PPP实务操作交流专家讲话材料.docx

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1、ppp实务操作交流专家讲话材料第一部分PPP模式关键问题解析一、“p-p-P” 要点（一）关于PPP的定义PPP （政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）模式）是指财 政资金（Public）与非财政资金（Private）,在不表现为政府负债的前提下,基 于项目经营收入及/或者财政补贴（财政支付用于弥补社会资本的合理收益），在 很多于10年的合作期限内,共同完成政府基础设施或者公共服务领域项目 （Partnership）o以上五个要点，是所有PPP项目应当遵循的原则。（二）关于社会资本的懂得第一个“P”，是指财政资金，财政性资金在项目中既能够表达为股权，也能

2、够表达为直接的财政补贴。第二个“P”，是指非财政资金，具体项目中指为实施PPP项目非财政资金全 资或者控股设立的SPV项目公司。需要注意的是，具体到PPP项目或者模式中， 要关注项目公司的性质，而不仅仅是股东的性质。由于最终PPP模式搭建，不是 股东跟政府方建立合同关系，而是项目公司跟政府方建立合同关系，因此第二个 P懂得为项目公司会更准确。在招投标的时候，需要从股东或者社会资本的角度 参与，但项目的合规性，应该从项目公司角度看。组建项目公司的非财政资金，包含两种类型：A.民营/民间资本。B.国有资本。包含根据国办发2015 42号文”公告脱帽的政府平台公司”。 根据财政部113号文第二条，本

3、级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不 能作为第二个P （即社会资本），但鉴于该条规定对政府的限制过多，因此在42 号文中，对部分平台公司予以“松绑”，即公告脱帽（稍后详述）。在整个SPV项目公司中，非财政资金的持股比例需超过51虬 我个人认为， 财政部要求的财政与非财政资金的股权比例，表达了避免项目公司负债并入本级 财政的原则。也就是说，能够把当地的财政懂得为一个集团公司，假如SPV项目 公司的控股权属于本级人民政府的话，则项目公司的负债将成为本级政府的负债,分析：物仅仅是提供服务的场所，而非在提供服务时一并负责投资建设固定 资产。之因此分析这么多，是想给大家理一下观念：一个是政府付费，

4、一个是政府 购买服务。这两种做PPP模式，很容易懂得为BT,由于它与BT很像。我的观点 是：由于实务中我们把理论扩大了，导致理论与实务的冲突，但是我们自己要清 晰。3 .对“服务”内容的结论政府购买服务不应该包含提供服务依托的“物”的投资建设的本身，仅仅指 社会资本凭借自身的专业能力提供劳务性质的产品或者行为。4 . “PPP”与“政府购买服务”的辨析5 然受制于收费机制，按照76号文不太适合采取PPP模式实施的项目，大 都被冠以“政府购买服务”在推行，在实务中也引起了一定的混淆，下面将本人 对政策的有关认识交流如下：（1）政府购买服务属于政府采购的货物、工程并列三大类中的一类，而并 非归属于

5、PPP模式。（2） PPP模式能够作为提供政府采购之服务模式之一，但政府采购服务的 方式不仅限于PPP模式。以PPP为式比伊务（三）当前实施PPP的建议：在当前理论、法规、实践不一致的前提下，个人建议：（1）尽可能选定有收费机制的项目实施PPPo至于项目收费是否是常态、 能收多少钱，这个不是关键。比如，体育场项目，能够举办赛事、卖会员卡，这 就比修一条没有收费的市政道路的合规性更好打造一些。（2）合理将没有收费的与有收费的捆绑一起实施PPP （捆绑有收费的商业项目不在这个范围内）；比如，市政道路与市政综合管廊（市政管网）捆绑。（3）某些没有收费机制的项目，不再纠结是否形成了政府债务的问题。做

6、到与市场接轨，完善财政部门、发改委等合法性手续，也有利于向金融机构融资。第二部分PPP实施要紧步骤关键问题解读通常PPP项目有个“519”：包含5个要紧阶段、19个要紧步骤（根据是财 政部113号文）奥格鹏S采购文件黑制S 响应文件评亩 S谈弁与合同签署奥格鹏S采购文件黑制S 响应文件评亩 S谈弁与合同签署绩效监测与支付S中期评估不目执行项目公司设立绩效评价移交准备性能测试资产交富项目移交一、实施机构（政府方）的确定（一）财政部与发改委文件的规定不一致1 .有关规定财政部：在76号文、113号文、156号文等文件中明确，项目招标主体、代 表政府实施的机构，包含政府或者其指定的有关职能部门或者事

