党组织建设引领农村公共服务供给创新的逻辑——基于“市场—科层”机制的效力分析.docx

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1、党组织建设引领农村公共服务供给创新的逻辑基于“市场科层”机制的效力分析摘要由于资产专有性关系，公共服务的纯粹市场制供给较少，科层制和混合制是供给的两种主要形式；科层制的激励问题和混合制的扰动是损害公共服务供给效力的主要因素。对农村公共服务供给而言，缺少代表村民利益的供需主体是导致扰动与激励问题的关键。党组织建设引领农村公共服务供给创新的逻辑包括两个方面：一是通过党组织建设培育农村集体行动的领头人和团队，解决农村公共服务科层制治理的激励与效率问题，其关键是培育基层党组织书记和团队的使命激励。二是通过党组织建设培育乡村社会集体行动组织以解决农村公共服务混合制供给的扰动问题，其关键是“政治引领下的市

2、场机制+政治引领下的合作机制”的农民合作社建设。关键词党组织建设；公共服务供给；混合制；科层制公共服务的供需不同于一般商品，具有很强的“资产专用性”（或称“资产专有性”）。对于农村公共服务而言，“资产专用性”是指任何一项公共服务在需求端（村庄和农民）与供给端（政府、企业、社会组织）之间具有对应性。公共服务供需双方虽然会签订契约、合同，但由于资产专用性，供需双方签订的契约都是不完全双边契约；此时，如何加强协作合作、增加激励、防止机会主义等都是其面临的主要问题。这些问题，特别是机会主义和激励问题，正是近20年农村公共服务项目制和社区制等供给都存在治理难题。“党组织建设引领农村社会治理”是近年来政府

3、和学术界共同关注的话题，作为农村基层社会治理的新变量，“党组织”如何引领农村公共服务供给体制机制创新？在此，以“市场科层”机制的效力理论为框架，围绕农村公共服务供给中的机会主义和激励问题的解决，分析党组织引领农村公共服务供给体制机制创新的逻辑。一、资产专用性与扰动：公共服务“市场科层”供给机制效力分析（一）资产专用性与公共服务供给机制选择在治理机制中，威廉姆森提出了治理机制的两型构架和三型构架，两型构架是市场（强激励、弱行政、司法合同法制度、自主适应）与层级（弱激励、强行政、内部控制、协同适应）。除了市场和层级两型构架外，市场、混合、层级三型构架是治理机制的更全面类型。对此，威廉姆森指出：“与

4、仅由市场和层级制组成的架构相比，由市场、混合制和层级制组成的三维构架的一个优势是，为引发从市场到层级制的变动（或者相反）所需要的参数变化，远远大于为引发从市场到混合制或从混合制到层级制的变动所需要的参数变化。”因此，从静态的角度来看，可以把市场、层级制和不同的混合制类型看做是混合制的截距和斜率的不同变化。在此，威廉姆森通过混合制，建立“市场科层”治理机制连续统。如何从治理机制的“市场科层”连续统中选择具体的治理机制则和资产专用性相关。为此，威廉姆森构建了资产专用性和治理成本的函数图。图1反映，从治理成本和资产专用性关系来看，低资产专用性（大数）选择市场，高资产专用性（内部、少数）选择层级制，中

5、等资产专用性则选择混合制。从成本优化角度来看，尽量降低资产专用性，选择市场制是最优的治理机制；但随着资产专用性的提高，科层制将成为唯一的选择。私人物品是“大数”市场的供需，供给者和需求者都可以从市场中找到大量的潜在对象，供需基本是零资产专用性，因此，其选择市场机制。公共物品供需都具有一定的资产专用性，原则上讲，其供需机制可以选择在“市场科层”连续统的任何一点上，很多情况下可以选择不同组合（偏向于市场或者偏向于科层）的混合制，但在高资产专用性的公共服务供给中，科层制将成为主要选择。图1 作为资产专用性的函数的治理成本奥利弗E.威廉姆森著治理机制（二）扰动与效率除了资产专用性外，另一决定治理机制选

