《苏州市房地产经纪管理办法》立法后评估报告.docx

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1、苏州市房地产经纪管理办法立法后评估报告苏州市住房和城乡建设局 二。一七年十月 二十三条和第二十五条规定的房地产经纪机构及其执业人员 的执业规范要求，分别是对江苏省城市房地产交易管理条 例第三十六条、第三十七条和第三十八条的展开。其他条 文规定的内容，虽然并无可一一对应的上位法条文，但是也 均不违反上位法的规定。办法规定的处罚金额均不超过3 万元，符合江苏省人民代表大会常务委员会关于地方人民 政府规章设定罚款限额的决定（1996年10月18日）的规 定。4.房地产经纪机构备案制度不违反上位法。在中华人 民共和国行政许可法实施以前，江苏省城市房地产交易管 理条例规定房地产经纪机构应当在办理工商登记

2、之前取得 相应资质，即设定了行政许可的前置条件。但中华人民共 和国行政许可法规定，地方性法规、规章不得设定企业或 者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，为了全面规范 房地产经纪机构，加强事后监管，办法设置了备案制度。 该制度并不与上位法冲突，且也符合行政管理的实际需求。（二）合理性评估依据立法法、规章制定程序条例等法律、行政法 规的规定，结合座谈会中各相关部门的意见，评估小组认为，办法设定的核心制度合理且必要，设置的法律责任与违 法情节相适应，设置信用制度体现了超前立法意识；但也存 在对房地产经纪机构赋权不足的问题。1 .设定的管理制度必要且适当。办法为了维护房地 产经纪市场秩序，进一步规范

3、房地产经纪行为，建立健全房 地产经纪市场诚信体系，设置了房地产经纪机构备案制度、 信用档案制度、继续教育制度、存量房网上管理和资金监管 等四大核心制度。前三个制度的设定，对于规范房地产经纪 机构执业规范、提升从业人员的从业素质发挥了极大作用； 存量房网上管理和资金监管有效保障了买卖双方权益、减少 了可能的民事纠纷。这四大制度的设置符合管理的需求，也 未给行政相对人设置过多的义务。又如办法第六条关于 房地产机构设立条件中的不少于15平方米的面积、3名以上 具有房地产经纪执业资格的专业人员的规定，能有效控制房 地产经纪机构的起点规模，保障房地产经纪机构具备提供足 够的服务并承担一定责任的能力。2

4、.设置的法律责任与违法行为情节相适当。办法第 二十七条至第三十条对法律责任的设置均采用两阶段制，首 先由主管部门责令违法当事人限期改正，逾期不改正的才处 以罚款的行政处罚。办法如此安排一方面能节省执法成 本，另一方面又能督促当事人自我纠正。3 .信用档案制度体现了超前立法意识。房地产经纪信用 档案是规范和整顿房地产市场秩序、促进企业规范发展的重 要举措。通过建立房地产经纪信用档案，能有效记录和反映 房地产行业信用状况，建立良好的信用关系。办法在2009 年起草过程中就已经意识到信用档案的重要性并在立法中 予以具体规定，而当时关于信用方面的立法还比较少，且也 缺乏细节规定。4 .赋予房地产经纪机

5、构及其执业人员权利不足。办法 在立法目的中表述到要保障房地产经纪活动当事人的合法 权益，但是办法除了第二十一条规定“对不提供有关证 件或者提供的证件不符合规定的，房地产经纪机构应当拒绝 接收委托”之外，通篇均是对房地产经纪机构及其执业人员 的义务性规定。在调查问卷中和座谈会上，多家房地产经纪 机构和相关执业人员提出，房地产经纪机构无法单方查询拟 交易房产的相关信息，无法准确掌握拟交易房产信息。在实 践中，确实也存在较多因房地产经纪机构及其执业人员无法 查询相关信息而引发纠纷的现实案例，评估小组认为对房地 产经纪机构赋权不足属于一个制度缺陷。（三）协调性评估通过文献检索，经比对与办法同位阶的相关

6、规章、 配套的规范性文件以及相关政策，结合相关部门座谈会的意 见情况，评估小组认为，办法在制定时与其他同位阶规 章和规范性文件之间无冲突，且配套规范充足，但因后法出 台，办法有部分内容与后法有一定的不协调。1 .办法的内容与其他同位阶规章和规范性文件之间 无冲突。办法在制定之前，对房地产经纪活动及其监管 适用苏州市房地产中介管理办法，在实务操作中已经出 现了许多有益的经验，办法继承了苏州市房地产中介 管理办法行之有效的规定，又结合新法和有益实践经验， 与同位阶规章和规范性文件、相关中央和地方政策具有良好 的协调性。如办法第二十五条规定房地产经纪机构不得 为不符合出租条件的房地产提供经纪服务，该

