《校车安全管理条例》的立法必要性分析（三）.doc

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1、校车安全管理条例的立法必要性分析 王冰 （华东政法大学，上海202142） 摘要。关于校车安全，我国已有相关法律规定，校车安全管理条例的相关规定违反了法律优位原则，与我国已有法律相抵触，且校车安全管理条例在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定校车安全管理条例以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除了完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。 关键词：校车安全管理条例；法律；合法性；实施效果；守法 中图分类号：d923文献标识码：a文章编号：1673-2596（20

2、21）08-0106-032021年的甘肃校车等悲剧震痛了每一个国人的心，校车安全已经成为社会上普遍关注的问题，甘肃校车事故之后一个多月国务院发布了校车安全管理条例（草案），在2021年的全国两会上，校车安全问题被首次写入政府工作报告，要求加强校车相关事项立法，国务院于2021年4月10日公布并实施校车安全管理条例（以下简称为条例）。条例作为校车安全管理的专门法规，主要包括7个方面的内容：一是对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区，要采取措施保障学生获得校车服务。二是明确校车安全管理体制，强化政府及有关部门的校车安全管理责任。三是明确学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任。四

3、是设定了校车使用许可，对校车安全技术条件和校车驾驶人资格条件规定了比一般客车更为严格的要求。五是严格校车驾驶人的资格条件和驾驶行为规范。六是赋予校车通行优先权。七是明确包括刑事责任在内的法律责任。条例以明确校车安全管理体制、强化校车通行的安全保障、保障学生的乘车安全为主要内容，重在解决保障校车安全的制度、措施问题。但该条例在我国是否有制定和实施的必要，仍是需要探讨的问题。 一、我国关于校车安全已有法律的分析 法律制定，又称法的创制、法的创立，最通常的称之为“立法”，它是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律和其他规范性法律文件

4、以及认可法律的一项专门性活动。“有关法律的目的，乃是法律制定者工作中的一个具有头等重要意义的要素。”1任何法律在创制时都具有目的性，明确立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在。“法律的目的是法的正当与否、合理与否的评价规则和标准，具有明确的指向性即通过实施法律来规范人们的行为，有效地约束和规范社会生活。”2因此，检验一部法律制定的必要性，就是要看这部法律是否能进行有效的社会规范作用，是否被公众普遍遵守和认可。“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”3，法律如果得不到应有的尊重，得不到普遍的遵守，创制得再多也可能沦为一纸空文，法的创制也失去了其必要性。 虽然之前国家没有出台专门的校车条例为

5、保障校车安全，但校车在本质上还是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些规定同样适用于校车，同样可以为校车的安全行驶提供必要的保障。我国对交通工具的法律规范主要就是道路交通安全法，校车作为交通工具之一，也应当受到道路交通安全法的调整。在最近发生的几起校车安全事故中，司机醉驾、超载、逆行是校车事故发生的主要原因。而关于超载、逆行，我国道路交通安全法第35条规定，机动车、非机动车实行右侧通行；第49条规定，机动车载人不得超过核定的人数。禁止超载、逆行，这一近乎常识性的规则，却被无情的漠视。在甘肃正宁校车事故中，校车驾驶人员安全意识淡薄，左道超速逆行并严重违规超载，校车核载9人，实载64人，对此触目惊

6、心的超载，包括幼儿园的开办者、司机在内，甚至幼儿的家长都一再放任。从校车安全事故案例来看，引起校车安全事故的校车几乎都违反了道路交通安全法的规定，是违法上路行驶，换言之，保障校车安全和乘坐校车的孩子安全的关键，不是有没有专门的法律为校车的安全行驶提供规范和约束。校车事故的发生，并不能全部归咎与校车安全法律的缺失，而是各相关方对现行法律的随意违反和肆意漠视才导致的惨剧。 二、条例违反法律优位原则并有违法之嫌 根据立法法规定，为执行具体法律法规的需要，国务院可以制定行政法规。“行政法规是国务院根据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。”4条例由国务院法制办负责起草，以管理校车安全为

