法学——小产权房存在的风险及对策(1).doc

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1、小产权房存在的风险及对策摘 要：近年来，随着我国城市化进程的加快，建设用地的需求量大幅增加，商品房价格也一路攀升，致使价格低廉的小产权房备受青睐。与此同时许多不法者利用城乡“二元制”的法律漏洞从中获利，造成了房地产市场的混乱，让小产权房问题越来越成为积重难返的社会问题。本文在阐述小产权房的概念、特征及其积极意义基础上，结合当今小产权房发展现状，分析了小产权房的风险及危害，并从多方面探究解决问题的方法，对该问题的妥善解决提出了一些建议。关键词：小产权房，风险，成因分析，对策目 录1 前言12 小产权房的概述12.1 小产权房的界定12.2 小产权房的特征22.2.1 小产权房一般多集中于城市郊区

2、或者乡村地区22.2.2 小产权房的价格远远低于城市商品房22.2.3 小产权房产权证不合法或者无产权证22.3 小产权房的积极意义32.3.1 有助于集体建设用地使用权入市交易的实践探索32.3.2 抑制房价，缓解中低收入者的购房困境33 小产权房存在的风险33.1 购房者的权利无法得到保护33.2 对农民的利益造成侵害43.3 扰乱房地市场良性的竞争秩序43.4 减损法律的公信力44 小产权房风险的成因分析54.1 经济成因54.1.1 参与方的利益驱动54.1.2 城镇房价的畸高64.2 社会成因74.2.1 公民基本居住权难以保障74.2.2 新农村建设过程中地方政府管理不到位75 规

3、范小产权房发展的对策85.1 基于现行法律框架内分类处置85.2 重视居民住房问题的解决105.3 加强政府对房地产市场管理和监督的力度105.4 强化理论研究与突破116 结语12参考文献14 3 1 前言随着城市商品房房价的不断攀升和土地资源的日益减少，小产权房的建造规模和范围也在渐渐扩大。从不同机构对小产权房的抽样调查中，不难发现小产权房所占规模之广和波及范围之大也在日益增大。特别是近几年小产权房的数量甚至达到了全国房地产总市场的60%。据不完全统计，北京、济南、上海等城市，小产权房的销售市场已超出本地房地产销售市场的20，且这一比例还在继续增大。从小产权房存在的现状来看，其存在肯定有着

4、合理的理由，因此处理好小产权房日益成为现实生活中的一大难题了。尽管中央乃至地方都出台了关于小产权房的治理政策，有的地方也拆除了部分违规的小产权房，但是这和解决好小产权房问题的预期效果是远远不能比拟的。再加上小产权房问题的处理又关乎着国民的生存大计，关乎着新型城镇化建设和社会的发展，因此如何处理好小产权房的问题也就更显得迫在眉睫了。小产权房是一个长期存在的问题，虽然政府相关职能部门一再“叫停”小产权房的交易，但是小产权房”的开发、建设、建设却屡禁不止。小产权房问题的日益凸显，造成小产权房问题的成因很多，众多专家学者提出诸多建议，但小产权房问题至今仍然莫衷一是，存在较大分歧。尽管发展形势严峻，但小

5、产权房却又大量存在着，因此对于小产权房全盘否定的解决策略肯定是不对的，只有基于小产权房存在的现状并找到其存在产生的原因，才能有针对性的合理的解决好小产权房的问题。基于此，本文简单概括了当下小产权房问题存在的风险与危害，深入分析小产权房问题的各方面成因，寻求处置小产权房的合理方法，以此满足中低收入者的住房需求，推进和谐城镇化进程。2 小产权房的概述2.1 小产权房的界定小产权房并不是一个法律专业术语，它只是我国土地二元体制下而由社会约定俗成的习惯用语。对于“小产权房”这个称呼，又有“集体土地房”，“农村集资房”等不同的叫法。而对于小产权房的具体含义及特征，法律也没有统一完备的规定。有学者认为，小

6、产权房是指在农村集体土地或者宅基地上由开发商或者当地村集体个人建筑销售的房屋，它们中有的拥有当地乡镇政府颁发的产权证，有的则没有任何权属证明。其他国内学者如中国社科院的梁慧星教授、北京大学的刘凯湘、尹田教授、中国人民大学的王轶教授等人则较为雷同的把小产权房定义为“村集体利用集体建设用地，在名义上自行出资修建的用于向社会公开出售的房屋，为销售需要，由乡政府或者村委会颁发产权证。但是，这些学者对小产权房的定义也仅仅代表了一部分人的观点，不同学者对于小产权房的见解往往不同。因此，想要给小产权房下一个确切的定义的确很难。因而介于小产权房存在的特殊性，笔者认为小产权房就是指在农村集体所有的土地上建设和开