7、禁止性规定与 苏州市居住房屋出租管理办法第十七条保持一致。如办 法规定的房地产经纪机构备案制度，与房地产经纪管理 办法第H一条的内容相协调。2 .办法的核心制度已有配套规范。办法第八条 规定市房产行政主管部门和房地产行业协会可以对房地产 经纪机构划分不同信用等级并向社会公示，为落实该制度， 市住建局于2015年制定颁布了苏州市房地产经纪与信用 管理办法（试行），从房地产经纪机构及其人员信用信息分 类和核定、公布、使用、管理等作了详细规定，为全面有效 落实办法规定的信用档案制度提供了具体操作细则。办 法第十九条规定了存量房交易计算机信息网络管理和资金 监管制度，在2012年市住建局制定颁布了苏州

8、市市区存 量房买卖网上管理实施办法，对存量房交易的“网签”制 度作了全面规定，我市存量房交易的基本制度正式确立。3 .主管部门制定相关示范文本，规范保障各方当事人权 益。随着互联网技术的发展，我市房地产经纪活动基本实现网络化操作。为更好保障各方当事人权益，也为实现网络操 作的统一性，市住建局制定了多套示范文本，如为落实办 法第十八条而制定的适用于交易双方和房地产经纪机构的 存量房出售居间代理委托协议和存量房承购居间代理 委托协议。另外，市住建局还制定了存量房买卖合同示范 文本和商品房买卖示范文本，作为网签的标准版本。4 .办法部分内容与房地产经纪管理办法（住建 部令第8号）有不一致。第一，在房

9、地产经纪概念的界定上, 缺少对佣金收取的规定。第二，在房地产经纪机构备案主体 方面，缺乏对县级市的赋权。第三，关于房地产经纪委托合 同的签署，仅是执行业务的房地产经纪执业人员签名，而房 地产经纪管理办法还允许两名协理签名。第四，关于法律 责任，办法第二十九条和第三十条与房地产经纪管理 办法第三十三条和第三十七条规定的幅度和主体均有一定 差异。!4!）可操作性评估通过座谈会以及实地调研，评估小组认为办法对法 律规范的规定明确，基本制度切合实际易于操作。但是办 法的个别规定也确实存在操作性不强的现象。1 .办法的内容比较微观细致，所设定的制度也是侧重从细节入手尽量做到全面不遗漏，因此办法总体上是

10、一部具备可操作性的规章。第一，对条件或材料的要求明确。办法第六条通过 列举的方式，从名称和组织机构、经营场所、财产和经费以 及人员要求等四方面规定了房地产经纪机构备案的必备要 件，并且对每一项具体要求从定量角度进行规定，使得主管 部门在操作上有着明确的指引。办法第九条也是同样情 形。第二，注册程序简便。关于房地产经纪机构备案，机构 只需要准备齐全办法第九条规定的材料，提交给属地房 地产主管部门，之后由属地房地产主管部门转交苏州市房地 产管理处进行备案，备案通过后立即发放备案证书。关于执 业人员注册，只需要将房地产经纪机构执业人员信息录入系 统即完成注册，非常简便。2 .办法的个别规定在操作上面

11、临难以有效落实的困 境。第一，机构备案之场所证明材料问题。办法第九条 规定房地产经纪机构在申请备案时需要提供合法固定场所 的房屋所有权证或者房屋租赁证明，但是有些房地产经纪机 构反映，个别区域如园区所承租房屋因相关原因并无房屋所 有权证，但机构却是实际合法在使用办公场所，此时则面临 备案不能的难题。第二，禁止无证人员从事经纪活动问题。办法设置 了房地产经纪机构执业人员注册制度并禁止无证从业，同时 又在罚则规定了相应的法律责任，但是实际情况是房地产经 纪领域仍有大量的无证人员在从业。甚至好多存量房交易均 是有证经纪人仅仅是在最后网签合同上签章，而其他过程均 是由无证人员完成。由此可见禁止无证人员

12、从业的制度在一 定程度上已经失去操作性。（五）立法技术性评估对照立法法及立法技术规范要求，通过对办法 的体例、条文之间的内在逻辑关系以及条文的具体用语进行 评估，评估小组认为，办法在体例上做到结构完整、条 款齐全，在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要求、 表述基本准确明晰；但是在立法技术方面也存在一些问题。1.办法在名称和条文设定方面符合规章制定要求。 办法涉及的是苏州市房地产经纪管理方面的工作，以“办 法”命名符合规章制定程序条例的要求。办法对制 定目的、立法依据、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩 规则、施行日期等内容均作出规定，规章的必备要素齐全。 办法虽仅有三十二条，但是办法体例完

