标。（三）第二版的主要内容第一章 土地利用的现状与形势是根据149次常务会议要求而增加的，通过现状和形势分析，从以下五个方面分析了目前面临的严峻形势，是规划

13、的切入点，强调了规划的危机性和历史性。1.耕地保护形势更加严峻2.建设用地供给压力更加突出3.保护和改善土地生态环境的需求更加强烈4.统筹各业和协调城乡土地利用任务更加艰巨5.转变土地利用和管理方式的要求更加迫切（三）第二版的主要内容第二章 指导原则与目标任务提出了规划目标和控制指标，强调了规划的五大原则、七大目标和五大任务。主要控制指标（2020）：总量指标：耕地保有量 18亿亩 基本农田 15.65亿亩 城乡建设用地规模 2664万公顷（2005为2385）增量指标：新增建设占用耕地300万公顷效率指标：人均城镇工矿用地 127平方米（2005为130）（三）第二版的主要内容第三章 保护和

14、合理利用农用地突出了严格保护耕地的要求，提出：1.通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。2.提出了补充耕地“义务量”和“任务量”概念。3.对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，可通过实施土地整理复垦和开发重大工程，在全国范围内统筹安排。4.确定了土地整理复垦开发重点区域及重大工程（三）第二版的主要内容第四章 节约集约利用建设用地将原来的四、五、六章合并为一章，突出强调建设用地的节约集约（2006-2020年）：1.全国新增建设用地规模控制在585万公顷以内，年均39万公顷。2.通过开发未利用地形成新增建设用地125万公顷，十一五期间38万公顷。3.

15、促进城乡用地结构优化，城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例从30调整到40左右。4.完成农村建设用地整理90万公顷。5.提出“十一五”期间重点基础设施建设项目。6.提出加强建设用地空间管理，划定扩展边界。（三）第二版的主要内容第五章 协调土地利用与生态建设提出创建环境友好型土地利用模式，加强土地生态建设。第六章统筹区域土地利用按西部、东北、中部、东部明确区域土地利用方向，按照主体功能区规划中的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发提出实施差别化的土地利用政策，加强省级土地利用调控，制定各省、区、市的规划指标。（三）第二版的主要内容第七章规划实施保障措施从加强规划对土地利用的整体控制，健全规划实施

16、行政管理制度，强化规划实施的经济手段，完善规划实施的基础保障，扩大规划民主决策和公众参与等方面，进一步丰富和完善了规划实施措施。各地区、各部门、各行业编制的各类规划，必须符合土地利用总体规划确定的规模和布局，凡不符合的，必须及时调整和修改。建立土地规划许可制度。积极推进土地利用规划法立法工作。三、省级规划修编守则（讨论稿）简介 2008年3月，国土资源部主持编制了省级土地利用总体规划编制守则（讨论稿，简称守则）。守则共分三部分：（一）省级规划编制要点（二）省级规划成果规范（三）省级规划技术指南（一）省级规划编制要点1.总体要求2.编制程序3.规划任务4.规划成果1.总体要求（1）规划定位（2）

17、指导思想 “五个必须”：必须节约集约利用土地 必须严格保护农用地特别是耕地和基本农田 必须推进城乡用地结构和布局优化 必须统筹各区域土地利用配置 必须加强保护和改善生态环境1.总体要求（3）编制依据：a.法律法规 b.经批准的全国规划纲要和省级以上主体功能区规划、国家有关部门、行业发展规划、区域发展规划等 c.国务院、国土资源部有关政策规定 d.省土地利用的政策文件和法规 e.国民经济发展规划、省级有关规划 f.省域土地资源条件与利用情况等1.总体要求（4）规划范围与期限（5）编制原则：a.依法规划 b.承上启下 c.统筹协调 d.因地制宜 e.注重实施1.总体要求（6）工作重点：贯彻落实全国

18、纲要提出的战略任务；加强对省级行政辖区范围内土地利用的宏观调控；推进省级行政辖区范围内土地利用结构和空间布局的优化；引导省级行政辖区范围内各区域土地利用的协调发展；统筹解决跨地、市的重大土地利用问题；指导省级以下各级规划的编制与实施；建立健全科学的用地、管地体制或机制。2.编制程序组织准备现行规划实施评价确定规划基数开展重大问题研究大纲编制与论证规划方案深化相关规划协调成果编制与报批3.主要规划任务分析土地利用现状预测社会经济发展与土地利用趋势确定土地利用目标和政策导向研究促进土地节约集约利用的规划参数确定土地利用规模与结构调整方案制定差异化的区域土地利用政策分解落实州、市级土地利用调控任务保