7、发商品房，但并没有依法经过相关部门的征地审批等程序，也无需缴纳土地出让金及其他费用等，其产权证的发放也并不是国家房屋主管部门，一般是由乡镇政府颁发的。本文认为，小产权房是指村集体或开发商占用集体土地，建设没有国家法定机关颁发产权证的房屋，并销售或主要销售给集体组织成员以外的单位和个人。2.2 小产权房的特征随着城市商品房房价的不断攀升和土地资源的日益减少，小产权房的建造规模和范围也在渐渐扩大。和城市商品房相比，小产权房的特征还是比较明显的。具体来说主要包括：2.2.1 小产权房一般多集中于城市郊区或者乡村地区我国房地产管理法规定了城市商品房的建立只有在国有土地上才能进行，想要在集体所有的土地上

8、进行商品房开发必须通过国家相关部门的补偿征用，使其转变为国有土地后方可进行开发利用。但是一般国有土地价格过高，而城市郊区及周边乡村土地价格相对来说比较便宜，因此在此基础上建造的小产权房往往比一般的商品房价格更低，更能够获得城市中低收入居民的喜爱。时至当下，小产权房已不是某一个地方的问题，而是几乎所有大城市郊区普遍存在的现象，并且发展得非常快，已成难以遏制之势。 2.2.2 小产权房的价格远远低于城市商品房由于小产权房是直接建立在农村集体土地之上的，其在建立过程中并不都是依法经过相关部门规划许可征用等程序的，再加上小产权房的建立又省略了类似国有土地需要经过的招拍挂等程序，相应的，其也就不需要缴纳

9、类似国有土地所需的土地出让金及其他税费了。因此，小产权房的建立也就节约了资金，从而降低了成本，所以销售价格也就更加偏低。另一方面，由于小产权房的地理位置并不占优势，其一般处于偏僻的郊区及乡村地区，因此总体而言价格相对城市商品房还是比较便宜的，这就诱使一大批城镇中低收入者对于小产权房的购买趋之若鹜。客观上来说，小产权房的低廉销售很大程度上促进了小产权房的大量滋生。2.2.3 小产权房产权证不合法或者无产权证小产权房的购买者所获得的产权证一般并不是由国家房屋主管部门颁发的，有的仅仅是由乡镇府颁发的，而这样的房屋产权证并不被国家所认可，相应的在法律上也就不受保护。鉴于小产权房产权证的发放有的并不被国

10、家所认可，因此当购房者产生利益冲突时，即使小产权房具有和商品房一样的使用性质，但是法院也无法通过法律的途径来保证购房者的利益不受损害，这也就决定了小产权房的流转是没有安全保障的。2.3 小产权房的积极意义2.3.1 有助于集体建设用地使用权入市交易的实践探索我国现行法律禁止集体土地入市交易，但我国未来立法允许集体建设用地使用权入市交易不仅已成为众学者共识，而且已初步得到官方的正式认可。然而，不可否认的是，如何让集体建设用地使用权入式交易等相关问题，不仅需要理论方面的进一步研究，更需要在实践方面进行尝试性的探索。小产权房的建设与销售打破政府对房地产开发建设用地供应的垄断，使得农村土地未经过国家征

11、收而直接入市，减少交易环节，降低交易成本，实现集体土地使用权的高效流转，在一定程度上为探索集体建设用地入市交易积累经验。2.3.2 抑制房价，缓解中低收入者的购房困境由于房价一路飙升，中低收入者没有经济能力购买普通的商品。加之，进程农民工、拆迁户、谈婚论嫁的年轻人、把市区房子让给孩子居住的老人等众多群体并不具备申请保障性住房的资格，致使中低收入者无法实现自己的“住房梦”。在一定程度上，小产权房解决了部分中低收入者的住房问题。相对于城市商品房的高价格，小产权房由于成本低，其价格往往低于一般商品房的30到40，再加上小产权房无需缴纳土地出让金及其他税费等，因此受到部分城镇中低收入者的青睐。在中国人

