非市场城投拿地行为或有限制 虚增土地出让收入界定标准仍有待明确.docx

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1、非市场城投拿地行为或有限制 虚增土地出让收入界定标准仍有待明确要 点2022年10月，财政部发布财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知，严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。不同于早期变相注入土地资产以获取融资增信的诉求，2021年下半年以来的城投企业拿地热潮，更多地是土地市场景气度下滑背景下缓解地方财政收支矛盾的被动性行为。地方城投托底土地市场虽有助于缓解短期财政收支压力，但可能导致地方土地真实出让情况无法呈现，加大了对城投企业的资金占用，短期并不能有效盘活资源，后续资金平衡情况仍取决于土地市场行情，并可能新增隐

2、性债务。126号文对城投托底土地市场依赖度高的区域冲击较大，但并非意味着“宽财政”预期的转变，由于城投企业拿地以虚增土地出让收入的界定标准仍有待明确，短期无法完全改变城投托底土地市场的行为，监管重点或将聚焦于举债拿地，尤其是严禁在举债过程中新增隐性债务。主要关注因素近日，财政部发布财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（财预2022126号），其中提出的第八条“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”引起市场广泛关注。本文试图从国企购地虚增土地出让收入的背景、监管叫停的原因以及对城投企业的影响等方面加以分析。需要明确

3、的是，由于国有房地产企业拿地是正常的经营性行为，因此，本文对虚增土地出让收入行为的探讨仅侧重于地方城投企业，其拿地行为更多的是一种非市场化行为。不同于早期变相注入土地资产以获取融资增信的诉求，2021年下半年以来的城投企业拿地热潮，更多地是土地市场景气度下滑背景下缓解地方财政收支矛盾的被动行为城投企业配合当地政府拿地以增加土地出让收入的现象始终存在，但所占比重总体不大，根据2014年国家审计署土地出让收入专项审计结果1，抽查地区合计少征土地出让收入1,467.78亿元，占全部土地出让收入的1.14%。城投企业拿地的目的，除协助地方政府完成财政考核任务外，更主要的诉求是实现土地资产的变相注入，从

4、而做大可质押资产，进而获取融资增信。尤其在43号文出台后，储备地、公益性资产不得直接注入城投企业，因此在实际操作中，城投企业通常先招拍挂购地，然后地方财政再通过资本金注入、补贴等形式将土地出让金返还给城投企业，从而实现土地资产的变相注入。然而，2021年下半年以来，城投企业参与当地土拍市场的行为日益频繁，在部分区域已超越传统房企成为最主要的土地竞得方。以重庆市为例，2022年19月全市共完成101宗住宅用地出让，其中地方城投、国企竞得宗地数量超过50%。广州市第三轮集中供地共完成15宗地块出让，但13宗地仅以底价成交，且超半数被地方城投企业摘得。中指开发云的公开数据显示，在已完成2022年第三

5、轮集中供地的13个城市中，地方国资的投资金额占比达到50%，明显高于第一轮和第二轮集中供地30%和29%。不同于早期变相注入土地资产以获取融资增信的诉求，本轮城投企业参与地方土拍的热潮，更多的是土地市场景气度持续下滑背景下托底当地土地市场，进而缓解地方财政收支矛盾的被动行为。2021年下半年以来，随着“三条红线”、“房地产贷款集中度管理”等房地产行业调控政策持续收紧，以恒大、融创为代表的“高杠杆+高周转”民营企业资金链先后断裂，民营房企债务危机爆发，其在土拍市场上的拿地意愿几近冻结，而以中海、华润为代表的国有房地产企业开始成为拿地主力。但2022年以来，随着上海、深圳等核心城市先后爆发疫情，叠

6、加动辄“全域静默”的严格管控政策下，居民的收入预期和购房需求大幅降低，中指研究院数据显示2022年19月TOP100房企累计销售额同比下降45.1%。房屋销售不畅导致难以形成有效回款进行再投资，国有房企在土拍市场的活跃度逐渐下降，地方土地出让收入出现大幅下滑。2022年上半年，地方政府性基金预算本级收入26,070亿元，比上年同期下降29.7%，其中国有土地使用权出让收入23,622亿元，比上年同期下降31.4%。而在“土地财政”模式下，土地出让不畅加大了地方财政压力，为缓解收支矛盾以及完成预算目标，城投企业托底当地土地市场的行为日益频繁。地方城投托底土地市场虽有助于缓解短期财政收支压力，但可

7、能导致地方土地真实出让情况无法呈现，城投企业资金占用情况加剧，短期并不能有效盘活资源，后续资金平衡情况仍取决于土地市场行情，并可能新增隐性债务在房地产市场景气度持续下降的背景下，城投企业托底土地市场不仅有助于地方完成政府性基金收入考核目标，避免债务率、专项债付息支出/政府性基金支出2等指标超标，也有助于缓解短期财政收支压力，解决政府正常运转的经费保障，避免群体性事件发生。但上述行为扭曲了真实的土地市场，不利于准确了解地方土地出让的情况，进而可能导致相关政策制定发生偏差。城投企业托底土地市场加大了自身资金压力。虽然城投企业可以通过循环购买的方式减轻资金支出压力，但随着国有土地使用权出让收入202

8、2年以来划转至税务部门征收，由于国税系统和地方政府相对独立，土地出让金少缴或延迟缴纳的难度加大，城投企业参与土地空转的资金流压力有所增加。早期，城投企业竞得土地的资金主要来源于当地政府，其作为“过桥方”自身承担的风险相对可控，但由于当前地方财力普遍紧张，拿地资金大多来源于城投企业自有资金或外部融资，若土地出让金未来不能全额返还或返还不及时，城投企业的资金占用压力或将进一步增加。城投企业托底土地市场短期并不能有效盘活资源，后续资金平衡情况仍取决于当地土地市场行情。大多数城投企业不涉及房地产开发业务或体量有限，其在土地市场景气度偏弱时期大规模购进土地更多可能是“以时间换空间”，往往导致竞得土地的开