19、障能源交通水利等重大基础设施项目用地搞好土地开发整理复垦的实施计划开展规划方案环境影响评价制定规划实施的保障政策与措施4.规划成果（1）规划文本前言规划背景指导思想和原则土地利用战略目标和政策导向土地利用规模结构调整方案土地利用布局优化与区域调控政策土地利用重点任务与实施管理措施省级以上重大计划与工程安排规划实施保障附表4.规划成果（2）规划说明上一轮规划实施情况；土地利用现状特点与主要问题；土地利用未来发展变化预测；土地利用战略目标与政策导向；节约集约用地评价与调控政策；建设用地、农用地规模与结构调整；土地生态建设与环境保护；土地整理复垦开发；区域土地利用调控；规划环境影响评价；规划实施保障

20、措施等等。4.规划成果（3）规划图件成果图件：土地利用现状影像图；土地利用现状图；土地利用总体规划图；土地利用功能分区与空间结构图；土地利用管制分区与重点整理复垦开发项目图；土地利用综合分区与地市土地利用调控图；省级以上重大建设项目布局图4.规划成果（3）规划图件分析图件（分州、市）：上轮规划主要指标实施进展图人口规模与城镇化发展预期目标图GDP与三产结构发展预期目标图建设用地集约化利用调控目标图新增建设占用耕地控制目标图土地整理复垦开发潜力与任务目标图4.规划成果（4）其他附件规划编制工作报告专题研究报告规划协调及专家论证材料省级政府有关土地利用管理与规划的重要决策与会议决定等文件汇编（二）

21、省级规划成果规范1.规划文本与说明2.规划图件3.其他材料（三）省级规划技术指南（1）规划基数（2）规划指标体系（3）人口发展背景预测（4）经济发展预测（5）各类用地规模确定（6）规划分区（7）土地利用重大计划与工程（8）规划实施保障（9）规划环境影响评价（10）与相关规划的协调与衔接（1）规划基数原则：合法性优先，尽量反映真实情况要求：以基期年土地利用变更调查数据为底数，依法依规确定规划基数规划基数应与上级规划保持衔接（2）规划指标体系a.规划用途分类：农用地、建设用地、其他用地特别注意规划用地分类中建设用地二、三级分类的不同（2）规划指标体系b.用地指标约束性指标：为保护资源和推进节约集约

22、用地规划期内不得突破或必须实现的指标，包括：耕地保有量基本农田城乡建设用地规模建设占用耕地规模人均城镇工矿用地水平（2）规划指标体系预期性指标：按照经济社会发展预测，规划期内应该实现的指标，如：园地规模林地规模牧草地规模建设用地总规模新增建设用地规模建设占用农用地规模工矿废弃地复垦率整理复垦开发补充耕地规模（3）人口发展背景预测a.人口变量常住人口户籍人口城镇、农村人口“双栖”人口（3）人口发展背景预测b.人口变化预测人口总量：户籍人口预测：基期人口加自然增减加机械变化常住人口预测 常住人口户籍人口*（1-户籍人口外出比例）/（1-非户籍人口比例）城镇人口农村人口c.人口数据的采用与协调论证（

23、4）经济发展预测a.主要经济变量预测经济发展因素比人口更重要，经济发展能引发人口迁移经济总量产业结构与规模社会消费需求公共建设投资b.经济基础数据的采用c.预测结果的协调论证（5）各类用地规模确定a.农用地耕地保有量一是不得低于国家下达指标二是粮食自给保障率不下降三是改善农村人地关系，提高农村人口人均耕地四是有利于城乡和谐发展和经济稳定运行五是重视耕地的生态环境与非生产性价值（5）各类用地规模确定基本农田一是确保生产能力不下降二是保障未来口粮生产能力稳定并逐步提高三是优质耕地应保尽保四是上一轮规划的基本农田，经农业结构调整为其他农用地的，只要耕作条件未破坏，经过农业部门与国土资源部门共同认可，