12、口基数庞大的今天，小产权房的低廉性解决了很大一部分人的住房问题。价格低廉的小产权房的出现，迎合他们低下的购买能力，在一定程度上有效缓解了城市中低收入家庭的住房困难。另外，小产权房的建造与销售，增加了低价房源的市场供应量，分享了房产地产市场的销售份额，迫使商品房的开发商必须适当地降低房价以争夺消费者，在一定程度上起到平抑房价的作用。3 小产权房存在的风险3.1 购房者的权利无法得到保护现行法律法规对商品房的相关规定不能够适用于小产权房。如购买小产权房”后，由于购房合同是无效的，购房人只能要求开发商退还房款并按银行同期贷款利率支付利息等。然而根据已有的案例来看如果当事人清楚地了解所购房屋是小产权房

13、依然购买的，即便开发商违约，人民法院可能不支持其赔偿请求。此外由于小产权房没有在房管部门备案，游离于政府机构监管范围外，救济途径显得十分有限的。在使用小产权房的过程当中，购房者不能用小产权房抵押贷款和财产证明，若房屋质量问题，遇到拆迁问题等就无法及时地通过法律主张自身的合法权益。小产权房不具有当然的法律效力，购房人的权益很难得到维护，长此以往，很容易造成多种形式的法律纠纷，问题得不到及时解决，便会引发潜在的社会不稳定因素。3.2 对农民的利益造成侵害小产权房一般是建立在农村集体土地之上的，而农民自身一般都已经拥有了自己的宅基地，因此小产权房一般都是农民在满足了自己居住的条件下额外进行的多余土地

14、的利用，相应的农民便也能够从中获得相当一部分的土地额外收益。虽然相较于土地被国家征收或是耕种农作物收入，农民将土地非法转让，从某正程度来说是增加农民的收入。但由于土地资源具有位置不可移动及非农用途不可逆转等特征，若将集体土地被非法转化为建设用地，难以恢复农用，必然会造成耕地的锐减。加上普遍受教育水平不高，农民的创业途径非常单一，这并不是改善农民的生活的长久之策。根据现行法律，作为集体土地所有者的农民农民只得到土地征收补偿金的5%-10%，获利最少。而一半以上补偿金则归于县级以上政府，政府获利最多。由于缺少法律对土地用途改变所带来的增值利益进行科学合理的分配，农民的权益容易受到伤害。若以低廉的价

15、格征收集体土地，处于劣势的农民会选择极端的方式，用暴力去对抗低价征地，引发严重的社会冲突。3.3 扰乱房地市场良性的竞争秩序“优胜劣汰，适者生存”，没有竞争，市场就没有活力。但竞争必须建立在公平的基础上，没有公平的竞争，市场运行将会紊乱无序。根据现行法律规定，房地产开发过程需要经历土地取得、申请预售、缴费等完整的审批程序，并且缴纳的土地出让金及相关税费约占房产开发成本50%。而廉价的小产权房避开了现有商品房法律体系地规制，没有经历这样的法定程序，开发成本大大减少，便形成明显的价格优势。基于此，小产权房大量涌入市场与商品房抢占份额，严重破坏了房地产市场的市场化特性扰，无益于房地产市场健康有序地发

16、展。构成不正当竞争，无视法律的规范与权威，扰乱了房地产市场的正常交易秩序。3.4 减损法律的公信力约瑟夫拉兹曾经说过：“法律为保障正当目的的实现，自身决定哪些是不利目的，他限制人们的选择，指引人们正当的活动方式。”可见，法律对私主体行为的规范与引导作用，是通过法律的正面指引与反面惩罚的有机结合所产生的公信力而达致的。小产权房的开发、交易、产权、售后服务方面都存在巨大的违法风险具体表现在：一是小产权房的开发存在风险。通俗意义上的小产权房是建立在农村集体土地之上的，而我国房地产法又规定了商品房的建立必须在国有土地之上，因此小产权房是否是合法的，其本身就存在着很大的问题。而对于乡镇开发商来说，小产权

17、房的建立又面临着随时被叫停的可能，所以存在着很大的项目风险。二是小产权房的交易存在风险。从预售环节来看，由于小产权房未经批报无证预售后，可能面临监管缺失而产生不能按时交房的危机，再加上承建商面临着随时被叫停的情况，一旦叫停购房者将面临退款纠纷。从交易环节来看，由于小产权房并没有合法的产权证，银行并不提供贷款，因此购房者首付的压力也很大。三是小产权房的产权存在风险。拥有着完全产权的房屋的所有权人享有对该房屋的各项支配性权利，有权对其房屋自由行使占有使用收益和处分等权利，如买卖出租抵押等。而根据现有的法律和政策，小产权房的所有者对其并没有完全的所有权，因此一定程度上只能行使占有和使用的权利而很少能