9、工率非常低，短期并不能有效盘活资源，后续资金平衡仍取决于当地土地市场行情。若未来土地市场能够回暖，城投企业可以通过土地二次转让、合作开发等方式进行变现，考虑到其当前取得土地的成本较低，往往能够获得土地升值收益；但若土地市场长期低迷，考虑到50号文后城投企业不再具有土地储备职能，加之国土资源部53号令闲置土地处置办法规定“建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同、规定的动工开发日期满两年未动工开发的，由市、县国土资源主管部门无偿收回用地使用权”，城投企业或将面临土地闲置被收回的风险。此外，若土地变现周期和债务偿还期限不相匹配，在当前外部融资环境偏紧，偿债压力较大的背景下，城投企业的债务

10、负担或将进一步加重。城投企业托底土地市场还可能涉及新增隐性债务。从法律关系上看，城投企业通过招拍挂竞得土地与政府并无直接关系，但由于城投企业竞得的土地并非用于项目开发，拿地资金若来源于外部融资，后续实际还款来源可能主要系未来土地出让（转让）收入3，甚至可能在举债拿地过程中存在政府及财政部门以其他形式承诺还款的不规范现象，从而导致新增隐性债务。126号文对城投托底土地市场依赖度高的区域冲击较大，但并非意味着“宽财政”预期的转变，由于城投企业拿地以虚增土地出让收入的界定标准仍有待明确，短期无法完全改变城投托底土地市场的行为，监管重点或将聚焦于举债拿地，尤其严禁在举债过程中新增隐性债务126号文出台

11、后，地方城投企业托底当地土地市场的热度或将下降，对房地产行业依赖度高，土拍市场降温明显，城投举债兜底比重大的区域，财政收支压力或将进一步凸显，从而造成区域整体融资环境恶化。以昆明市为例，2022年18月昆明市土地出让收入同比大幅下降82.9%，在同层次城市中处于较高水平，土地出让收入锐减不仅直接加大了地方财政的收支压力，对当期城投企业的回款力度和偿债保障也有所减弱，我们观察到，2022年以来昆明市城投债净融资额明显下滑，债券二级市场价格波动频繁。126号文并非意味着“宽财政”预期的转变，由于城投企业拿地是否属于虚增土地出让收入的界定标准仍有待明确，短期无法完全改变城投拖底土地市场的行为。一般情

12、况下，若拿地资金由财政提供，土地出让金未来返还，竞得土地无对应项目或长期闲置，则认定为虚增土地出让收入的可能性更大。大多数城投企业虽不直接涉及房地产开发业务，但其往往与当地安置房建设、城中村改造、城市更新、标准化厂房建设有着密切联系，且伴随着城投转型的推进，城投企业参与市场化经营的力度亦有所加强，存在一定的拿地需求；建设用地使用权虽然要求应于取得后两年内动工，但在实操过程中，“捂地”的现象仍广泛存在，土地是否长期闲置的认定难度较大；财政部门可以通过项目回款、财政补贴、资本金注入等多种形式向城投企业提供拿地资金或返还土地出让金，实际辨识难度亦较大。监管重点或将聚焦于举债拿地，尤其是严禁在举债过程

13、中新增隐性债务。在房地产政策密集出台但销售依旧疲软，地方财政“三保”压力大，基建投资稳增长任务重的背景下，预计126号文的执行尺度或将偏松，监管重点或将主要聚焦于城投企业举债拿地，尤其是严禁在举债过程中新增隐性债务。自2018年27号文4和46号文5出台至今，防范化解地方政府隐性债务始终是监管重点，各地先后制定10年隐性债务化解计划，通过再融资置换债券将隐性债务显性化等方式不断化解隐性债务。当前地方虽然面临经济下行压力大、财政收支矛盾突出等问题，但通过举债，尤其是新增隐性债务的方式来缓解财政收支矛盾的做法无疑是饮鸩止渴，更是不可触碰的监管红线。结 论不同于早期变相注入土地资产以获取融资增信的诉

14、求，2021年下半年以来的城投企业拿地热潮，更多地是土地市场景气度下滑背景下缓解地方财政收支矛盾的被动行为。地方城投托底土地市场虽有助于缓解短期财政收支压力，但可能导致地方土地真实出让情况无法呈现；且对于城投企业来说该行为加大了对其资金占用，而后续资金平衡情况仍取决于土地市场行情，并可能新增隐性债务。126号文的出台，对城投企业托底土地市场依赖度高的区域冲击较大；由于城投企业拿地以虚增土地出让收入的界定标准尚未明确，或使得城投托底土地市场的行为在短期内难以完全逆转，监管重点或将聚焦于城投企业举债拿地，尤其是严禁在举债过程中新增隐性债务。1 2014年8月中旬开始，国家审计署重点对29个省本级、

15、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支进行专项审计，抽查地区土地出让收入13.34万亿元，审计发现，通过收入空转等方式虚增土地出让收入1,467.78亿元。2根据地方政府债务风险应急处置预案，市县政府年度一般债务付息支出不应超过当年一般公共预算支出的10%，专项债务付息支出不应超过当年政府性基金预算支出的10%。32021年7月，银保监会印发银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见中明确了“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还的融资、不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”。4中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发201827号文），未公开披露。5地方政府隐性债务问责办法（中办发201846号文），未公开披露。13