24、可在本轮规划中保留为基本农田（5）各类用地规模确定其他农用地规模一是园、林、牧业与相关行业发展规划衔接二是与生态环境目标相结合三是落实保护要求，严格限制城乡建设和土地开发对现有具有重要生态功能的其他农用地的占用四是园、林、牧草地在与耕地的转换中应服从优先保障耕地的目标（5）各类用地规模确定农用地规模分解因素：各地、市资源条件人口与经济要素在地、市间的流动配置趋势省域城乡建设的空间发展战略农业发展的区域化战略区域生态环境维护对耕地配置的要求（5）各类用地规模确定b.建设用地目标测算法：按照经济社会发展目标和节约集约用地要求，确定未来年份各类建设用地的预期合理规模。城乡建设用地：城镇工矿和农村居民

25、点一是以城乡经济和人口规模变化为依据，以保障城乡居民生产生活合理需求为导向统筹安排二是按照城镇化工业化发展规律调控城乡用地结构三是因地制宜落实节约集约用地要求（5）各类用地规模确定交通水利及其他建设用地包括铁路、公路、港口码头、民用机场、管道运输、水库、水工建筑，特殊用地、盐田一是立足省域城镇体系和土地宏观布局安排测算，体现基础旅游用地安排的从属性二是与各行业发展规划充分协调，统筹整合，节约集约以各行业用地历史变化规律校核用地需求优先保障对省域土地利用格局有重大影响、项目建设计划明确的用地需求（5）各类用地规模确定建设用地总量控制单独测算建设用地总量，与各分项测算结果比较，相互检验，相互衔接，

26、综合平衡符合随经济发展提高集约用地水平的要求（5）各类用地规模确定 建设用地的分解落实一是人口与经济发展空间格局变化趋势二是城镇化工业化发展战略与空间布局规划三是省域空间战略与主体功能分区四是各地集约用地水平及变化趋势五是各地城镇与工业经济发展的生态环境容量（5）各类用地规模确定c.建设占用农用地和耕地采用上轮规划实施以来历年建设占用农用地的平均数测算加大未利用地利用，缩小建设占用农用地和耕地比例不超过国家下达的控制指标（5）各类用地规模确定d.土地开发整理复垦一是按照法律要求必须开展的土地开发整理复垦义务，纳入约束性指标分解下达二是法定义务之外的任务，制定鼓励措施，通过省级重大工程予以支持或

27、州、市间转移支付予以补偿（6）规划分区功能分区依据区域土地利用的主导用途方向进行分区如：城镇连绵区、农业主产区、林业生产区、牧业主产区、生态屏障区管制分区在功能分区基础上，从土地管理角度，按照管治措施差异而进行的区域细分：城镇连绵区细分为城镇优化发展区、城镇重点发展区、城镇限制发展区；生态屏障区细分为自然遗产保护区、风景名胜区、水土流失控制区等综合分区上级为加强对下级土地利用政策调控而进行的一种分区，原则上不打破行政区域界线（7）土地利用重大计划与工程计划指围绕某个目标针对整个规划区域范围的一揽子行动方案，类似于专项规划，一个计划可包含若干个工程。工程指针对某个局部区域或地点的重大土地利用活动

28、耕地与基本农田保护建设用地集约利用土地整理复垦开发生态建设与环境保护区域性重点基础设施用地保障（8）规划实施保障为实现预期土地利用目标而计划采取的行政、经济、法律手段或制度建设方案一是立足省级政府土地利用管理的权限和职能二是符合现行法律法规 和国家政策三是尽量吸收现有成功经验和做法四是注重管理与引导相结合，形成政府、市场、社会多方面合力五是关注规划实施的社会、经济和行政成本确保可行性（9）规划环境影响评价确保土地利用与生态环境建设相协调，在规划编制中对各种土地利用方案或政策建议进行前瞻性的环境影响评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施规划环境影响评价法省级土地利用总体规划环境影响评价技术指

29、南（国土资发2005277号）分析环境现状、评价环境目标、评价规划的环境影响、提出对策措施（10）与相关规划的协调与衔接与全国纲要的衔接与省级国民经济和社会发展五年规划的协调与省域城镇体系规划的协调与其他部门规划的协调，如交通、水利、工业、农业、林业规划四、规划修编中的几个重点问题（一）规划修编中的几个关键问题（二）正确认识规划修编中的几个关系（三）规划修编的基本方法和思路四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键问题关于指标属性关于补充耕地义务量与任务量及其分离关于农业结构调整中的“逆向调整”关于空间管制与扩展边界关于土地规划与主体功能区规划的衔接关于规划的近期安排关于规划与二次调查结果的衔