7、业单位可作为项目实施机构;发改委：2724号文：按照地方政府的有关要求，明确相应的行业管理部门、 事业单位、行业运营公司或者其他有关机构,作为政府授权的项目实施机构；分析:财政部主导的意见是政府部门，现在很多地方政府根据发改委的规定, 推出很多政府平台公司作为实施机构（签约主体）。这种模式要紧存在如下问题。授权政府公司授权政府部门| 政府 一| 政府授权授权 , 一政用公司政府部门从法律角度说，平台公司作为实施机构（以上左图的模式），存在政府担保的嫌疑，且平台公司与财政之间的关系不清晰。2 .平台公司作为实施机构的分析（1）合规性存疑。因行业运营公司与平台公司的混同，导致合规性存疑。 我懂得自

8、来水、燃气、公交公司等属于行业运营公司，其在做年度财政预算时, 身份合法。（2）与当前的政策背景不相匹配；当前各类文件的原则是推行与政府脱钩、 推进市场化改造。在此背景下，平台公司签一个至少10年以上的（PPP项目） 合同，这种安排存在问题。（3）不利于财政补贴等有关事宜的落实。平台公司签约导致政府参与的程 度低，导致未来需要政府还钱时存在障碍。实践中，存在这种变通：法律上的实 施机构是政府部门，政府部门转委托平台公司来招标与实施。这种变通模式有待 探讨，比如，政府部门是否具有转委托的资格？综上，平台公司作为实施机构不利于社会资本就项目筹资，增加了社会资本 回收投资的风险，从而降低了对社会资本

9、的吸引力。结论：PPP项目应该提倡由政府或者政府部门作为实施机构（政府方）。二、社会资本的确定（一）关于社会资本选定的有关规定根据201476号文件的规定：政府要“规范选择项目合作伙伴。地方各 级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府与社会资本合作项目政府采购环 节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合 政府与社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主 管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”根据财金2014113号文件的规定：项目采购应根据中华人民共与国政 府采购法及有关规章制度执行，采购方式包含公开招标、竞争性谈判、邀

10、请招 标、竞争性磋商与单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法 选择适当采购方式。从以上规定可看出，目前有五种方式来选定社会资本:项目采购应根据中华人民共与国政府采购法及有关规章制度执行，采购 方式包含公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商与单一来源采购。项目 实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标要紧适用于核心边界条件与技术经济参数明确、完整、符合国家法 律法规与政府采购政策，且采购中不作更换的项目。结论：相比施工总承包招标，PPP项目招标的方式更灵活。（二）投资与施工同步确定1 .两种确定方式施工单位作为参与PPP项目的要紧社会资本，基本都存在后续

11、施工总承包的 需求（这一点，一局与我们八局的需求一样），如何合法确定其投资人与施工总 承包的资格，通常有两种方式：一种是：适用直接确定：根据是中华人民共与国招标投标法实施条例第 九条：“除招标投标法第六十六条规定的能够不进行招标的特殊情况外，有下列 情形之一的，能够不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资 人依法能够自行建设、生产或者者提供”；另一种是：在公开竞争的程序里，明确“投资与施工总承包一体化招标”。个人观点：为了避免变数，更多的项目合适采取“投资与施工总承包一体化 招标”。（分析如下一一。2 .“投资与施工总承包一体化招标”原因及可行性分析（1）适用范围更广：由于招标投

12、标法第九条适用条件是“招标方式+特许经 营项目”，但实践中存在大量竞争性磋商、竞争性谈判等其他方式选定投资人的、 非特许经营项目，当地监管部门不认可、不给备案。1 2）成本管控模模式不一致：由于招标投标法第九条的背景是，基于往常 狭义BOT项目的做法，比如，公路，政府更关注投资年限，中部地区25年，西 部地区30年，通常由投资年限短的投标人中标，由于由投资人通过收费来回收 投资成本，因此在招标阶段，没必要对工程价款进行竞争。但现在PPP项目不一 致，完全靠收费的较少，要紧是靠政府补贴。政府补贴的根据是投资基数，而工 程造价是投资基数的核心，根据我国财政及审计的规则，务必是公开竞价的工程 价款才