13、备、内在逻 辑严密、条例清晰、结构严谨，分五章安排，能更好体现办 法制定者的立法目的。在条文表述方面，能够做到用语准 确、简洁，文字简明、语言规范，条文内容明确、具体。2、办法设置的相关管理制度持续有效实施。办法 是一部“活法”，其施行至今已经7年多，办法所规定的 制度基本均能持续有效地被运用于实践管理工作之中，且在 可预见的时间里这些制度还将继续发挥作用，这均体现了当 时制定者高水准的立法技术水平。3 .针对办法的专门规定设置相应法律责任。办法 第二十六条规定“违反本办法规定的行为，法律、法规、规 章已有处罚规定的，从其规定“，不再重复上位法关于法律 责任的内容，体现了立法的精简。同时针对第

14、九条、第十条、 第十一条、第十二条、第十五条、第十六条、第十七条、第 二十五条等办法所特有的禁止性规定，又作了相应的法 律责任设定。避免条文冗繁的同时又保障了特别规定的“行 为模式-法律后果”的结构齐全。4 .囿于当时的立法背景和特定社会环境，办法也存 在个别立法技术上的缺陷：第一，规定的内容不周延。如办法第九条规定了设 立备案和变更备案，但是未对注销备案的情形作出规定。第二，条文安排不合理。如办法第五条将主管部门 和行业协会在同一条文规定，一般的这两类主体应当分两条 规定。又如关于信用档案的内容在第八条和第十四条重复规 定，应当合为一条规定。第三，条文概念表述不精确。如第十六条规定应当在“备

15、 案的范围”内从事房地产经纪活动，但是机构备案并不限制 经营范围，此处的范围应当是营业执照上的经营范围。又如 第二十二条规定公示“有关证明文件”并未指向具体文件名 称。第四，就强制培训问题未能明确免收费。根据省人大法 制委、法工委2007年发布的关于地方性法规中有关共性 问题的意见第35条规定，对确需强制培训的，应当同时 规定培训不得收费。此项举措有利于保障行政相对人的合法 权益，但是办法没有规定培训免费，存有不足。（六）绩效性评估经分析调查问卷、研究司法判例，结合座谈会内容，评 估小组认为办法自2010年实施以来，总体上促进了整 个行业发展，不仅在行业规模更在行业规范化上得到了长足 的发展。

16、当然，囿于房地产经纪行业的特性，以及外部改革 的整体体制变化，使得办法在制定时的相关难题仍未能 得到根治。1 .办法在苏州市房地产中介管理办法的基础上修订而成，废除了与上位法抵触的房地产经纪机构资质许可 制度，整合了实践中有益的制度和经验，构建了一套体系完 整、配套齐全的房地产交易制度。办法的实施对规范和 促进我市房地产经纪市场起到了很大作用。第一，房地产经纪机构及从业人员规模显著提升。我市 大市范围现在共有备案经纪机构近1900家；在持证人员规 模方面，全国房地产经纪人近500人，江苏省房地产经纪人协理103人，取得苏州市房地产经纪人上岗资格的从业人员 近8000人，取得苏州市房地产营销人员

17、上岗资格的从业人 员近3000人。因为还有相当规模的“无证经纪人”存在于 我市房地产经纪市场，因此从业人员的实际市场保有量比已 经纳入规范管理的人员数量要多得多。经纪机构及执业人员数量增长图经纪机构一全国房地产经纪人市房地产经纪人上岗资格经纪机构一全国房地产经纪人市房地产经纪人上岗资格第二，执业人员继续教育稳步推进。办法实施前我市房地产经纪人继续教育培训工作就已经起步，办法第 十五条将继续教育工作作为一种法定制度予以固定。房地产 经纪人的继续教育确定每两年为一个培训周期，培训的主要 内容有房地产法律法规和相关政策、房地产实务、房地产经 纪服务案例分析，以及与业务相关联的新知识，如存量房网 上管

18、理的业务培训等，反响很好。为确保继续教育切实得以 执行，将继续教育与房地产经纪人年度检查挂钩，如果不参 加继续教育，将会取消其资格。第三，存量房交易全面实现网络管理和资金监管。早在错误!未定义书签。一、立法后评估情况总述错误!未定义书签。(-)评估阶段说明错误!未定义书签。(-)评估方法说明错误!未定义书签。二、立法后评估内容错误!未定义书签。()合法性评估错误!未定义书签。(-)合理性评估错误!未定义书签。(三)协调性评估错误!未定义书签。(四)可操作性评估错误!未定义书签。(五)立法技术性评估错误!未定义书签。(六)绩效性评估错误!未定义书签。三、需要特别说明的问题错误!未定义书签。U!(