6、择的变量是扰动，包括扰动适应方式和扰动频率。扰动适应方式分为四种：严格自主的、主要是自主的、主要是协调的、严格协调的，四种适应方式对应市场制（M）、混合制（X）、层级制（H）的效率矩阵（见表1）。表1反映：（1）只有严格自主适应的扰动选择市场制是最有效的（效力为1.0）；（2）随着双边依赖逐步增强，市场适应的效力下降，在严格合作的情况下（第四种情况）市场制的效力变成负值（比全无任何适应还要糟糕），后者反应了市场交易与具有双边依赖性质的交易冲突的本质；（3）混合制的效力在第一到第三种情况中都比较好，分别为0.9、0.9、0.5，特别是第二种情况，其效力是最高的；（4）由于官僚制的拖累，对于四种适

7、应，层级制效力得分都不理想，分别为0.7、0.4、0.5、0.5，但在需要严格协调的适应的地方，层级制开始盛行，即只能选择层级制（效力为0.5），此时，市场制效力为-0.2，混合制效力为0.0。扰动频率也是影响治理机制选择的重要变量，对此，扰动频率和资产专用性二者共同决定治理机制类型选择。图2显示，在低扰动频率时，市场机制适合于低资产专用性区域（私人物品供给），混合制适合于中等资产专用性区域（公共物品供给），层级制适合于高资产专用性区域。但是，随着扰动频率增加，混合制的适合区域缩小，最后消失；也就是说，从治理适合区（或者说治理成本优化）的角度来讲，决定混合制适用区域的因素是扰动频率。扰动达一定

8、程度，则混合制无适合范围。此时，面对扰动的外部环境，合作、协商根本谈不下来，治理机制只具有市场和层级两种选择，资产专用性低时选择市场制，资产专用性高时选层级制。表1 效力矩阵的随机模型（三种机制四种适应）图2 组织形式对频率变化的反应资产专用性和扰动（包括扰动类型和扰动频率）共同决定治理机制的选择。由于具有一定的资产专用性，相比私人物品，公共服务供给的市场机制选择要困难得多，相反，在公共服务供给中选择混合制和科层制则更为常见。公共服务供给中到底是选择混合制还是科层制则是受制于公共服务供给的资产专用性和扰动。三种情况下，科层制是唯一的选择：一是资产专用性很高的公共服务类型只能选择科层制，二是受制

9、于“严格协调扰动”的公共服务供给只能选择科层制，三是扰动频率很高的治理环境下的公共服务供给只能选择科层制。因此，要提高公共服务供给效力，从治理机制选择的角度来看，有三种对策：一是减少公共服务供给的资产专用性，使其落入到混合制甚至市场适合的区域；二是完善治理环境防止出现“严格协调扰动”的治理环境以及降低治理环境的扰动频率，为混合制的选择创造条件；三是提高科层制治理的效力。减少公共服务供给的资产专用性主要是公共服务产品的设计问题，涉及公共物品供给理论创新和公共政策的顶层设计，其不是本文要讨论的问题。基于基层党组织建设讨论农村公共服务供给创新主要是从治理环境优化和科层制效率提高的角度来说明。农村基层

10、党组织建设工作实务二、科层、市场亦或混合：农村公共服务政府供给的治理机制国务院关于克服非典型肺炎疫情影响促进农民增加收入的意见，即国发200316号文件中提出“切实把农村公益和社会事业发展纳入各级财政支持范围，促进农村社会全面进步”，开启了“农村公共服务中央财政全覆盖”进程。中央财政全覆盖的政府供给主要通过转移支付的形式实现，转移支付又分为一般转移支付和专项转移支付；专项转移支付即项目支付或项目制。周雪光在论述项目制组织形态时，把项目制和常规制比较：“项目制作为一种政府配置资源、落实任务的一种模式，与政府运作的常规制形式（如单位制或行政发包制）有着千丝万缕的联系，但又有着明显不同，可以从不同角