30、接问题四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键问题1.关于指标属性规划指标分为约束性指标和预期性指标。规划修编中应注意区分两类不同性质的指标类型。四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键问题2.关于补充耕地义务量与任务量及其分离在全国规划中，提出了补充耕地“义务量”与“任务量”的概念，义务量是根据法律规划为实施建设用地占补平衡而必须补充的耕地量，任务量是在完成补充耕地义务的基础上，根据耕地后备资源潜力等条件而增加的补充耕地任务。修编中要注意区分。国家规定不得实行“异地占补”。全国规划提出经国务院批准，国家重大工程建设项目的补充耕地任务可在全国范围内统筹安排。四、规划修编中的几个重点问题（一

31、）几个关键问题3.关于农业结构调整中的“逆向调整”一般意义上的农业结构调整是将耕地调整为园地或其他农用地。全国规划提出引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，即将园地或其他农用地调整为耕地，作为确保耕地保有量、保障粮食生产能力的一项措施。四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键问题4.关于空间管制与扩展边界各地要按照分解下达的城乡用地指标，严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，将城镇工矿和农村居民点建设严格限定在扩展边界内，规划管理责任、管理规划和监管措施，控制城乡建设用地盲目无序扩张。四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键5.关于土地规划与主体功能区规划的衔接全国规划在“统筹

32、区域土地利用”中，提出的不同区域的用地政策，是按照国家主体功能区规划确定的，与国家主体功能区规划充分衔接。四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键6.关于规划的近期安排规划修编中，以2006-2010年为近期，在规划指标中单独列出了近期规划指标。近期规划目标应与上轮规划（1997-2010）中的有关目标相衔接。四、规划修编中的几个重点问题（一）几个关键7.关于规划与二次调查结果的衔接问题规划修编将在二次调查结果出来前完成。根据国土资源部意见，二次调查完成，数据经国家认可后，可进行土地利用总体规划与二调结果的衔接，调整部分规划基数和目标。具体办法由国土资源部研究。（二）正确认识修编中的几个关系

33、1.总量控制比增量比较更重要要更多地关注总量。增量不足的问题，要开拓创新，以其他方法解决，如通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，就是总量不改变的同时，解决了增量问题。又如周转指标。（二）正确认识修编中的几个关系2.布局比规模更重要合理的、科学的、节约集约的空间布局比规划重要得多！目前大量开展的规划调整，就是布局的调整，而还是规模的增加。即总量还有，但没有布局在需要的地方。怎样布局？后面还要讲。3.统筹各业用地比各业用地逐项计较规模更重要各业用地必须统筹安排，否则就会出现各业用地总和大于甚至远远大于辖区总面积的情况。（三）规划修编的基本方法和思路1.基本原则（1）总量平衡原则各类用地规

34、模总量平衡原则，简单地说，全省各类用地规模的总和要等于38.3万平方公里。土地利用总体规划不仅是耕地和建设用地的规模分配，而是包括园地、林地、草地、水域，未利用地的规模和空间安排，各类用地规模总量的变化是相互关联的，某一类地增加就要以另一类地的减少作为前提，否则就平衡不了，用地总规模就要突破辖区面积，将来各类地的利用就会发生强烈冲突。这个问题应该引起高度重视。（三）规划修编的基本方法和思路（2）极限控制原则所谓极限原则就是按照到2020年或者到2030年各类用地极限来确定规模指标。过去习惯采用基数累加的办法做规划，即在现有基数的基础上，适当考虑每年增减变化，来确定规划控制指标。由于城镇化、工业

35、化进程和环境生态容量、土地利用2020-2030年将达到极限，这次规划修编不用基数办法算规模，而采用极限原则，就是只考虑各类用地的最终增长极限，而不以基数状况为决定性因素。（三）规划修编的基本方法和思路（3）适度分离原则耕地、建设用地在确定时采用适度分离的办法来处理。理论前提就是占补平衡，由于有占补平衡制度，理论上不会因为建设占用造成耕地减少，只会造成一个地区后备资源消耗。因此，在考虑耕地面积和建设用地规模时，耕地保护面积从应保尽保的角度来考虑，而建设用地规模按照用地极限来考虑。（三）规划修编的基本方法和思路2.耕地保有量的确定2005年土地利用变更调查汇总的耕地数18.31亿亩，并通过严格“