19、)(-)(三)U!改革所带来的监管困境存量房交易的网签制度房地产经纪机构独家代理模式房屋买卖交易过程中三角关系、立法后评估结论和建议错误!未定义书签。错误!未定义书签。错误!未定义书签。错误!未定义书签。错误!未定义书签。附件一错误!未定义书签。附件二错误!未定义书签。2007年12月1日和2008年9月1日起，我市市区就已经开 始实行存量房买卖契约网上备案和存量房交易资金监管制 度，办法第十九条将该制度予以法律化，且在2012年我 市又制定配套的管理办法予以细化。这一制度的实行，提升 了规范经营、阳光操作、品牌服务的水平，使得信息获取的 及时性、真实性有了极大的增强，消除了隐藏的交易风险。2

20、 .因为房地产经纪行业从业门槛低的特征，导致了房地 产经纪行业的发展始终无法摆脱人员整体素质不高的包袱， 并因此导致了较多纠纷。办法的立法说明中所提到的房 地产经纪市场现状存在问题至今仍未得到有效改善。第一，房地产经纪机构发展不均衡、“灰中介”规模不 小。规模型企业数量逐年增加，以信息化为载体的管理模式 在连锁机构中运用普及。从2017年第一季度新备案的房地 产经纪机构数量来看，第一季度新备案总计508家，其中链 家占21.26%、我爱我家占41.14%,这两家机构的分店数量 高达62. 4%0另外不同大型房地产经纪机构均呈现出各自特 色，如信义房屋规范、服务品质最好，好屋中国、同策、新 明阳

21、等最为稳健，新浪乐居、链家地产等成长最快，整个行 业处于“百花齐放”的阶段，还未能走上稳步发展的正轨。2017年第一季度新备案房地产经纪机构数量情况链家我爱我家其他另一方面小中介数量虽少，却还是存在大量无证无照“灰中 介，这些“灰中介”游离于政府相关部门管理视线之外， 采用恶意竞争、欺诈客户、套现骗贷等手段，扰乱了整个房 地产经纪市场，致使整个房地产经纪行业的诚信度大幅下 降，严重侵害了相关当事人的合法权益，同时极大挤压了正 规经营机构的发展空间。根据现行法律规定对房地产经纪机 构准入条件采取的是备案制，缺乏行之有效的事前规制手 段，对于“灰中介”的准入缺乏管理抓手。这一现象已经在 一定程度上

22、制约我市房地产业的健康发展。第二，房地产经纪机构从业人员从业素质参差不齐、总 体水平偏低。我市的有证房地产经纪机构从业人员虽然人数 有较大数量攀升，但是在房地产经纪市场充斥着更多的无证 从业人员。从调查问卷反馈回来的信息看，无证从业人员占 调查对象比例的74. 21%。如此高比例的无证情况，一方面是 因为房地产经纪机构从业人员的流动性大（调查问卷结果显 示工作年限为3年以下从业人员的比例高达83. 3%）,另一方 面也是从业人员从业素质不高，难以通过职业资格考试（调 查问卷结果显示学历为大专以下的从业人员为82.19%）。另 外此类无证从业人员大多为社会闲散人员及外来务工人员， 造成坑蒙拐骗侵

23、害当事人利益的事件仍呈多发态势。在处理 这些事件中，由于这类人基本无固定从业机构，无法承担相 应的民事责任，导致受害人无法取得相应赔偿，严重影响了 社会稳定。据调查问卷反映，普通市民中有高达80%左右的 人认为我市房地产经纪机构执业人员的专业水平、职业道德 和服务态度为一般。第三，监管部门之间的有效信息对接机制未建立。办 法第七条规定工商部门应当将房地产经纪机构注册、变更、 注销登记情况提供给房产部门，但是在实践工作中工商部门 与住建部门关于房地产经纪机构的信息对接机制还是非常 薄弱，鲜有工商部门将办法规定的相关信息主动提供给 住建部门。第四，房地产经纪行业的“灰色操作”无法有效规制。 房地产

24、经纪机构的核心两大业务是代理和居间，即针对商品 房销售和存量房销售的不同业务模式，房地产经纪机构在代 理和居间过程中，为了获得更多的经济利益，往往会采取一 些“灰色操作”来实现目的。如在商品房销售代理中，参与 炒卖房号、捂盘惜售，为购房人提供假离婚等违背政策的建 议等；在存量房销售居间中，唆使、帮助买卖双方隐瞒房价 偷逃税收，为房东垫资、独家代理等扰乱正常交易秩序的情 形还非常普遍。三、需要特别说明的问题（一）改革所带来的监管困境1 .执业人员的职业资格许可制度自1995年中华人民共和国城市房地产管理法实施 以来，房地产经纪行业的地位逐步为社会所承认和熟知，但 是房地产经纪行业在发展之初，存在