13、能完成政府审计，否则，未来面临政府审计只是关的烦恼。（3）解决法律障碍：假如分开招标，投资人同时股东，则因具有利害关系， 在投资主体资格上，可能受到限制。（4）解决分离需求：在PPP项目中，通常资本与施工相结合。特别在联合 体投标时，联合体一方为股东，另一方为资本方与负责施工。假如采取招标投标 法第九条，负责施工的一方因不在股东名录中，将无法直接获得施工资格。假如 采取一体化招标方式，在招标文件中明确一方是股东，另一方负责施工，则法律 程序相对完善。（5）法无禁止即可为：目前招标投标法并没有禁止一次招标确定两个事项， 我认为实践中能够探讨。（三）社会资本联合体1、联合体构成通常会有“施工单位+

14、施工单位”、“投资单位+施工单位”两种联合体组合模 式；2、联合体“资信认定规则”在PPP项目招投标中思考在过去施工企业联合体中，以“同序列就低、专项资质对应考量”的原则; 在PPP项目的招投标中的联合体，需要重点考虑下列两点：（1）专门资质的认定。比如，双方均具有资质？牵头方具有资质即可？（2）资产资信能力的考量。比如，净资产、总资产、负债率、现金存款等 各项指标叠加？按比例折算？就高？就低？3、与外部单位组建联合体的关注点（1）看清合作单位的能力：要充分看到合作单位的能力，特别要分清晰是 金融机构的母体还是下属分支机构。由于法律上的连带责任很难避免，一旦中标 导致我方务必以联合体为主体对政

15、府方承担履约责任。当前形势下，由于众筹、 众创、互联网金融等盛行，导致各类基金管理公司非常多，因此在选择合作单位 时，要核实是某资产管理公司的母体，还是资产管理公司外围的基金管理或者资 本管理公司。后者是通道公司、资源整合的单位，本身自己没什么钱。（2）仍然要关注项目合作条件：由于联合体对外承担连带责任，不能由于 对方负责投资，我方作为施工方就放款条件、不参与项目管理了；要做好“对方 扛不下去、我方接盘”也能进退自如的准备；在项目谈判阶段，就要按照我方自 己投资的标准来参与。（四）定价方式在政府项目施工总承包项目的招投标规则下，需要清单进行报价，现在项目 采取PPP模式，通常情况下需要社会资本

16、确定之后才能进行项目的施工图设计, 也才会有清单，因此假如PPP项目还按照清单报价，则成为“先有鸡后有蛋”的 逻辑循环中。因此PPP模式下，能够基于费率（概算或者预算定额）进行报价竞 争。三、PPP项目公司组建（一）项目公司股权结构尽管PPP项目公司能够社会资本独资，但我认为社会资本与政府公司的合资 应该成为PPP项目公司股权构成的主流，原因如下：1、成本管控的必要：合资模式有利于成本透明、政府参与与确认成本。2、政府公司参股比例对项目公司层面融资对社会资本并表的影响。3、对后续运营的影响。除公路与水务（BOT）项目外，其他领域项目的运营 模型比较难以确定（二）项目公司管理权限政府方公司主导项

17、目公司管理，社会资本参与项目公司的资金监管、参与决 策等。如此设定基于下列考虑：1、PPP项目管理模式，难以对政府权限、管理流程带来实质性影响。由于 要依靠财政补贴，要走财政审批程序，导致社会资本的管理权限受限。2、项目最终的成本等仍然需要政府作最终的认定。四、项目合约架构（一）投资建设合同与PPP合同签订分两种方式一种是项目公司承继制：中标后，招标人与投标人（股东）先签订投资建 设合同，并把PPP合同的内容涵盖。待项目公司成立后，由项目公司对合同进 行确认与承继。误区：有种观点说是签订补充协议。我认为该观点不正确，由于补充协议的 签订主体不一致，假如采取签署确认函则比较妥当。但这种模式在江苏

18、省某文件 中有规定。另一种是两阶段签约：中标后，招标人与投标人先签订投资建设合同， 同时明确项目公司成立的时限。待项目公司成立后，由项目公司直接与招标人签 订PPP合同。我认为两阶段签约模式更加清晰一点。由于在第一种模式下，项目公司与投 资人可能存在重合、交叉等情形，导致主体不是很清晰。但从效率上说，这两种 方法都可行。（二）建设工程施工合同签订项目公司与施工单位（通常为投资人中的具有施工资质的单位）签订建设 工程施工合同。（三）关注工程监理的特殊在施工总承包模式下，业主、施工单位与监理三方的关系很清晰。在PPP 模式下（包含传统BT模式下），政府方、项目公司、施工单位与监理，四方关系 要有交