18、享有收益和处分的权利。四是小产权房的的售后服务存在风险。由于多数小产权房是以村集体或村民的私人名义开发的，因此小产权房一般并不是以房地产商的名义开发，当出现利益纠纷时该找谁负责就成了一大难题。另外由于无法进行产权权属登记，因此城市居民购买的小产权房将面临着不受法律保护的风险。在小产权房建设到销售的各个环节中，镇政府、集体经济组织、开发商、农民及购房者明知自己的行为违法，但仍抱着侥幸心里，且寄希望于“法不责众”，来逃避法律的处罚，以获取非法利益。他们在法律禁止和国家相关部门一再叫停的情况下，基于自己的私利，“一意孤行”地从事小产权房的建造和买卖等相关的行为，按其市场规则之法”在运行。若违法行为不

19、受到相关处罚，会引起民众的质疑，并形成心理暗示，守法会吃亏，违法的人反而占了便宜。这种行为，不仅是对法律权威的公然的蔑视与挑战，更是降低了法律在民众心中的的公信力。4 小产权房风险的成因分析4.1 经济成因4.1.1 参与方的利益驱动小产权房的形成和发展与我国房地产市场中的经济性因素是息息相关的。小产权房的出现，其实与单位集资建房个人合作建房等一样，是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。由于我国经济发展水平严重不平衡，国民收入也两级分化严重，这就导致一些大中城市商品房价格飙升，远远超出了城市一般居民所能承受消费的能力；再加上保障性住房和经济适用房等又不能满足城市居民的刚性住房要求，

20、因此这时候出现的小产权房无疑成了这些人的救星，廉价的小产权房便吸引了大量的城镇中低收入居民的购买居住。另一方面，由于小产权房的利润丰厚，这便使得开发商乐于购买土地建造小产权房，而农民则乐于出卖土地，以便能获得土地的额外收益。总之，实际上小产权房矛盾的实质就是利益，利益的纠葛成了小产权房解不开的题。小产权房的开发与销售涉及多个利益主体，其中包括乡政府或村委会、农民、房地产商，每一位参与主体都可以从小产权房的开发与销售中获得高额利益。与土地征收补偿相比，乡政府或村委会能够从小产权房开发获取更多的土地利益。为了拓展自己的财源，乡政府或村委会会默许小产权房开发，甚至成为积极推进者。对于农民来说，小产权

21、房开发能够为其带来更多的经济利益。虽然“靠地营生”的农民“明白泥土的宝贵”，但市场经济条件下的农民，早已不是传统意义上的农民,而是“市场化的小农”。他们不仅仅“向土地讨生活”，也“向市场讨生活”，对土地的珍惜之情自然就大大淡化了。对上述不公平的利益分配，在经济利益驱动下的农民自然会想方设法将农用地转变为涵括小产权房在内的非农用途建设用地。对开发商而言，开发小产权房有利可图。根据现行法律规定，开发商要取得建设用地使用权，必须通过“招、拍、挂”的形式，依法支付土地出让金，并缴纳名目繁多的各种税费。而这些税费和税费加起来大致可以占到商品房售价的一半。对于开发商来说，占用集体土地来建造小产权房，可以免

22、除土地出让金及较多的费用，加上小产权房不受建设、登记、销售等环节的制约，大大减少了房屋的开发建设成本。可见，开发商会选择规避法律程序的约束，即使面临会被处罚的风险，开发商仍会积极地开发小产权房的建设项目。4.1.2 城镇房价的畸高近20年来，我国城市化进程发展迅猛。据有关数据显示表明2013年末我国城镇人口数目已达到7.3亿，城镇化水平也达到54。在人口迅速向城镇流动的同时便也造成了城镇住宅需求的飞速膨胀，但适合中低收入人群居住的保障性住房远远不能解决这些需求，因此在城市的郊区以及周边地区便出现的大量的小产权房，一定程度上来讲也有效地解决了住房远远跟不上人口的问题。所以客观上来看城镇和农村之间