25、发展不均衡、从业人员 素质不高的问题，为了适应市场经济发展需要，规范和发展 房地产市场，加强对房地产经纪人员的管理，提高房地产经 纪人员的业务水平和职业道德，保护消费者合法权益，2001 年，原人事部和原建设部联合下发了房地产经纪人员职业 资格制度暂行规定（人发20011128号），设置了房地产经 纪人职业许可制度。该项许可制度设置以来，确实在规范房地产经纪市场方 面起到了很大作用，为房地产经纪机构培养了一大批素质 高、业务能力强的专业执业人员。但随着政治体制改革的深 入，以及房地产经纪行业自身的发展，根据中华人民共和 国行政许可法第十三条的精神，国务院在2014年发布国 务院关于取消和调整一

26、批行政审批项目等事项的决定（国 发(2014) 27号)，决定取消房地产经纪人的职业资格许可。职业资格许可被取消，进入“全民房地产经纪人”时代, 于监管部门而言，事前管理将转变为事后监督，这将面临更 大的监管难度和压力。虽然我市房地产经纪行业经过这么多 年的成长和发展，但是也仍旧存在从业人员从业素质参差不 齐、总体水平偏低的问题。另外评估小组通过调查问卷也发 现，我市房地产经纪领域从业人员真正持有相关证书的人员 仅占调查对象的25.79%,不到三分之一，考虑到好多非正规 的“黑中介”未能纳入到本次调查对象范围，因此无证从事 房地产经纪业务的人员可能会更多，由此可见我市房地产经 纪领域从业人员可

27、能存在的问题还是比较多，一下子取消职 业资格许可对于整个行业发展而言并不一定是好事。对于房地产经纪机构执业人员的资质管理，据调查问卷 反馈，大部分被调查对象还是认为不能取消，要严格控制执 业人员的准入资格，在房地产经纪机构执业人员中这个比例 为60. 48%,在普通市民中这个比例更高，为71.43%。由此 可见，参与房地产经纪的各方当事人都还是认为需要加强对 执业人员的资质管理，在职业资格许可取消后，如何建立行 之有效的补充制度是当下需要立即完善的重要事项。2 .越来越低的工商登记要求公司法历经修改，现在对普通的有限责任公司设立 几乎是零要求。在注册资本上变为认缴制，在公司设立时已 经不需要实

28、际出资到位，放宽注册资本金额要求，0元也可 以设立公司；在注册地址上，甚至放宽到小区的住宅用房。 而办法第六条对房地产经纪机构的资金和办公场所要求, 第二十二条对办公场所的信息公示要求均有明确规定，因为 工商登记要求越来越低，办法所规定的这些能对房地产 经纪机构形成有效规制的手段将不复发挥作用。（二）存量房交易的网签制度根据苏州市人民政府关于批转进一步整顿规范房地产 交易秩序若干规定的通知（苏府（2006152号）文件精神 要求，加强房地产交易管理信息系统建设，加快建立存量房 交易网上管理系统，推行存量房供求信息网上公开挂牌、经 纪服务委托与交易合同网上签约备案制度，实行交易资金监 管。我市市

29、区分别于2007年12月1日和2008年9月1日 起全面实行存量房买卖契约网上备案和存量房交易资金监 管制度。这两个制度的实行，提升了规范经营、阳光操作、 品牌服务的水平，也全面规范了我市存量房交易市场秩序、 大力保障了存量房交易各方当事人的合法权益。从监管部门 角度而言，这两个制度是百利而无一害。但是在实务中，存量房交易的网签制度却也带来了许多 麻烦和困惑。经现场访谈存量房交易当事人、房地产经纪机 构执业人员，评估小组发现我市的存量房交易基本上是分两 个阶段：第一阶段，中介机构处的合同草签阶段。存量房交易当 事人，经中介机构居间，先行签署一份“房屋买卖合同”， 该合同由中介机构提供，均为格式

30、合同，小型中介提供的是 A3纸张大小的单张四联合同，房屋买卖合同的基本要素齐 全，但是内容相应比较简单；大型中介提供的是与网签文本 内容一致的合同，要素齐全、内容详尽。此时在存量房买卖 网上管理系统并未备案交易信息。第二阶段，房产交易中心的合同网签阶段。一般操作均 是中介机构征询双方当事人意见后，在线打印网签合同版 本，此时存量房买卖网上管理系统已经备案交易信息，但买 卖合同上交易双方并未签字。尔后三方共同至房产交易中心 完成合同签字，并办理缴税、资金托管等手续。结合案例分析结论，评估小组发现在该交易步骤中存在 民事交易上的合同成立认定与行政管理上的合同成立认定 之间出现差异的问题，即在第一阶