19、圈。施工总承包模式下VI注PPP模式下 政府方 项目公司监理施工单位五、项目筹资安排（一）现有筹资模式见下图社会资本金融机构 出资/壬诙丽项目公司（二）现有筹资模式的不足与调整1、不足：目前融资无法实现真正的项目融资，导致社会资本供给有“天花板”：由于项目公司或者SPV公司，成立有两个功能，一是为具体（单一）目的成 立；二是实现项目融资，且股东为有限责任，建立“防火墙”，但仅是理论上成 立，实务中目前基本实现不了。要紧原因如下：目前国内金融机构（银行）不是采取集团授信。控股或者全资子公司的贷款， 不管担保与否，都从集团授信中切割。假如项目公司不偿还银行贷款，从法律上 或者财务上说,在母公司未提

20、供担保的前提下，金融机构没有追索母公司的权利。 但是金融机构有“黑名单”制度，一旦某项目公司被列入黑名单，导致整个集团 被列入黑名单。因此，在现有模式下，项目公司贷款并没有真正“出表”，而是 “并表”模式。“项目公司融资有限责任制”、“无追索或者有限追索”等理论并 不成立。这一点使得我们务必对筹资模式进行创新，否则未来提供给整个市场的（资金）有限。从目前的市场进展情况来看，PPP市场参与要紧力量基本会以国有性质建筑 施工企业为主，民营资本的比例不可能太大。国有包含央企与地方国企，而国企 均存在考核指标，其中带息负债余额（是具体数字,而不是比例）是要紧的指标。 假如仅考核负债率的话，严格来说，投

21、资越多，负债率下降。由于项目公司融资 通常最高为80%,资本金为20%,即项目公司负债率为80% （目前母体负债率通 常高于此数字），在分子分母同时下降的前提下，是拉低负债率的。但带息负债 余额是绝对数字考核的话，此方法就不可行了。比如，年底考核指标为120亿, 其中100亿做PPP,大部分企业无法提供100亿资金。因此目前PPP项目“股权+并表贷款”的融资模式难以实现可持续进展（不 可持续），与现实中巨大规模需求，包含存量盘活（截至去年年底，存量大约20 几万亿）与增量新建产生矛盾。2、调整社会资本、政府、金融机构要共同努力实现真正的项目融资。调整要点为: （目前国内很多银行，特别是股份制银

22、行，能够同意针对政府信用来提供融资。）（1）社会资本直投股权不控股。假如一个项目，负责施工的投资人不控股， 政府方也不控股，就务必要引入一个基金，这个基金以何种方式维持，以简单回 购的方式，出表也存在难度。因此务必有创新的安排，（2）社会资本不对项目融资担保。在项目股权里能够控股，但在银行贷款 时如提供担保，导致投资人在“出表”时存在难度。比如，某地铁项目总投资额 约为150亿，其中，30亿资本金，120亿贷款，这导致投资人在未来5年的资产 负债规模非常高，难以投资其他项目。（三）筹资安排具体要点1、资金按长短搭配。比如，股份制银行贷款最高为10年期，假如某项目投 资期为15年，能够考虑一方做

23、10年，另一方做5年；或者者一方做前10年， 另一方做后5年。这样搭配能够减少负债。某些产品尽管期限长，但额度有限, 能够在额度内进行搭配。这与政府推行ppp模式的原则/基础有冲突。（三）关于政府方公司的股权分红在政府平台公司出资入股的情况下，政府平台公司参与合作的性质可能会有 两种：一种是作为财政性资金的出资代表出资，在这种出资性质下，该股权原则上 不参与分红，由于相当于代财政出资。但通常会约定：项目有收费机制且预期收 费比较好的情况下，有可能会有超额利润。也就是在一个区间里面达到一个超额 利润的话，其可代表财政收取；另一种是不作为财政性资金的出资代表出资（这是比较模糊的处理），在这 种出资

24、性质下，该股权原则上能够参与分红。整体来说，平台公司是否分红，取决于其与政府之间的约定或者安排。（四）关于合作具体形式合作（Partership）具体形式，即第三个“P”，狭义懂得是合资或者参股。 我个人懂得，不仅指合资，也不仅指特许经营，而是指在不表现为政府负债的前 提下，财政资金与非财政资金基于项目经营收入及/或者财政补贴（财政支付用 于弥补社会资本的合理收益），在很多于10年的合作期限内，双方共同完成某个 基础设施或者公共服务领域项目。需要注意的是，第三个P,不一定要合资，表 现为双方共同完成的概念即可。为加强对“三个P”的解释，举比如下：举例1（来自某具体项目的表述，摘录如下）：第1个