23、人口的流动迁徙，也为小产权房的规模化发展提供了现实需求，同时也促进了城镇和农村的双赢发展。住房消费在日常生活中是不可避免的。也就是说，住房消费与食品、医疗服务等消费性质相同，是人们生活中的必需品。加之受“居者有其屋”的传统文化影响，当房价格上涨时，人们一般会增加住房开支，而不是减少住房数量。根据供求原理，在一定时期内，当房屋供给量一定时，房价会不断上升，往往会超出一般居民承受水平。以上海为例，根据上海市统计局公布的数据，2016年上海居民人均收入47710元，2016年上海住宅均价31670元/，一套95住宅约为300万元。参照相关国际规定，“合理的住房价格”的“幸福”指数应该为35。然而，上

24、海市的房价收入比超出国际水平五倍之多。”可见上海乃至全国城镇的高房价已与居民人均收入形成了强烈的反差。对于大多数城市居民尤其是低收入居民来说，在所居住的城市购买一套商品房已经属于奢望。于是大部分的中低收入者会选择价格低廉的小产权房，减轻住房压力，圆“住房梦”。虽然小产权房产权残缺，具有相当高的法律风险，但在居住用途方面与高价的商品房的属性相同，具有大致相同的效用，能够发挥同样的功能，两者在房地产市场上具有一种可替代的关系。同时，虽然表面上集体所有的土地属于全体农民所有，但国家却可以征用土地，再加上政府征用土地的补偿标准却又偏低，因此在城镇化过程中，小产权房就成为了农民土地增值收益的重要途径。说

25、到底，小产权房最大的症结就在于政府在征收的过程中是最大的利益方。正是由于政府征收过程对农民的权益的不重视，再加之房价的畸高导致对低廉房源需求的增多，才使得大量的小产权房违规建筑。因此，如果想要从根源上解决好小产权房的问题，必须使城市和农村的土地制度一体化。4.2 社会成因4.2.1 公民基本居住权难以保障市场经济地发展以及社会地进步导致商品市场高度扩张，加之社会保障制度落后于经济和社会地发展，公民地居住权遭受了前所未有的挑战。这种挑战是双重性的，一是高房价的压力。中国的房价收入比已经远远超过国际公认标准，虽然政府近年来大力控制房价上涨，但这种趋势仍不可逆转的。二是社会保障的缺失。基于公益性质考

26、虑，保障性住房具有非营利性，政府作为唯一的主体大力投入建设资金，取得了一定的成绩。但建设保障性住房开发积极性低，分配制度不完善，缺乏退出机制。面对供不应求的住房需要，保障性住房的开发建设仍然处于探索阶段。4.2.2 新农村建设过程中地方政府管理不到位小产权房是以“新农村建设”、“旧村改造”的名义建造的。因为村集体收入主要依靠上级政府的支持，农民人均纯收入增长速度缓慢。乡政府或村委在新农村建设过程中，一般会采取两种措施寻求更多的资金来源，寻找更高的土地价值。一是集体经济组织甚至基层政府打着“新农村建设”的旗号，获得规划审批，自行进行宅基地的开发建设，将农户集中上楼后，在节约出来的宅基地上建造房屋

27、，并将其出售给集体经济组织以外的成员。二是村集体与开发商通过签订合约占用集体土地，用来建设、售卖“小产权房”。将建成的房子出售给集体组织的成员，剩下的再出售给村集体以外的人以此获利。依照土地管理法的相关规定,任何个人和单位都必须将农村土地征用转化为国家土地后进行出让。作为乡镇政府,违规审批，允许土地以旧村改造的名义违法买卖。一方面是利益所致,另一方面也与相关管理部门管理上的严重缺位和行政不作为有关。可见小产权房能够从局部地区扩展到全国,长时间抢占房地产份额，乡镇政府实际上是背后的实际推动者。5 规范小产权房发展的对策5.1 基于现行法律框架内分类处置从与小产权房相关的法律法规来看，其实我国在1

28、997年就制定了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，其中就指出了对于集体土地的使用权，除非国家征用，否则不得用于经营性住房的开发。而在1998年国务院颁布的城市房地产开发经营管理条例中也明确规定了城市规划区内集体所有的土地只有依法经过征用转变成国有土地后才可以进行开发利用。同年颁布的基本农田保护条例也规定了禁止在基本农田保护区内建立和开发小产权房。2003年国土资源部发布的关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知也要求严禁在集体所有的土地上利用各种其他名义来开发小产权房。同年国务院颁发的关于促进房地产市场持续健康发展的通知中也禁止单位和个人或其他承租商与乡村签订协议圈占集体所有的土