31、段，买卖双方签署合同后, 在民事上双方之间的房屋买卖合同即告成立且生效，但在行 政管理上双方之间尚不存在合同关系；在第二阶段如果有一 方拒绝在网签合同上签字，则在民事上双方的房屋买卖合同 因为无签署而未生效，但是在行政管理上双方却已经存在合 同关系。之所以会出现这样的不统一，倒不是存量房交易网 签制度本身所带来的问题，而是存量房交易的各方当事人在 签约过程中的操作所导致。因为这一偏差，给交易实务带来了一些不必要的麻烦。 如双方仅完成了合同草签而未完成网签，但可能因为中介机 构已经打印了网签合同却需要在解除草签合同的情况下额 外增加共同办理注销网签合同备案手续；如果买方不配合而 需要诉诸法院，卖

32、方必然要提出注销网签合同备案的诉请， 而在民事上双方的网签合同又未成立，法院似乎又不能支持 注销未成立合同的备案。前述所例举的这些事项无疑给买卖 当事人增加了额外的成本和支出。（三）房地产经纪机构独家代理模式独家代理的居间模式系指房屋出售人将出售房屋事宜 委托且仅委托给一家房地产经纪机构执行，而不再另行委托 其他房地产经纪机构或自行操办房屋出售事宜。该居间模式 本身并不存在违法性的问题，但是因为该居间模式还伴随着 一系列的其他内容，导致房屋出售人与房地产经纪机构之间 纠纷频发。第一，独家代理协议中往往会对房屋出售人约定比较严 苛的违约责任，而缺少对房地产经纪机构的制约。因为独家 代理的模式从本

33、质而言仍是一种居间法律关系，故房地产经 纪机构如果在独家代理期间内未能完成出售任务的，也不就 此承担责任，但是对于房屋出售人而言，如果其另行委托他 人成交或自行成交的，则应当承担违约责任。因此这种交易 模式天然地就存在双方权利义务不对等的状况，因此也为将 来双方产生争议埋下了祸根。第二，独家代理模式往往会伴随委托公证、包干出售等 可能侵犯房屋出售人权益的内容。所谓的委托公证系指在签 署独家代理协议后，房屋出售人与房地产经纪机构共同办理 委托公证，由房屋出售人将出售房屋的全部事宜委托给房地 产经纪机构的工作人员；所谓的包干出售系指在独家代理协 议中房地产经纪机构承诺给房屋出售人一个固定包干价，超

34、 出该固定包干价的盈利或低于该固定包干价的亏损均由房 地产经纪机构自行承担。这些约定都将房屋出售人限制在房 屋交易活动之外，使得房屋出售人无法有效监管房屋交易的 具体细节，而房屋出售人往往都是不太了解整个市场行情， 在此情形下其合法权益极有可能被房地产经纪机构所侵犯。房屋买卖交易过程中如有房地产经纪机构介入，则会产 生一个三角关系。在商品房交易模式中，房地产经纪机构所 扮演的角色是代理角色，即其是作为开发商的代理人的身份 出现，故在该交易模式中实际只有两方关系，开发商（代理 方）与买受人，对买受人造成权益侵害的，也主要是开发商 承担责任，因此在商品房交易模式下，因房地产经纪机构所 导致的纠纷不

35、多，或者说产生的纠纷也能通过开发商而有效 予以转移或化解，故商品房交易模式不再赘述而重点讨论存 量房交易模式中的三角关系。存量房交易模式商品房交易模式存量房交易模式下的三角关系就其本质是三个民事法律关系，办法对民事规范的内容也无权或不必要进行规 定。但是在该模式下的纠纷却不在少数，直接的如房地产经 纪机构与买卖双方之间的居间合同纠纷、涉及到房地产经纪 机构的权利义务的买卖双方之间的房屋买卖合同纠纷，并且 有很大一部分纠纷发生后还会投诉到主管部门寻求解决。从 调查问卷反馈内容来看，房地产经纪机构从业人员仅有 4. 08%的人认为纠纷发生的原因仅在客户；从既有判例来看, 大部分买卖合同纠纷案件，都

36、会将中介牵扯进来，由此可见 在这个三角关系中还是存在很多可待完善的地方，故在办 法中增加一定的行政管理手段，对于化解各方矛盾也是有 积极意义的。四、立法后评估结论和建议通过对办法在制定当时以及实施过程中的立法质量 和实施绩效的评估，评估小组认为，办法的立法主体享 有相应的立法权限，制定过程符合相应的立法程序，立法内 容符合上位法的要求；设定的具体管理制度必要且合理，法 律责任设置与违法情形相适应；结构完整、基本条款齐全， 在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要求、表述基本摘要根据苏州市政府的立法计划安排，苏州市住房和城乡建 设局（以下简称市住建局）按照法定程序对苏州市房地产 管理办法（以下简