25、P管委会授权政府 公司对口岸区域物业管理、可销售物业销售、商业运营与提供公共资源有偿服务 的资格；第2个P引进社会资本参与项目建设；第3个P合作方参与项 目的销售管理、用于偿还融资本息。可见，实践中，三个P的解释权在政府方, 与国家文件的规定没有关系（地方政府在想象着解释,合规性确信是过不去的）。（题外话：在项目跟踪中，大家可能遇到一个现象：目前.PPP谈判存在两个 极端：在年初的时候，由于国家政策比较紧、政府的融资渠道很有限，相对来说, （企业）与政府的谈判会比较容易、合作条件也比较好谈；但到了今天，国家在 金融角度，特别是发改委同意发债的角度，给了地方政府很多的空间，导致政府2、融资担保多

26、种资源组合。除股东信用担保外，能够采取PPP合同权益的 质押融资。在发改委、国开行、农业银行总行、六部委25号文对PPP合同权益 的质押融资有规定。但要解决金融机构对风险的管理要求，比如，可参考应收账 款质押管理办法，对质押进行登记，或者者由融资银行监管/共管收款账户，通 过技术安排，使得贷款银行看到投资人的履约能力。（四）金融机构突破的可行性分析1、量化分析。举例，过去某轨道项目，轨道公司出25亿的资本金（财政提 供），75亿的贷款（在建工程抵押+财政兜底），即100亿元均由本级财政承担。 现在采取PPP模式，25亿的资本金中，社会资本出6成（15亿），政府出4成（10 亿），75亿贷款。政

27、府承诺财政补贴，则PPP权益覆盖投资本金与贷款。由于15 亿本金（政府10亿元能够不收益）+75亿贷款=90亿元，来兜底75亿元贷款， 比过去财政仅兜底75亿贷款更加有保障。能够从这个角度与金融机构进行沟通。2、中间模式。过去是债权类产品（包含“明股实债”或者确实债），务必有 主体担保或者主体征信，未来能够朝股权产品（优先股产品）角度进展，此类产 品将具有一定竞争力。比如，不要求社会资本的主体征信，但能够要求社会资本 补足一定收益。再比如，PPP项目10年期，社会资本仅担保其中2年，一旦政 府违约，金融机构有一个2年的缓冲期，此方法具有一定的可操作性。3、口（五）合作项目对应政府财政指标建议2

28、 .为了便于项目筹资，与我们签约主体对应的该级财政指标：通过与金融机构交流，假如要做一些好的融资方案,财务指标方面（要符合）: 地级市原则上通常公共预算收入不低于100亿元；区县（县级市）通常公共预算收入不低于60亿元。低于以上指标，则金融机构融资难度较大。建议在投资具体项目时一，提早与 金融机构沟通。3 .查找数据方法/文件来源：关于XX市2014年财政预算执行情况与2015年财政预算（草案）的报告；XX市2014年政府工作报告；2014年XX市国民经济与社会进展统计公报六、项目产权（一）PPP模式下，大部分项目中项目公司无需拥有项目的产权，理由如下：1、项目本身的性质决定很多基础设施项目有

29、公益性、公共性。这些项目本质上都是政府持有的。过 去不做PPP （项目）的时候，这些项目的产权在政府或者者政府机构或者者公司 名下。现在做PPP,这些项目不一定要转移到PPP项目公司名下。2、并非一定有利于社会资本投资回收风险的操纵有些观点认为，拥有这些项目的产权，容易操纵风险。我认为这个观点不一 定成立。由于项目是没有流通性的、无交换价值。比如说，一个体育馆，假如政 府不偿还投资回收，不能卖也流通不了，无助于投资回收。因此与其要这个不能变现的产权，不如向政府要一些其他条件，可能对操纵 风险更好一点。3、并非必定影响项目融资有些人认为没有产权的话可能会影响融资。这个问题是要考虑。现在很多金 融

30、机构没有统一标准，有些金融机构一定要（贷款）给产权主体，有些认为不一 定要产权。建议提早沟通，同时在文本里面要作一些安排：未来要融资的时候，假如融 资机构要求项目抵押，政府要同意拿出来抵押（物），这个就相当于第三方担保 了，也是可行的。（二）项目公司拥有项目的产权可能带来的问题1、合作期限与折旧规则产生冲突（1）尽管根据国家进展改革委关于印发定价成本监审通常技术规范（试 行）的通知（发改价格【2007】 1219号）第十二条规定，实行特许经营的，假 如合作期限满后资产无偿移交的，固定资产折旧年限最高不超过合作期限。即特 许经营项目的固定资产折旧能够与合作期同步，特许经营项目可能适用这个规则 去