29、地来进行商品房的开发和销售。2006年国务院颁发的关于加强土地调控有关问题的通知也规定了禁止以租代征及其他的方式使用农用土地进行非农建设，农用土地是受到政府严格保护的。2009年国土资源部颁发的关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知也要求各级的国土资源部要严格查处违反法律法规及相应政策建设的小产权房项目。且2010年至2013年国土资源部也一直和住房和城乡建设部联手着手全面清理小产权房的试点工作。纵观我国对小产权房的法律政策我们可以发现，中央对于小产权房的管制是十分严格的，对于不合法的小产权房，国务院及其部门也是要求严格查办依法拆除。从1999年到目前为止，中央及国务院一直在严格规制着

30、小产权房，要求集体所有的土地上不许开发商品房，城市居民不得购买农民的宅基地，各地方政府也必须严格抵制依法查办小产权房的开发和销售。而且现在国家是保护农用耕地和集体所有的土地的，严格打击占用农用耕地的小产权房，严禁其他组织以其他名义购买集体土地建造小产权房，并逐年对小产权房加大了清理的力度，要求遏制买卖小产权房的行为。对于小产权房的不合法的建造，国家一直在严格打击规范。小产权房是城乡二元土地法律制度框架下不合理制度设计的畸形产物。但服从于坏的法律并不意外着非正义，因为正义是折衷的。既然坏的法律不能做到最好，若通过合法途径进行完善，达到合乎正义范围，这远比没有法律信仰，不服从法律要好一些”。诚如尹

31、田教授所言：“不公正胜于无序性”。可见，尽管现行法律规定不尽合理，但“小产权房”的处置还应尽可能在其框架内进行。否则，将会使法律的公信力丧失，从而致使法律秩序的混乱。故而可以区别对待，变通执行。依据小产权房的建设现状，分类对待。对于已建成的小产权房，政府对其采取的措施应包括：一是对目前已经建成的具有一定规模符合用地规划条件购买作为唯一住房来源的小产权房，地方政府可以根据当地土地利用规划给予甄别确认，在其缴纳合理的土地出让金及相关费用的情况下，为其办理产权登记并发放土地使用证和房屋产权证，完成小产权向大产权转换。二是对已经建好的小产权房，虽然已有人入住，但其并不完全符合确认条件也并没有占用农用耕

32、地的，政府可以按照用益物权的规定，将小产权房以租赁的形式让购买者在一定时限内承租，在时限结束前让其可以通过补交土地转让金和申请办理房屋产权证的方式来合理取得小产权房。三是对那些已经建成但占用了农用耕地的，不符合用地规划条件的的严重违法违规的小产权房，政府应该对其予以打击或者没收或者对其进行拆除。对于正在建立的小产权房，政府对其采取的措施应包括：一是对于正在建立的但没有占用农用耕地且符合开发规划的小产权房，地方政府可以补办相应的审批程序使其合法化后再继续开发建设。二是对于侵占了农用耕地的且不符合规划许可属于违法项目的正在建立的小产权房，地方政府应该责令其停止并拆除相应的建筑，对于已经预售的小产权

33、房还要退还购房者的相应购房款。对于将要建立的小产权房，政府对其采取的措施应包括：对城市规划区内的农民住宅,以及部分已形成规模、符合规划的小产权项目,可以考虑与有关部门共同制定相应政策,适当放开；对于城市规划区外违法建设尤其是占用耕地的,应依法取缔。5.2 重视居民住房问题的解决小产权房的发展与我国城镇商品房价格偏高，部分中低收入住房困难家庭无力承担的房价有关。因此，为遏制房价进一步上涨，政府首先采取措施惩罚违法征收、炒卖土地的行为并鼓励开发商建设中小户型、中低价位的商品房。其次是加大保障性住房的投入力度，建立多层次的住房保障体系，以此达到减少对小产权房的需求，遏制小产权房继续发展的效果。基于目

34、前保障性住房覆盖范围小、供不应求、融资难、开发积极性不足等问题，政府应大力投入资金用于建设经济适用房、公共租赁住房等惠民安居工程。对于公共租赁住房的建设，要将低收入困难家庭和在城市居住一定年限的外来务工人员一同纳入城镇住房保障体系，扩大保障性住房的层次和覆盖范围。对于经济适用房应建立退出机制。政府应定期监督保障对象，若购房人经济状况得到改善，重新认定为不符合继续住房条件，改由政府回购，以确保保障性住房真正能够用于需要保障的家庭，实现经济适用房的循环利用。5.3 加强政府对房地产市场管理和监督的力度各级政府及相关部门应该行政有所为，对小产权房的各个环节必须监督管理到位，加强对房地产开发市场的规范