11、度加以分析”；常规制则“通过稳定的规章制度来规范成员按部就班、各司其职、事本主义的行为定式，以确保其行为的确定性和可预测性”。在此，借用周雪光的“项目制常规制”框架来分析农村公共服务政府供给的治理机制。周雪光著中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究农村公共服务政府供给的常规支付包括三种：一是直接支付到个人人头的常规性支付，如发放给个人的低保、基本养老保险等；二是常规性的政府公共服务购买，如义务教育、医疗保险等；三是常规性的均等分配给社区单位的公共财政支付，如成都市农村村级公共服务综合改革试点向社区均等提供的政府公共财政资源。直接向个人转移的相关支付，资源转变为个人购买力，转移支付到个人后可以完

12、全按照市场逻辑运行；义务教育、医疗保险等政府购买，如果购买市场化组织的公共服务（医疗）则相关公共服务按市场逻辑生产，如果购买事业单位的公共服务（义务教育）则相关公共服务按照科层逻辑生产；分配给社区单位的资源，资源使用具有严格的相关制度，其运行逻辑偏向科层制。不同于常规制的一般转移支付，项目制的专项转移支付则是为了实现某些领域、某些地区的优先发展（或者改善某些地区落后局面），通过专项资源输入实现技术治理之目标。根据“专有性关系参与选择权”两个维度，周雪光把项目制组织形态分为“上级指定试点、双边契约重点项目、科层制专项治理、即时市场一事一议”四种类型；依据“控制程度激励程度”两个维度，陈天祥、贾晶

13、晶把社会服务项目制治理形式分为“科层逻辑、科层嵌入市场、市场嵌入科层、市场逻辑”四种。两篇文献总体目标一致，都要说明项目制的“科层市场”机制的复杂性。但是，从两篇文献的分类维度来看，周雪光文的“参与选择权”维度内含“控制”和“激励”两个方面，因此，可以结合二者的分析建立一个三维框架下的类型学概念体系（见图3）。陈天祥等著基层治理中的国家与社会：角色、动力与行为图3 项目治理机制的类型（三维构图）三维框架下，“控制激励”既分别是二维框架的独立维度，同时又组合构成“参与选择权”维度；“强激励弱控制”则参与选择权高，“弱激励强控制”则参与选择权低，其他两种情况（强控制强激励和弱控制弱激励）则参与选择

14、权中等。三维框架下对上述的具体项目分类重新安排：一是“资产专有性程度低”的区域分布着典型的市场项目（陈天祥的社区探索服务项目、周雪光的一事一议项目）或典型的科层项目（陈天祥的综治维稳、周雪光的专项整治），其选择市场还是科层由“控制激励”决定，“弱控制强激励”选择市场，“强控制弱激励”选择科层。此时的市场机制选择和威廉姆森的市场机制选择条件也高度一致，在威廉姆森看来，市场机制具有最高的效率但也附带严苛的条件，必须同时满足资产专用性低和自主适应（强激励弱控制司法解决争端）。二是“资产专用性（专有性）程度高”的区域分布着“上级指定试点”和“重点工程”（陈天祥表述为政绩工程）两类项目，该两类项目都不是

15、典型的市场机制或科层机制。重点项目是“强控制强激励”项目，从市场科层机制来看，“强控制”使典型的市场机制不合适，但“强激励”又使市场嵌入其中具有可能，因此，陈天祥称之为“市场嵌入科层逻辑”。根据威廉姆森的“资产专用性”和“市场科层”机制选择，“重点工程”的“资产专用性高”决定其不可能采取典型的市场机制；但从其效力分布来看，不到万不得已（资产专用性特别高或者扰动频率特别高）尽量不要选择科层制（相对效力低），选择“混合制”最合适。此处的“混合制”也相对于“市场嵌入科层”。“上级指定试点”是“弱控制弱激励”，“弱激励”使市场机制不合适，因此，其选择是要么选“科层”要么选“混合”。其实，无论是从陈天祥