7、内容，具有行政法规的性质。该条例的相关规定违反了法律优位原则，有违法之嫌。 法律优位原则，也称法律优先适用原则，这一原则要求当法律已经对某个事项做出规定时，法规、规章都不能与之相抵触。我国宪法和立法法明确规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。在我国，有关车辆通行特权的规范已经由道路交通安全法和其它法律规定。我国现行的道路交通安全法第53条规定：“警车、消防车、救护车和工程救险车在执行紧急任务时，使用警报器、标志灯具，并在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。”根据现有的法律规定，享有车辆通行特权、不得被超车的车辆只有4类，即“执行

8、紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车”。另外，中华人民共和国消防法第47条也规定了“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越”这一特权。而条例第31规定“运载学生的校车优先通行”、“在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶”，第33条规定“校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。

9、”条例这两条的规定，实质上是赋予了校车享有“三大特权”，即校车优先通行、在公交专用车道上行驶、停车上下学生时后方车辆应停车等待并不得超越的特权。 我国立法法明确了不同形式的法律规范之间的层级效力。根据立法法的规定以及法律优位原则，在不同层级的法律规范之间发生冲突时，层级高的法律规范优先适用，层级低的法律规范应服从层级高的法律规范，换句话说，当上位法与下位法对某一问题都有规定时，下位法不得与上位法冲突或相矛盾，若发生冲突，必须适用上位法的规定。道路交通安全法和中华人民共和国消防法都是由全国人大及其常务委员会制定，是狭义的法律，而条例作为行政法规其位阶在宪法和法律之下，它应遵从道路交通安全法和中华

10、人民共和国消防法有关特权的规定而不能超越，其规定的“三大特权”实质上是违背了法律优位原则，与其上位法相冲突。 三、条例缺乏现实必要性和可操作性 第一，条例实施会造成校车服务性质的紊乱。界定公共服务的含义是明确校车服务性质的前提，现在社会所公认的公共服务是指国家以公共权力和公共资源为手段向社会公众所提供的社会经济、政治、文化活动等各项服务。公共性是公共服务最鲜明的特点，即要求国家在提供服务时要具备广泛的公益性和服务对象的社会性，体现社会普遍的共享性和必须性。“判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。”5在我国，校车服务不全是公共服务。校车服务本身只是特定专业

11、性服务，根据学校性质是公立还是私立，校车可以划分为公共校车与私立校车。虽同是校车服务，但二者的性质是不同的：前者体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系：公立学校是国家提供公共服务的一部分，公立学校的校车也应当属于公共服务范畴；而后者在性质上可归为一种市场经济关系：私立学校不属于公共服务，其校车资金应由学校和择校家庭自行承担，国家没有为私立学校的校车提供资金等服务的义务。换言之，只有使用了公共权力或公共资源所提供的校车服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的校车服务是营利性的私人服务，所以，不应将校车这一专业性服务本身笼统地看作是公共服务来予以立法。 第二，条例实施及完善相应基础设

12、施所需的成本过大。“就同一个法律规则而言，法学家维护的是公正，经济学家维护的是效益。但在绝大多数情况下，经济方法和法律方法常常是殊途同归”6，2021年3月22日国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”7也就是说，国务院在制定行政法规时，应当对其实施和执行产生的成本进行分析。 那么在全国范围内实施条例的成本是多少呢。首先条例第14条规定“取得校车使用许可应当符合下列条件： （一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理

13、注册登记”。以上海市为例，要想获得校车证，有两个硬性条件必须要满足：一是车辆具有上海牌照；二是驾驶员具有本地户籍8。上海牌照动辄数万元，加上汽车的维护、油费、司机工资、教师工资，需要不少的成本。据统计，上海浦东新区某小学一辆校车一年的收支情况的调查，一年需要的成本高达58500元，如此高的成本实在令许多学校对合法身份的校车望而却步。 其次，根据条例规定，接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。而据统计，截止2021年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中一共用于接送学生上下学的车辆是285000多辆。但是在这285000多辆里，符合专用小学生校车安全技术条件的车辆只