35、和引导，认真贯彻落实国家的法律法规。首先从土地来源上对于以农村集体名义申报的房屋建设项目严格审批，禁止违法土地征收。其次土地管理局、规划局、城建局等相关部门要积极配合，提高执行力，防止互相推卸责任。再次，对于没有严重违反城乡土地利用规划且质量合格的小产权房，可采取征收土地将其转化为国有土地，并责令开发商补交相关的税费。购房者和开发商补交相关费用、手续后，房管部门应记录土地备案信息、出示产权证明以此将小产权房与商品房进行科学有效的管理。对于通过违法征收获得土地进而开发建设楼盘的行为，应及时制止并拆除，严厉处罚违反法律规定的相关责任人或责任群体，使其承担较大的违约成本。同时，政府必须有效地协调小产

36、权房利益相关方的关系。一是对于与小产权房息息相关的各方的意见，政府应该予以考虑并尊重。与小产权房利益相关的主要就是农民，农村集体和购买小产权房的城镇中低收入者。因此在制定与小产权房相关的政策法规过程中最好能让与利益相关方也参与其中，以合法的方式反映他们的意见。二是政府应该与小产权房利益相关方共同合作。由于小产权房的不合法性，政府部门往往会强制清理和拆除小产权房，但往往收效甚微。因此政府只有与小产权房利益相关方协调发展，取得他们的支持，才能对小产权房市场进行更好的规制与管理。三是政府应该兼顾与小产权房息息相关的各方利益，尽可能减少冲突以保持社会的稳定。在关于小产权房利益分配的过程中，政府必须坚持

37、着公平公正的原则来处理土地增值利益和分配的问题，兼顾各方的利益的同时还应该充分考虑弱势群体的利益。此外，执法部门必须进一步严格规制小产权房市场，具体措施包括：一是执法部门应该建立健全集体建设土地的开发交易机制。说到底，小产权房的产生有部分原因还是农民为了增加土地的增值及额外收益，因此执法部门对于集体建设土地的交易开发机制要严格把关，考虑农民的利益收入。二是执法部门应该严格控制政府的征地行为。我国法律规定了政府有权征用集体所有的土地，但是往往有许多政府以“城镇改造”及其他名义大量征收农村集体土地来建设小产权房从中获取利益，因此对于此类行为，执法部门应该严格控制。三是执法部门应该允许城镇和农村的居

38、民自由选择居住的地方。我国城乡二元制的管理制度限制了城市居民和农村居民的住房自由选择，再加上法律是禁止城市居民购买农村宅基地作为住宅的，因此许多中低收入者往往解决不了住房需求，只有把最基本的需求解决好，社会才能更加和谐稳定的发展。5.4 强化理论研究与突破为遏制小产权房的再次蔓延，如何处置小产权房问题“迫在眉睫”。但若想彻底解决小产权房问题，还需要寻求理论突破来规范围绕小产权房所产生的法律关系。其一，国家未出台相关法律对“小产权房”进行科学合理的规范，小产权房因其不合法性而被排除在法律这道保护屏障之外。即使从2007年开始，国土部和相关部门严格控制小产权房建设出售，但小产权房在建设初期就未曾备

39、案登记，若展开调查，追究相关责任人员存在一定的难度。正是基于这样的“空窗期”，“小产权房”的建设者、出房者以侥幸的心理“一意孤行”，继续“打着”国家法律法规的“擦边球”。此外，土地征收、宅基地使用权等多种土地法律制度存缺陷也造成了小产权房的泛滥。其中关于集体建设用地使用权的规定，基于守住18亿亩耕地红线之考虑，在相当长的一段时间内对经济发展起到过重要作用。但当今社会处于转型阶段，法律在理论上和制度上都应开始相应的调整并和完善，以适应时代发展的新情况，达到“长治久安”的目的。基于此，在法律上有条件地赋予小产权房合法地位。一是在宪法修正案中明确规定公民拥有自由迁徙与选择住房地的权利，明确规定集体经