36、四查清、四对照”确定，据此，国务院作出了保持了18亿亩耕地的战略决策。18亿亩构成了我们耕地保护的极限目标，2010年要18亿亩，2020年也要18亿亩。据18亿亩分配的耕地保有量指标是耕地保护的极限目标，是不能更改的。（三）规划修编的基本方法和思路3.建设用地规模的确定规划前期研究预计2030年人口将达到高峰，工业化、城镇化基本完成，环境容量也基本达到极限。因此，2020年或稍后人均用地和建设用地总量将达到极限。按照极限原理测定的建设用地，不会因为当前或者以前用地情况，影响规划的建设用地总规模。对于现在建设用地用得多的地方，接近本地区用地极限的地方只能通过积极盘活存量，提高建设用地集约利用水

37、平来缓解用地矛盾；而对于当前或者以前用地量比较少的地方，会有更多机会使用极限以下的土地。以人均城镇工矿用地来反映城镇用地的集约程度，把工矿也算入城镇面积。人均城镇工矿用地全国平均水平大致在125平方米，理论上也是较适合。规划中，要向125平方米靠拢，使得全国的城镇工矿用地人均水平逐步趋同，但这需要经过几个规划周期。（三）规划修编的基本方法和思路4.规划基数规划基数是在调查底数经过认定或重新分类加工以后形成的数字，如城镇和农村用地规模。规划基数的来源是调查数，但是调查数不等于规划基数。变更数据、更新数据，包括正在进行的二次调查，都只是调查数。无论是哪一个调查数，都需要经过严格的“四查清、“四对照

38、”认定，都要经过依法认定后才能核定为规划基数。目前采用的规划基数是2005年的规划基数，如果要采用其它年份的数据，要重新进行审查、认定。有的地方提出来的变更数、更新数、二次详查数，没有经过认定，减少也好，增加也好，是不能做为规划基数的。（三）规划修编的基本方法和思路5.生态退耕因生态退耕核减的耕地数量，必须是国家安排的生态退耕范围内已实施的数量。包括国家生态退耕有任务安排，但是2005年时没有执行到位，这两年陆续发生；虽然实行了退耕，但因树林未长起来，按规定没成林之前未进行变更；实际上退耕了，但变更调查没跟上。各地自主安排扩大的退耕规模由各地自行负责平衡，生态退耕等出现的耕地变化可以通过改变种

39、植结构和调整布局的方法来解决，但不能据此减少耕地保有量。原有耕地认定为非耕地只是分类技术问题，但不会因此而减少耕地保有量，减少的耕地要通过调整布局补充。各级政府必须按土地管理法的规定，对地方耕地保有量不变负责，不能减少耕地保护任务和目标。（三）规划修编的基本方法和思路6.用地空间布局优化各类用地空间布局，是新一轮土地利用总体规划的一个重要任务。科学的空间布局问题比规模还重要。在规模确定或者规模受到限定的前提下，搞好各类用地布局是保持我们规划科学性和有弹性的重要手段。（三）规划修编的基本方法和思路市、县规划空间布局的大体步骤（1）优先安排国土生态屏障用地。规划布局时要以最少量、最核心的用地构建国

40、土生态屏障，以保持山川、水系、生物廊道的完整性。（2）切实保障“两基用地”，即基本农田和重大基础设施用地。在生态网络确定以后，这是最核心的用地。（3）重点布局城镇用地。城镇建设用地有一定的可塑性和调整性，在“两基用地”确定后，精心布局好城镇建设用地。（4）布局绿色空间用地，包括耕地、林地、草地、水面等。充分发挥耕地的生产和生态双重功能，大力发展都市农业、城郊农业、休闲观光农业，用好管好有限的耕地。（5）有条件的地方可布局历史文化走廊用地。（三）规划修编的基本方法和思路7.规划空间布局的刚性和弹性规划空间布局中必须注意研究规划的刚性和弹性，如基本农田和城镇增长边界问题，抛砖引玉，请大家思考。（1