37、称办法）进行立法后评估。市住建局在评估过程中综合运用了 7种评估方法，对办 法的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和 绩效性等六个方面作了全面评估。经过为期六个月的评估，市住建局基本肯定了办法 在“六性”上的正面积极成果，同时也指出了存在的问题， 并专门就改革所带来的监管困境、存量房交易的网签制度、 独家代理模式、房屋买卖交易中的三角关系等四个问题作了 特别说明。在此基础上，市住建局认为办法在适当的时 候应当作修改以适应外部社会经济状况的变化和发展，并提 出了要完善房地产经纪人水平评价制度、加强存量房交易的 网签流程管理、赋予房地产经纪机构一定的查询权利、修改 办法中与当下实际不符的

38、表述等四方面意见。准确明晰；协调性程度较高；基本制度都能够被有效操作落 实；实施后取得了较显著的社会效益和经济效益。同时，评估小组也发现，办法在赋予房地产经纪机 构及房地产经纪人的权利存在不足，个别条文的规定可操作 性不强；个别条文在制定时考虑不是非常周全；因房地产 经纪管理办法在后出台导致办法的部分内容与之不相 适应；实践中还存在不少难题未解决；自上而下的体制改革 和行业本身存在的问题也给办法有效实施带来了困难。在为期六个月的立法后评估工作基础上，评估小组最终 认为在办法制定之时，办法的合法性、协调性值得 肯定，合理性、立法技术性尚有些许瑕疵；在办法实施 过程中，因为社会经济大环境的发展和变

39、化，协调性、可操 作性和绩效性也逐步呈现出一定的问题。经评估办法所 呈现出来的问题，与办法文本本身并无太大关联，更重 要的原因是因为体制改革以及房地产经纪行业本身的领域 特征所造成。因此评估小组建议办法应当结合改革进展 以及行业发展的新情况，对办法作一定程度的修改。为 办法后续顺利修改，评估小组就评估过程中发现的问题 提出以下修改意见。（一）完善房地产经纪人水平评价制度2014年7月国务院发文取消房地产经纪人的职业资格 许可后，人社部于2015年6月出台了房地产经纪专业人 员职业资格制度暂行规定和房地产经纪专业人员职业资 格考试实施办法，这两个文件对房地产经纪人的职业资格 作了新的规定，将房地

40、产经纪人职业资格许可（注册）变为 了职业资格水平评价（登记）。根据房地产经纪专业人员职业资格制度暂行规定 第五条的规定，通过房地产经纪人协理、房地产经纪人职业 资格考试，取得相应级别职业资格证书的人员，表明其已具 备从事房地产经纪专业相应级别专业岗位工作的职业能力 和水平。而不再是已废止的人发2001U28号中表述的“未 取得职业资格证书的人员，一律不得从事房地产经纪活动。” 但是在职业资格水平评价制度下的无证人员如何管理？是 禁止从业还是允许从业？如果是禁止从业，与原来的职业资 格许可制度有何实质性区别；如果是允许从业，职业资格水 平评价制度的意义又体现在何处？从我市房地产经纪机构主管部门反

41、馈回来的信息看， 目前的应对仅是不再将房地产经纪人的资格作为机构备案 的前提条件，但具体管理制度还在研究。因此后续修改的时 候应当注重结合我市房地产经纪市场的发展现状，对房地产 经纪人水平评价制度在我市的落地作出具体规定。评估小组 倾向认为，为避免房地产经纪市场秩序混乱，仍应坚持无证 人员禁止从事网签操作的规定，对于其他辅助性的房地产中 介行为，可以在一定程度和范围内允许无证人员参与协助。（二）加强存量房交易的网签流程管理我市目前的存量房交易流程分三步走，委托一挂牌一 一网签。所谓的委托系指存量房买卖双方与房地产经纪机构 签署委托合同；所谓的挂牌系指房地产经纪机构在存量房买 卖网上发布拟出售的

42、房源信息，此时该房源被锁定而不能另 行由其他房地产经纪机构再行受托出售；所谓网签系指买卖 双方确认合同内容后，由买卖双方在线各自输入专用密码， 之后由受托的房地产经纪机构在线打印正式文本，并由当事 人双方在合同上签字。根据目前我市存量房交易的要求，买卖双方从委托、 看房、协商、挂牌、网签、资金托管、办理贷款，直至最后 办证、领款，买卖双方至少需要6次到场，但很多交易双方 对如此繁复的交易过程无法忍受，因此房地产中介机构尽量 压缩合并相关流程，使得委托和挂牌合并操作，简化网签手 续，由房地产经纪机构单独完成。因此操作给买卖双方的交 易带来了很多纠纷。为更好保护买卖双方的权利，评估小组认为应当从技