16、、贾晶晶对“上级指定的社会服务项目”的相关描述并非政绩亮点工程，对社会组织专业性依赖程度低，政府对项目绩效期望低来看，还是从周雪光的“试点”界定，可以明显感觉这类项目不是特别重要、只是“试点”、只是临时项目。对于这种“弱控制弱激励”的项目，黄晓春在表达政府（委托方）与社会组织（承包方）的关系时使用“模糊发包”以区别“行政发包”（包括“强控制强激励”或“弱控制强激励”）；其认为“模糊发包”是社会组织领域较多的一种治理机制。社会领域的项目不同于经济领域和司法领域的项目，其政策信号和制度框架都具有一定的模糊性，在政策执行时，“地方政府承担较高制度生产风险，缺乏强激励且面对低强度的自上而下检查验收”，

17、其认为“模糊发包”大多涉及社会领域渐进式改革。渐进式改革会遇到很多难题，需要各种试点，面对这种试点，地方政府不能控制太死，同时又要防止激励过强导致激励扭曲，设置为弱激励。对于这种试点，陈天祥、贾晶晶认为其合适的治理机制是“科层嵌入市场”。黄晓春认为该类项目治理存在“悖论”，中央政府“希望在控制风险的背景下推动地方政府自下而上探索改革路径”，而“地方政府在承担风险又缺乏激励的情况下往往缺乏改革的深层动力”，因此必须采取协同治理（行政治理+法治化+政党治理）。“科层嵌入市场”或者“行政治理+法治化+政党治理”都表明“试点”的治理机制不能单纯采用科层或市场，其必定是混合制，甚至比双边契约的重点项目的

18、混合制更为复杂，除了行政科层和契约法治（市场）外，政党协调也成为重要机制。黄晓春著当代中国治理转型与社会组织发展“上级指定试点”和“重点工程”都是混合制，但二者具体治理还是存在差异，对此，周雪光引入“剩余控制权”（见表2）。“重点工程”对政府而言意义重要，所以，政府具有强烈地控制意愿；同时，该类项目需要专业技术支持，为了提高项目的质量和效力，必须引入市场竞争机制；该类项目在“剩余控制权”分类体系中属于承包式，“实施/激励权”归承包方而“目标设置权”和“检查验收权”属于委托方。“试点项目”主要是社会领域渐进式改革的“无奈”选择，一方面是中央政府需要自下而上的不断探索改革路径（弱控制），另一方面试

19、点只能是小范围不宜强激励去刺激（弱激励）；“剩余控制权”分类体系中“托管式”和“自治式”是其治理形式。表2 三种控制权分配组合的治理形式最后，把常规制和项目制的农村公共服务供给机制类型做一完整整理。图4显示，科层市场混合都是农村公共服务的治理机制。其中，科层制是最主要的形式。常规制（一般支付）中，除了政府购买市场组织的公共服务末端（市场配置）和个人统筹支付末端（个人购买力）是市场机制外，其他都是科层机制；项目制中“专有性关系低”的“强控制弱激励”项目也是采用科层机制。混合制是项目制治理的主要机制，在“专有性关系高”的情况下几乎都采取混合制治理。图4 农村公共服务供给体制机制（科层市场混合）彼得

20、布劳、马歇尔梅耶著现代社会中的科层制三、扰动与低效：农村公共服务政府供给的治理难题（一）扰动：混合制治理的难题在论述扰动影响农村公共服务混合制供给效率之前先有必要说明一下“扰动与不确定性、信息模糊的关系”。在治理机制中，威廉姆森是在“不确定性”下使用“扰动”。“更大的不确定性可以采取以下两种形式中的一种。一是扰动的概率分布保持不变，但是有为数更多的扰动发生；二是扰动（如由于方差增大）而变得更有影响”。同时，其在论述“不确定性”时借用了库普曼斯的一级不确定性（状态决定）和二级不确定性（“缺乏沟通”导致），并且其认为二级不确定性存在战略性的信息不披露、伪装或者信息扭曲。因此，扰动可以看作是行动的不