40、济组织对集体土地享有完整的所有权。根据国际公约的相关规定，我们知道自由迁徙权和住房权是人权的重要构成要件。但是在2004年的宪法修正案中并没有规定这些权利，对于中低收入的人来说，如果从法律上确定他们也享有这些权利，那么对于小产权房也会产生一定的规制效果。另外，由于农村集体所有土地的主体实际上处于虚位的状态，因此宪法修正案必须对集体所有土地的主体作出统一的规定，才能更好的维护集体经济组织成员的利益。二是在物权法中确定农村集体建设用地的使用权拥有自由流转的权利，从而能够保障没有房屋公民的居住权。物权法中规定了只有占有使用收益和处分四种权能同时兼具才算真正拥有了物之所有权。而集体土地往往并不拥有全部

41、的权利，只拥有占有使用和部分收益的权利。根据物权平等的原则，只有赋予村民集体对集体所有的土地拥有自由处分的权利，允许其进入市场，在法律上对其进行规制，才能更好的保护那些没有房屋公民的基本生活，更好的保护各方的利益。三是根据经济的发展和时代的变化，要对土地管理法等其他法律作出相应的修改和整合。以上这些法律多半是基于城乡二元化的体制之下而制定的法律法规。但是在推进城乡一体化发展的今天，这些法律也越来越不适应现在经济社会的发展，有些法律之间甚至还自相矛盾，因此应该贴近现今的发展现状来更好的修改这些法律。其二，禁止集体土地开发的制度障碍。随着市场经济和城市化的快速发展,工商业和房地产业对土地需求旺盛，

42、致使土地遭到开发挤占，数量逐渐减少，但其商品利用价值却在不断提升。但现行法律禁止村集体或开发商占用集体使用的土地，并将集体使用土地排斥在土地市场之外，集体土地不能平等入市交易。集体土地和国有土地背后涉及的法律关系复杂，法律干预程度不同，二者属于两个不平等的阵营。集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距巨大,同时具有一定的被动性。市场经济下的农民在经济利益的驱动下会想法设法寻找潜在的获利机会，分享土地的增值利益，小产权房建设的暗箱操作问题也随之产生。对此应设置制度来最大限度地消除小产权房滋生的问题。对土地财产权而言，我们可以借鉴英美法关的相关规定，运用公法干预土地财产权的行使。为此可以减少对

43、用益物权的从属性限制，改革相应配套制度，探索入市的有效形式，确定农村集体土地使用权为一项独立的财产权，使其以独立属性入市交易。如包括实行统一的土地不动产登记制度、集体建设用地使用权流转制度等；制定集体建设用地入市规则，形成从规划、土地准入到地价、地税等的管理办法；对进入市场的集体建设用地按不同功能和价值征收土地增值税，实现与国有土地同等义务。以此防止小产权房的出现，扩大城市发展空间。6 结语小产权房虽然在一定程度上抑制房价上涨，减轻中低收入者住房压力，但其带来的负面影响不可小觑。小权房涉及法律关系复杂、销售数量广泛、行政管理无序、处罚规则空白、处置效应敏感，稍有不慎都有可能引发社会矛盾，对于建

44、设和谐社会和法制社会带来一些新的挑战。本文只是简单地概括小产权房风险问题的解决对策，还缺乏对小产权房的设计规划、土地征收补偿制度、土地使用年限、房屋质量鉴定等诸多问题的进一步深入研究实。以求在今后学习中，以敏锐视角寻求理论突破，为推进解决小产权房问题贡献自己的微薄之力。参考文献1张文涛. 小产权房的存在的问题与危害J. 四川水泥,2017,(04):217.2马彪,王鹏振. 小产权房现状研究及对策分析基于中牟县城关镇的调查J. 理论观察,2017,(02):83-85.3胡夏敏. “小产权房”的发展现状及改革路径探究J. 法制博览,2016,(11):127-128.4陈淑云,周静. “小产权

45、房”合法化的破解路径与产权确定J/OL. 湖北社会科学,2016,(01):74-79.5吴馥楠,林子凯. 论小产权房问题的症结与解决办法J. 科技创业月刊,2016,(02):48-50.6陈殿臣,王树静,谢兵可. 小产权房存在的问题与对策分析J. 中国市场,2015,(52):166-167.7黄日生. 小产权房成因:一个利益博弈视角J. 财经科学,2015,(11):45-54.8周政. 小产权房存在的影响及对策探究J. 城市住宅,2015,(04):80-82.9王丽英. “小产权房”存在的原因及风险分析J. 中国集体经济,2013,(25):15-16.10赵洁. “小产权房”风险问题研究J. 产业与科技论坛,2013,(03):67. 14