14、有大约10%左右，也就是29400多辆9。如果以条例的规定来看，绝大多数现有校车都不合格，这些校车如果摒弃不用则造成资源的巨大浪费，若是加以改造，则需要消耗大量的人力和财力。 另外，提供校车服务还需要完善其所需要的基础设施。如果基础设施不能跟进，即使再完善的校车服务，最终也会瘫痪。而为在全国范围内实施条例所需要完善的基础设施的资金是巨大的。以道路设施为例，校车虽然是学生用车，但本质上讲还是公共交通工具，在我国的一些偏远地区，连最标准的村级公路都没有，作为较大的公共交通工具，要在这些地区发展校车，就必须对该地区的道路进行改造，这也将产生的不可估计成本。 第三，条例的立法目的并不能实际解决其立法原

15、因。立法目的是指具有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关制定法律所期待达到的效果；而立法原因是指引发有法的创制权或经授权的国家机关制定法律的事项，两者在一定情形下并不具有统一性，要解决立法原因，还需要立法以外的方式。 条例第1条规定，“为了加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全，制定本条例”，这是条例的立法目的，即通过对校车进行管制来保护学生的人身安全。而近几年来频繁发生的校车安全事故是推动条例制定的最根本的原因。那么对校车进行管制是不是就能解决校车事故的发生。在最近发生的几起校车安全事故中，多数校车并没有质量安全问题，醉驾、超载等交通意识的淡薄已成为事故发生的主要原因，这些道德素质的

16、缺失并不是靠对校车进行法律管制就可以解决的。 制定条例并不是解决校车安全事故的唯一方法，保障校车安全不是只能依靠立法。亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”10可见，一个社会的伦理道德不健全，良好的法律和制度就难以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人们也不会普遍遵守，在现实生活中就会走样和失灵。当交通意识淡薄到一定程度，设备再齐全的校车也不能阻止校车事故的发生。道德作为规范人们思想和行为的重要手段，更应当在解决校车安全问题中得到重视。 四、有关如何解决校车安全问题的分析 有关校车的路权优先问题，国外与我国存在立法规定

17、的不同。在美国，根据美国教育法规定，儿童必须接受免费的义务教育，乘校车上学是为保障儿童免费义务教育而制定的具有强制性的制度。美国大多数州都立法规定了校车的优先权，其在公路的特权甚至高于消防车和救护车，在美国，公路上随意超越校车是违法的，如果校车要停车上下车学生，后面的所有车辆必须停下来，等校车上下完了学生后面的车才能继续走。在加拿大，校车安全有很完善的法律和规章保障。以安大略省的高速公路交通法为例，该法规定了在校车到站停车前，在校车后方行使的与其方向相同和在校车前方显示的与其方向相反的车辆，都必须停在离校车不少于20米的地方，否则将面临高额罚款。 国外通过制定法律确定了校车的路权优先，其立法不

18、存在与上位法的冲突问题。而我国以制定行政法规的形式规定校车的优先通行，存在着法律位阶上的冲突，有违法之嫌。所以首先要完善我国现有的法律。我国现有的道路交通安全法并未对校车安全有明确规定，尚缺乏规定校车管理的系统性法律规范，责任主体不明确，管理不到位，而这些规定的缺少，都是为解决校车安全问题所必须明确的。建议在道路交通安全法中增加一章关于校车的专门规定，明确对校车的管理、驾驶员资质、校车优先通行和法律责任等方面作出详细规定，以法律的形式来保障校车安全。 另外还要加强公民守法及交通安全意识的培养，美国和加拿大有关校车的法律制度固然很完善，但其校车的安全更来自公民的自觉遵守。就我国现实而言，除完善现

19、有法律之外，更应当重视对公民守法意识和交通安全意识的培养，不断提高全体公民的素质。如果校车的相关方，包括学校、司机及相关管理部门在内都自觉遵守道路交通安全法等法律法规，具备一定的交通安全意识，那么这一系列的校车事故就不会发生。 综上所述，关于校车安全，我国已有法律规定，而条例的相关规定违反了法律优位原则、与已有的法律相冲突，并且条例在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定条例以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。 第 11 页 共 11 页免责声明：图文来源于网络搜集，版权归原作者所以若侵犯了您的合法权益，请作者与本上传人联系，我们将及时更正删除。