43、 术角度和程序管理角度加强对网签的流程管控和事后监督。 如对网签合同，可以通过技术手段实现网签专用密码改为指 纹等无法由房地产经纪机构代办的形式，可以通过电子签名 方式在网签合同打印之前先完成合同签署。（三）赋予房地产经纪机构一定的查询权利房地产经纪的直接标的物是房地产等不动产，不动产价 值大、涉及面广，对交易各方都有着极为重要的利害关系。 因此办法在第二十一条规定对不提供有关证件或者提供 的证件不符合规定的，房地产经纪机构应当拒绝接收委托。 根据办法的规定，房地产经纪机构的审核是一种形式主 动实质被动的审核，即房地产经纪机构有主动审核的义务， 但是审核的材料有赖于委托方提供，但如房产证并不载

44、明房 产的查封、抵押情况，各方开具的相关证明又有可能涉嫌造 假，在此种被动审核的模式下，房地产经纪机构根本无能力 去发现可能存在的问题。另外在此模式下，房地产经纪机构 也养成了被动审核的惰性，而会怠于主动要求提供材料一方 进一步提供补充材料。司法实践中，因出卖人出售已抵押或已查封，甚至已出 售的房屋，以此骗取买受人定金的案例也不少见。此类纠纷 的产生，就是因为交易之前未能尽到审慎的审核义务所致。 有人指出这样的审慎审核义务，应当由买受人自行负责。但 是评估小组认为房地产经纪机构的发展就是立足于其提供 的专业服务，交易双方委托房地产经纪机构协助完成交易也 正是希望房地产经纪机构提供全方位的专业服

45、务，将这样的 审慎审核义务分配给房地产经纪机构倒是符合行业特性和 当下外部社会环境。鉴于此，评估小组提出在修改办法时可以考虑适当 增加房地产经纪机构的查询权利，比如交易房屋是否存在抵 押、是否存在查封等权利限制信息，可以允许房地产经纪人 凭证直接查询。至于产权人姓名、共有人情况、面积等其他 内容可能涉及个人隐私，而且实践中因此类信息引发的纠纷 也很少，故可不予查询。）修改办法中与当下实际不符的表述评估小组前面已经指出，有部分内容在办法制定之时可能就存在问题，还有一部分内容可能与当下的外部环境 已经不相适应，所以办法需要对此类内容进行修改。第一，结合房地产经纪管理办法的规定，对办法 的内容进行调

46、整。第三条中增加房地产经纪机构收取佣金的 表述；第八条中赋予县级房产行政主管部门的备案权力；第 十八条中委托合同签署增加协理的签名操作；第二十九条和 第三十条区分机构和执业人员两类相对人以及统一处罚幅 度为1万元以上3万元以下。第二，对办法中立法技术不规范的条文予以修改。第五条中关于行业协会的内容另作一条规定；第十六条中“备案的范围”修改为“营业执照载明的经营范围”；明确 列明第二十二条中“有关证明文件”的具体要求。第三，第十二条规定的未经注册人员禁止从业的问题， 因为人社部的文件已经废止了无证人员不得从事房地产经 纪事务的规定，故此处表述不再合适，应当删除或作出调整。第四，对办法中相关部门的

47、名称表述按照实际修改。 如工商部门应当修改为市场监管部门。苏州市人民政府令第113号苏州市房地产经纪管理办法已经2010年1月5日市政府第33次常务会 议讨论通过，现予发布。市长：阎立二。一O年一月十四日苏州市房地产经纪管理办法第一章总则第一条 为了加强房地产经纪管理，规范房地产经纪行为，维护房地产市场秩序，保障 房地产经纪活动当事人的合法权益，根据中华人民共和国城市房地产管理法江苏省城 市房地产交易管理条例等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条 本市行政区域内从事房地产经纪活动及其监督管理，适用本办法。第三条 本办法所称房地产经纪，是指房地产经纪机构及其房地产经纪执业人员为促成 房地产交易，向委托人提供代理或者居间等专业服务的经营活动。第四条 房地产经纪活动应当遵循公开、公平、自愿、守信的原则。第五条 市房产行政主管部门负责本市行政区域内房地产经纪机构备案、房地产经纪执 业人员资格及房地产经纪活动的日常监督管理。县级市房产行政主管部门负责本行政区域内房地产经纪活动的日常监督管理。工商、价格、税务等部门应当按照各自职责，共同做好房地产经纪活动相关的监督管理。房地产行业协会应当加强行业自律管理，引导房地产经纪机构及其房地产经纪执业人员 规范服务、合法经营，遵守执业规范，恪守职业道德，并接受