实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础(一).doc
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1、第 1 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础党内监督条例明确了党代表的监督主体地位,赋予代表重要的监督职责。但因目前代表履职总体上仍处于“一次性”的被动状态,其监督作用难以发挥,监督主体地位难以落实。随着党代会常任制试点的逐步扩大,代表履职状况正在发生重大变化。因此,很有必要以实际调查和实践经验为基础,从理论上探析党代表履行监督职能问题。一、实现党代表的监督职能对于提高党内监督质量具有重要意义1.有利于实现党代会最高监督机关职能从党代会的实际运行情况看,党代会虽然听取并审议党委会和纪委会的工作报
2、告,但都属于下届党代会监督上届党代会选举产生的党(纪)委会工作。因法理逻辑不顺,其监督力度必然有限。同时,党代会闭会后,其职权由党代会转移到中央委员会,再转移到中央政治局,最后转移到中央政治局常委,即党代会职权实现了三次转移,因前三者均无常设机构履行其职能,故党代会职权形成了三级虚化(地方各级党代会情况与此类似)。党代表切实履行监督职能,必然促使党代会常任制的深入发展,促使其职权由执行机关回归到权力机关,并能切实监督其选举产生的党(纪)委会的工作,实现其最高监督机关职能。2.有利于推进党内权力结构性优化第 2 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。在目前党委领导模式下,既是决策机关又
3、是执行机关、并领导监督机关即集党内三权于一体的党委,成为同级党组织中惟一领导机关。因党内权力结构欠优,人们对党内监督条例出台所能产生的实际效果的期望值并不高。党代表切实履行监督职能,必然推进党代会及其常设委员会建设,理顺党内三会的关系,在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,为提高党内监督质量奠定体制机制基础。3.有利于实现其他监督主体的监督职能党内监督条例规定的六大监督主体中,党委本身是被监督的重点对象,纪委履职困难重重,党员履职既缺乏安全渠道又成本过高,几大监督主体仍呈分散状态。党代表切实履行监督职能,既能(通过党代会)支持和督促党委和纪委履行其监督职能,也能改
4、变目前纪委主要靠上级党组织推动导致法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态,更能帮助党员实现其在党内监督方面的责任和权利,将风险过高的党员个体监督转化成为强有力的组织监督,从而整合党内资源,形成监督合力。4.有利于落实党内监督制度提高党内监督质量的基础是推进党内民主化进程,发展党内民主的关键在于推进改革,加快制度建设。党代表可以通过党代会对各级党组织执行改革情况进行监督,整合党内改革自下而上和自上而下两方面力量,形成强大的合力,共同推进党内改革进程,将党内制度尤其是党内监督条例规定的有关监督制度落到实处。第 3 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。5.有利于落实党内监督保障措施各
5、级纪委公平公正执纪和党员积极有序参与党内事务是提高党内监督质量的重要保证。据笔者 2021 年对湘、津、辽、蒙四省(市、区)1797 名党员的问卷调查(以下简称“本调查”)显示,党员认为党纪面前实现了“人人平等”的占 21.98,认为“不一样”的占77.29,其中主要认为对干部约束失之过宽。党内既然存在特殊党员,党内监督制度就难以落实。党代表切实履行监督职能,既可(通过党代会)支持和督促各级纪委从严执纪,有效防范各种违纪行为的发生,又可切实保护向纪检机关举报问题的党员,使纪检机关获取源源不断的监督资源和动力,真正落实党内监督保障措施。二、资源不足,党代表难以履行监督职能从总体上看,由于现代治理
6、理念在党内仍处于初步形成过程中,传统的偏重于党内管理的治党理念制约党代表充分发挥作用。同时,权力高度集中的党内领导体制也影响着党代表切实履行职能。从现实表现看,则主要是因为履职资源严重匮乏,党代表难以切实履行监督职能。1.法理资源不足具有充足的合法性基础是指,代表的产生符合党章规定的“体现选举人的意志”、代表本身能得到党员内心的普遍认同,这是党代表履行监督职责的基本前提。但当前各级党代表的履职法理资源明显不足,导致其难以切实履行监督职责。(1)代表产生欠规范。各级党代表候选人提名大多以组织“酝第 4 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。酿”为主,并未按照选举条例规定的“采用自下而上
7、的方式提名,经过充分酝酿协商,根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”来进行。整个选举过程既未形成实质性竞争局面,上级党委和纪委也未能对其进行实质性监督。代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定,其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”。广大党员在知情不多和选择余地不大的情况下“选举”党代表,往往政治热情不高,这样,当组织与党员的意图不完全一致时,代表活动往往主要体现组织意图而难以体现选区党员愿望,其监督作用难以真正实现。(2)代表构成欠科学。为有效行使党代会职权,各级党代会代表中党务活动家和政法专家应占相当比例,但实际上所占
8、比例很有限。同时,代表中领导干部所占比例过高(副科级以上干部占 75左右),与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体,党代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督,受利益相关性制约,其监督作用趋于弱化。(3)代表被认可程度不高。因代表产生欠规范且履职不足,实际被认可程度不高。本调查中,党员认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占 20.26,认为“不能”代表的占 33.44,“不知道”能否代表的占 45.58。党员及党外人士与代表“经常联系”的分别占 6.07和 3.92,“从没联系过”的分别占 64.33和 78.04。“有时联系”的分别占 20.37和
9、 1137,“联系过,第 5 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。但不是反映情况”的分别占 8.79和 6.27。这样,党员参与党内事务包括对干部监督的愿望和要求难以通过党代表进行整合和表达。党外人士对党代表认可程度更低,进一步弱化了党代表的合法性基础。(4)对代表的诉求动力不足。由于我国采取先经济后政治的改革战略,在取得巨大经济改革成果的同时,政治体制改革进程相对滞后,群众政治参与要求显著增强。表现在党内,党员参与党内事务的要求日益强烈。目前党员除通过基层组织直接参与党内事务外,主要是通过党代表间接参与。而实际上党员通过党代表表达权利诉求的动力不足。本调查显示,当遇到社会生活方面
10、的困难需要请求帮助时,除家人外,党员最先想到找“亲戚”的占 61.66,找“朋友”的占86.96,找“党政领导”的占 48.22,而找“党代表”的只占 1.19。显然,在党内远未形成“有困难找代表”之风气,代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”。2.组织资源不足(1)党代会开会期间代表难以履行监督职责。代表参加 5 年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源,但即使在会议期间也难以充分发挥监督作用。代表难以参与党代会议题的制定和重大决策的筹备。依十二大以来的党章规定,党代会都是在党委会周密安排下进行。党委为筹备党代会进行了大量的调查研究,反复征求各级党组织和党员包括党代表的意见,
11、党代会的决定能体现全体党员的意志。但实事求是地说,党内重大事项决策形式上由权力机关决定,实质上由第 6 页 共 12 页书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。执行机关决定,代表因难以参与其中而难以实施有效监督。代表能“听取”却难以“审查”党委和纪委的报告。第一,报告工作的“两委”与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系,因而也不存在监督与被监督的关系。因缺乏明确的委托和授权规定,本届党代会代表难以审查其报告。第二,党代会召开前,“两委”报告高度保密,代表难以就审议报告做相关准备工作,更谈不上征求选区党员的意见和建议。第三,代表均以举手形式对“两委”报告进行表决,表决的具体情况一般不公开,
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