31、折旧。但假如不是特许经营的PPP项目，能不能用这个规则？（项目公司）拥有产 权的话，会带来第二个问题：比如，场馆、学校或者医院，假如一个学校的产权 在SPV公司名下，固定资产折旧执行什么规则？（2） 2008年中华人民共与国企业所得税法与中华人民共与国企业所 得税法实施条例：第六十条除国务院财政、税务主管部门另有规定外，固定 资产计算折旧的最低年限如下：（一）房屋、建筑物，为20年；也就是说，想加速折旧，税务局不认可，只能用税后利润去补。假如合作期 为10年，按上述规则，折旧期为20年，假如提早不跟税务局沟通的话，到期时 才折旧了一半，投资成本才回收了一半。（假如）合同约定（项目）是要无偿移

32、交的，会比较烦恼。假如没有产权，只是权益的话，权益是多少年，就按直线法摊多少年，比如 10年运营期，就按10年，10%每年，规则上是比较明确的；假如拥有的是产权， 合作期限少于20年，规则执行哪一个？（这个问题）税务系统还在研究，可能 会带来一些问题。2、项目公司拥有产权，运营期可能产生与固定资产有关的税收比如，国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释与暂行规定土地 使用税，尽管钱不多，可能投标报价时不一定能考虑到。3、TOT （转让-运营-移交）模式下，产权转让与投资人选择阶段容易产生程 序的冲突国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通 知（国办发（2015） 63号

33、）举例：比如，一个学校的体育场。TOT第一个阶段是转让，咨询机构的第一 版方案认为是产权变更。产权要交易的话，政府手上的体育场与学校，是国有资 产。根据企业国有资产法，需要进国有产权交易所去交易。产权要挂牌，要 去摘牌且中标。这要去做TOT投资人的招标，又要去做工程或者者政府采购市场 里面做一个招标。也就是说，两个不一致的市场要做两次公开招标，同一个投资 人都要中标。这就带来一个逻辑上的毛病，尽管最终可能能够操作成功，但这是 说只是去的：由于在不一致的市场凭什么同一个人中标。另外，TOT模式还有税的问题，税是一个增加的成本，谁来出？由于按照转 让标的来说，现在一个项目基本上是几十个亿，面临着几

34、个亿的税收，又增加了 当地政府的压力，卖方买方可能都要交税。TOT模式下，产权问题会更明确地产 生冲突。4、所有权规则下意外灭失风险法律上来说，产权未来发生意外灭失的风险，是社会资本买单。这个也不是 很合理。由于有一些保险不一定能承保，一些极端的自然灾害（保险）不一定能 买单。假如要买的话，保费也很高，而（缺失）不一定都能通过保险获得赔偿。 这时要运用所有权规则，谁拥有所有权谁买单。这时社会资本的风险反而会增加。（三）项目公司不拥有项目的产权，需要处理好下列事项：一是项目公司根据PPP合同获得本项目的投资建设权利，在没有产权情 况下，作为发包人签订建设工程施工合同，需要获得建设管理部门认可。假

35、如跟政府沟通一个方案，提出我们不需要项目产权，可根据之前提到的几 个理由。假如对方同意，还需处理：假如没有产权的话，一定要与地方建管部门 提早沟通，由于很多建管部门认为，未来项目公司是要跟总包公司签施工总包合 同的，很多建管系统的手续要以这个主体去备案与办理。否则，建管部门认为这 个项目公司主体不合格,没有项目的产权,没有批文,没有资格作项目的发包人， 施工许可（证）都办不了，这个提早要跟建管部门沟通。二是税务部门对项目公司采取无形资产权益摊销进行成本回收予以认可， 且项目运营过程中不产生与资产有关的税收。项目没有产权就要按照无形资产摊销来回收投资，税务局是否认可？由于很 多税务局也是第一次遇

36、到PPP项目，要提早与税务机关沟通。三是获得财政部门财政补贴不形成障碍。四是金融机构融资可行且在金融机构为本项目融资需要时，政府方同意本 项目进行抵押。提早要与拟合作的金融机构进行沟通。有些金融机构比较教条，认为就是要 有产权；很多金融机构也有所突破，认为产权问题是能够商量的。但是假如要抵 押，这就要提早与政府谈好，不要产生没有产权（政府）还不让抵押的情况。在 金融机构方面，抵押担保的作用只是一方面，他可能也担心政府再次借此融资, 避免产生权利上的冲突。（四）关于项目的产权处理的建议：假如我们不要这个产权，产权放到哪里去？过去政府很多项目的产权还是比较模糊，包含市政道路与场馆。比如市政道 路，