21、确定性或者不确定的行动，其可以是由于信息模糊（包括隐瞒、伪装、扭曲）所导致。针对农村公共服务供给而言，既可以是事后环境条件改变导致行动不确定性，也可是由于事前的目标设定、实施和验收制度设置、制度文化等带来行动的变通处理的不确定性。在此所讨论的扰动主要是后者。李晨行和史普原对中国政府购买服务项目中的信息模糊进行了分类，提出了产品型、脱耦型和关系型三种。“产品型模糊”源自于服务或产品本身，服务或产品的成本、数量、质量、风险等难以测量；交易成本理论认为“产品型模糊”使得买卖双方无法清晰而完整地界定交易条款，增加合同制定、执行、考核与评估等方面的交易成本。“脱耦型模糊”根源于组织环境认可与组织效率之间

22、存在张力，或者说合法性与有效性之间存在张力，并导致组织正式规则与实质行为之间是脱耦的；具体包括：“规则本身的模糊”“执行的模糊”“合法性的不协调”。“关系型模糊”是不同承包者与发包者的关系位置差异，导致他们为信息赋予的意义和解释不同；其又包括强弱关系不同的承包者得到的信息含量不同、强弱关系不同的承包者和发包者共享知识的差异（弦外之音和默会知识）、强弱关系不同的承包者的不同交易链条。奥利弗E.威廉姆森“产品型模糊”关联项目“目标设定”。此时有三种情况：一是目标不清晰，“实施/激励”和“检查验收”环节无法执行，项目搁置。二是项目实施但没有实现预定目标。陈家建“妇女小额贷款”案例展现了这种情况：20

23、09年，项目的初始目标是“扶贫和促进妇女就业”，2012年，对项目目标进行调整，淡化放贷对象，导致“扶贫和促进妇女就业”的原初政策目标无法实现，最后只好终止项目。三是项目本身对“设定目标”要求不高，甚至由施工方（承包方）自己设定目标，即采取自治式的治理机制，这也是社会领域的公共服务购买经常发生的“模糊发包”。“脱耦型模糊”关联“实施/激励”。此时有两种情况：一是组织环境认可和组织效率张力导致项目无法落地。二是组织环境认可和组织效率张力导致项目实施中的变通处理，包括“模糊执行”或“非正式规则”消解“正式规则”。周雪光“上坡村村村通”和董磊明“A村村村通”等案例都展现了该情况：对于“上坡村村村通”

24、建设资金的来源，正式规定是政府投入和社会筹资，但在实际运作过程中，上坡村的社会筹资变通为非正式关系的熟人赊账获取“修路的各种基本原料、器材和运输工具” 。为了使项目落地，“A村村村通”也使用了很多的变通，如为了中标，村委会“打擦边球”，把已拆迁外搬户和道路沿线涉及的田地、山林的户主也作为受益人；施工时运用“名声”“舆论”等非正式规则来规制施工方以确保施工质量。“关系型模糊”即“强弱关系不同的承包者得到的信息含量不同”“强弱关系不同的承包者和发包者共享知识的差异”，其在项目“项目招投标”“项目实施”“检查验收”等环节都存在。一是影响“招投标”的中标率，强关系更容易中标，导致“招投标”的公正受到质

25、疑。二是“项目实施”时，强关系更容易把握重点，重点施工缩减成本。三是“检查验收”时，强关系更容易通过。上述三点都影响项目制的治理效果，但其中第三点又最为突出，其既是影响项目制治理效果的最大痛点也是项目制最常见的通病。在“检查验收”环节，有关系的用关系，没关系的则拉关系。甚至为了完成验收，地方政府和村庄“共谋”“欺骗”来应对，龚为纲的“双季稻”项目正是如此：为了通过验收，地方政府、村庄、农户联手打造交通干线两旁的“双季稻生产示范片”，通过示范片区来实现检查验收过关。虽然村庄和村民或者村庄和乡镇政府之间的“欺骗”“共谋”达到验收是极端情况，但是，打包、腾挪资源，让项目治理融入地方工作；打造“项目村

26、”专门承接项目和应对检查，让项目的许多制度规定被基层政府的实际操作所软化；等等，则是项目验收环节的常态。狄金华著被困的治理：河镇的复合治理与农户策略（1980-2009）混合制受制于扰动，是由于混合制的契约双方必须协商一致同意，扰动太大或过于频繁，契约双方无法达成协议。达成协议也是不同剩余控制权的委托方和承包方之间协商达成共识。对于自治式和托管式而言，“检查验收权”和“实施/激励权”都归承包方所有，协商一致是承包方内部的事情。但是，对于双边契约的承包式而言，“目标设置权”和“检查验收权”属于委托方，“实施/激励权”属于承包方，委托方和承包方之间达成共识显得非常重要；扰动太大或太过频繁对承包式（