41、）基本农田保护区和基本农田保护面积思路：在基本农田保护区中基本农田面积不做百分之百的面积安排，保护区中预留一定比例的非基本农田，将来通过基本农田保护区的线状基础设施建设在一定面积内不占基本农田。（三）规划修编的基本方法和思路（2）城镇增长边界。在新一轮规划中，对于城镇村都要划定增长边界，不能超越界线发展，就像美国波特兰一样，波特兰城就有一个刚性的不能超出建设的圈。在规划上没有圈，就是充分弹性。有了圈不能突破圈建设又成了强烈的刚性。思路：划一个刚性的外圈和一个弹性的内圈。对城镇村划定一个增长极限的边界作为外圈，这个圈可以比规模稍为大一点，各项建设不能突破。然后在这个圈里面，按照规划确定的规模，再

42、划定第二层圈即内圈，这层圈的形状可以适度调整但规模不能突破。同时任何建设也不能超出外圈。五、加强规划编制队伍建设（一）规划编制机构资质管理规定国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号)明确提出“要加强规划队伍建设,做好规划编制机构资质认证工作,加强业务培训,提高规划管理干部和专业人员素质”。我省从2005年起开始实行土地规划机构推荐制度，并于2006年初公布了第一批土地利用规划机构推荐名单。中国土地学会于2006年6月制定发布的土地规划机构评选推荐管理办法是规划编制机构的重要管理规范。五、加强规划编制队伍建设（一）规划编制机构资质管理规定凡

43、从事土地利用总体规划、土地开发整理规划、耕地保护规划、土地生态建设规划、土地整治工程规划以及其他土地专项规划编制、设计、论证、咨询等业务的机构（简称土地规划机构），可申请参加土地规划机构评选推荐，进入土地规划机构推荐名录。需要编制土地规划或咨询相关业务的单位可优先从土地规划机构推荐名录中选择。国土资源部要求，各省(区、市)国土资源厅(局)要积极支持，协助做好相关工作,在开展各级土地规划编制、设计、咨询等工作中优先考虑中国土地学会、各省级土地学会等组织评选推荐出来的土地规划机构。五、加强规划编制队伍建设（一）规划编制机构资质管理规定土地规划机构推荐名录（以下简称推荐名录）分为土地规划甲级机构推荐

44、名录和土地规划乙级机构推荐名录。中国土地学会根据土地规划机构申报情况和以往工作业绩，通过专家评选推荐，形成土地规划甲级机构推荐名录。我省国土资源厅规划处、省土地学会负责全省土地规划机构等级评选推荐和管理工作。我省土地规划机构分为乙、丙两个等级。土地规划机构应当取得评选推荐资质后，才能在我省范围内按资质等级从事土地利用规划编制与实施影响评价等土地规划业务。五、加强规划编制队伍建设（一）规划编制机构资质管理规定土地规划甲、乙、丙级机构推荐名录评选推荐标准，应按规定达到相应的注册资金、具有规定数量以上的中高级技术人员、达到要求的技术装备、建立质量控制标准及健全各项管理制度、有固定的经营场所、必要的土

45、地规划编制软硬件设备并以土地规划为主营业务从事规划编制的专业技术人员的计算机普及率要达到100%；输入设备应有数字化仪（AO）或扫描仪；输出设备应有宽幅（AO）绘图仪、彩色打印机和黑白打印机；网络系统应比较完善，实现数据交换和计算机资源共享。土地规划机构应有地理信息系统（GIS）软件，以进行规划编制、设计，适应各类规划任务要求；规划成果相关图件应100%由计算机以GIS软件进行规划图件编绘绘制。规划成果除普通归档外，还应进行电子归档。五、加强规划编制队伍建设（二）土地规划机构的人员队伍要求加强学习，提高素质刻苦钻研，提升规划编制水平不断探索，改革创新加强研究，提高理论水平加强管理，改善服务，提高规划质量五、加强规划编制队伍建设（三）土地规划机构职业道德要求明确职责，树立高度的职业责任感、职业荣誉感，增强使命感。认真遵守国家法律法规和政策规定，遵守土地规划机构管理规定和工作纪律正直诚信，客观公正，收费合理，服务优良精通业务，保障质量，不断提高规划编制水平加强研究，不断探索，为完成好我省各级土地规划编制任务而努力 谢 谢 ！