37、很多地方挂的是在建工程，不形成固定资产；各类场馆基本上都挂在平台公 司，各个平台公司不愿意转成固定资产，转成固定资产以后，也面临着一个折旧 摊销的问题。一旦折旧，平台公司承受不了，由于平台公司本来经营性现金流就 很少，财政补贴现金流很少，假如挂上个50个亿的场馆，按20年摊销，每年摊 2. 5亿的本金，意味着（每年）收入要多2. 5亿才能平衡得了，否则就亏损、后 续就没办法融资。因此很多平台公司比较模糊的处理：把它挂成在建工程，就是 在资产里面，不进利润表。这样看着总资产很大，也有盈利，但实际上经营性现 金流是不大的。因此它通常是不放（固定资产）的。但现在做了 PPP之后，就面临着一个问题：往

38、常平台公司是比较模糊的，平 台公司的融资与财政出钱是一锅粥，但是PPP项目很清晰，就是财政出钱。但是 财政出了钱没有资产，由于很多资产挂在平台公司，现在发改委很难同意（项目 的）很多手续挂在政府某个机构下面。很多以平台公司去办手续，包含很多批文, “工、可、立项”都是在平台公司名下，未来很多资产的权属都在平台公司名下。政府出了钱没资产，平台公司没出钱确享有资产，这两家之间（的账务）就做不 平了。思路：1、平台公司代政府持有、代管理；解决了出钱跟（产权）分离的问题；2、政府履行一定的审批手续后，将该PPP项目作为对该平台公司的国有资本注入（增资扩股）。现在财政跟平台公司之间有一个通道：国有资本的

39、注入， 把资产作为国有资产注入，把资产做大一点，再去融资。七、社会资本收益有关约定（一）有关法律法规关于社会资本回报的规定：1、76号文：“获得合理投资回报”；“政策、法律与最低需求风险等由政府承 担。”2、2724号文：完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，关于涉及中央 定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经 营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳固投资回报、吸引社会投资制 造条件。3、六部委25号文：政府能够在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性 项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务与基础设施的提供等内容作 出承诺，但不得承诺固定投资回

40、报与其他法律、行政法规禁止的事项。4、201542号：“保证社会资本获得合理收益”；“引入价格与补贴动态调整 机制，充分考虑社会资本获得合理收益“建立投资、补贴与价格的协同机制， 为社会资本获得合理回报制造条件。”5、201557号文：严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变 相融资，将项目包装成PPP项目。关于社会资本收益的约定，要紧是商务条件的安排。从以上五个文件归纳出来：国家文件对PPP项目关于社会资本收益的安排能 够总结为三个方面：第一是明确要给社会资本合理回报第二是不得给予固定回报第三是政府能够对最低需求做出安排。实务中的难点是：大部分项目假如政府不给一个明确的回报率安排，实

41、现合 理回报的具体的量化安排是有难度的。现在很多项目都是用的第三方面，政府给 予一个最低需求的保障。比如，政府规划要修地铁，修完以后，未来到底每天有多少人流来乘坐地铁， 不是社会资本能操纵得了的。再比如，建一个体育馆/场，政府是出于城市功能 的规划需要，但建完以后，未来到底有多少人、多少赛事，或者者产生多少收入， 可能不完全是社会资本能够操纵得了的。既然规划引入社会资本来做，政府可能 对这类项目的最低的市场需求，要有一个安排。比如，地铁修完之后，如按照流量、票务计算社会资本回报，可能需要根据 最终投资额、票价的单价，测算出一个最低的票务流量。假如达不到这个流量, 可能社会资本就没办法投资。比如

42、，污水处理厂，规划10万吨的，不可能建完 开始就达到盈利的量，假如达到，则规划不是很超前，整体没有留下余地。像这 种逐步增长需求的，政府也会对项目建成后的最低流量有一个安排。比如说，设 计10万吨的，根据投资总量，未来可能开始的5年每年低于6万吨，可能没法 收回投资并获得合理回报，政府就要对开始几年每年的6万吨流量做一个安排。 假如实际处理的是4万吨，少的2万吨可能就要按照合同约定有一个补偿的价格。有这种明确计量单位还是能够（操作）的，难的是很多项目没有明确的计量 根据。比如，场馆类的（文化馆、博物馆），不能天天按照销售票量来计费，没 有一个每天卖票的盈利模式/收费的运作模式。这类项目如何在合

43、理回报与不固 定回报中实现（平衡的）一个社会机制。现在很多项目确定社会资本的收入是按照净现值这样一个指标，是通过一个 确定的数字来回避了固定回报的安排。但是净现值也有缺陷：投标报价时候，是 根据现有的投资或者者现有的需求，投标时可能图纸都没有，但做了一个净现值 的报价。在实施过程中，由于政府指令，增加了投资，净现值如何调整？由于整 个公式中没有社会资本的回报率。可能净现值报的是一个数字，但各个企业预期 的回报率本身是不一样的。这是一个难点。将净现值作为投资回收模型的，有几个变量要考虑一下：首先是一个投资变 化：估计的投资与实际投资过程中增加的投资如何调整净现值，也就是每年的营 业收入。另外是，

44、调整因素导致的，比如，利率，很多方案的利率是固定的，按 照现在的利率做了一组净现值测算。假如利率调整，净现值怎么调？可能有些模 型不考虑。现在利率处于一个相对的低位，2008年最高利率曾达到8. 75,现在4. 9, PPP 合作期不能短于10年，可能未来10年利率增长至8以上，假如没有调整机制的 话，风险还是比较大的。假如包死的话，做敏感性分析的时候，可能要做一个余 量的测算，看利润、收益能不能覆盖。(二)社会资本投资回收方式PPP项目最后投资后的回收来源于两大块，一块是项目本身经营产生的收入；假如项目没有产生收入或者收入不足，就 面临着(第二块)财政补贴，政府付费或者可行性缺口补助，统称之

45、财政补贴。113号文：项目回报机制要紧说明社会资本取得投资回报的资金来源，包含使用者付费、 可行性缺口补助与政府付费等支付方式。解释：“使用者付费”就是项目向社会公众收取的收费收入；“可行性缺口补助(Viability Gap Funding) ”，是指使用者付费不足以满足社会资 本或者项目公司成本回收与合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款与其他优 惠政策的形式，给予社会资本或者项目公司的经济补助。“政府付费(Government Payment) ”，是指政府直接付费购买公共产品与服务，要紧 包含可用性付费(Availability Payment)使用量付费(Usage Pay

46、ment)与绩效付费 (Performance Payment)o(三)关于财政补贴具体运用到项目当中，本人归纳了要紧分为两类，一类是投资补助，一类是财政补贴。投资补助在财政部156号文，是有有关规则的。总体的一个概念，就是相当 于减少项目投资。“投资补助”：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提 供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。通常政府的投 资额应在制定项目融资计划时或者签订PPP项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同 中予以明确。投资补助的拨付通常不可能与项目公司的绩效挂钩。“运营补贴”要紧是维持项目运营并保证社会资本获得约定

47、的最低收益时一，政府需要给 予的补贴。作为投资人来说，一个项目的投资平衡有两个方法，一是提高项目建成后的 经营收入，也就是说，收入提高，投资平衡性就高了。很多PPP项目的市场需求 并不是社会资本能够完全操纵的，对营运收入提高并不可能很有把握。这时收入 提高不了，但投资又很大，还有一个办法：社会资本减少投资，减少部分由财政 给予补助。比如，100元的投资建完以后假如每年收入是10元或者5元，（投资 就）平衡不了；假如投资从100元降到50元，财政补助50元，那么50元对应 5元的收入，项目的平衡性就高了。运营补贴是补收益的，项目建成以后收益可能是1%,但社会资本要8%的收 益，7%由财政补助。举

48、例L北京地铁4号线，网上有模型：所谓的AB划块，（总投资的）A部 分是70%, B部分是30%, 30%是社会资本，70% （那部分）本人懂得就是财政投 资。相当于把项目投资分成了两块，社会资本投的30虬 但是，最后运营的是整 条线，产生的收入是整条线的收入，先满足30%的公司。总结：在目前PPP的法规下，70%就能够懂得为财政的“投资补助”。举例2：我们（八局）有一个正在做的项目：片区土地，类似于土地一级整 理项目。内容包含了四部分：征地拆迁、七通一平、公租房（职工公寓）、回迁 楼。征地拆迁投入之后项目公司是不能产生收入的，没办法经营；“七通一平” 也没办法产生太多的收入，管网能够分享一部分收益；公租房有租金；回迁楼是 没有收入的。项目总投资超过60个亿，每年的收入就是公租房那一块，每年3000 万的收入，整个项目做完之后有8年的运营期，8年里面，