27、双边契约的重点项目）可能使项目难以落地，如：下坡村的“村村通”修路最后因无法筹措资金而放弃；绕屋组的“A村村村通”因没有力量制衡钉子户导致项目落地失败。另外，现实运作的承包式，很多情况下面对扰动采取变通处理，变通处理虽然能使项目落地，但很多情况下会带来后遗症，如上坡村的非正式关系（熟人）赊账，导致了该村背负极大债务，同时，变通处理还可能导致“中饱私囊”“精英俘获”等严重损害治理效果和形象情况发生。对于托管式和自治式而言，扰动一般不会影响项目落地，托管式主要是项目多大程度上实现委托方的目标，正如“妇女小额贷款”第二阶段项目实施和原初政策设置的目标脱节。自治式是社会领域改革试点的主要项目治理形式，

28、其模糊发包具有灵活性，为改革试点积累经验，但有时也会带来实施过程中的矛盾，导致项目执行的困难。如陈家建在“D市H区社区行政服务外包改革”案例中就展现了这种情况：该项目在实施中出现两大矛盾：一是权责归属不清，社会组织认为他们是在代理社区事务，在与居民打交道时应享有社区对居民的公共权力；社区领导认为社会组织是街道聘用派遣到社区的，是独立的主体，为了避免带来麻烦，不能享有社区对居民的公共权力。二是工作任务不清，社会组织认为工作任务已经通过合同明确了；但社区领导认为社区工作任务极为多样，经常有临时任务，临时任务社会组织也应该参与。杨桦、邓搴著政府公共服务外包：风险防范及法律规制（二）效率与激励：科层制

29、治理的难题科层制是农村公共服务供给的最主要的形式。项目制中“专有性关系低”的“强控制弱激励”项目（“综治维稳”“专项治理”或“直控式”项目）采用科层机制；常规制（一般支付）中，政府统筹拨款的社区制供给和政府购买社会事业单位的单位制供给的农村公共服务基本遵循科层逻辑。对于第一种模式（直控式）的农村公共服务供给的效率和激励问题，已有文献进行过的相关讨论认为，效率和激励问题导致该模式难以实现目标。周雪光指出，直控式“由于承包方只能被动执行指令，没有自由裁量权，获得激励不足，因此参与配合不力，也难以实现项目意图”；同时，也导致了该模式的实际使用范围受到极大限制，“直控式策略有效实施需要特定条件，如目标

30、明晰无误，实施过程简单易行，检查验收成本相对较低等”。董磊明、邹松在讨论农村公共服务四种治理形式的效果时指出：“理论上说直控式项目的规范性最强，也最能贯彻上级政府的部门意志，确保项目落地不变样、执行不打折扣，也避免了基层政府在项目实施过程中挪用资金、偷工减料等问题”；但项目实际运作中，规范往往是以牺牲项目的实用性为代价，没有回应村庄的公共需求偏好，该类项目甚至存在难以落地的困境，村庄自主性强的还能勉强保证项目落地，村庄自主性弱的连项目落地都难以保证。为了保证该类项目的落地，在项目实施过程中，直控式可能改变原来的初衷，如妇女小额贷款就由直控式演变为承包式或托管式；或者，在项目施工过程中通过变通的

31、方式来处理，如梁永佳所讨论的大理Z村的“井亭广场”公共文化服务设施项目，该项目建设过程中和修建庙宇一起运作：从政府层面来说是修建文化广场，但在实际运作过程中，具体实施，如换地等，内在动力则是修建庙宇，政府层面的目标诉求只有和地方性知识或者村庄社会的知识诉求结合起来，才能真正调动村庄的行动积极性。董磊明著宋村的调解：巨变时代的权威与秩序对于第二种模式，特别是成都村级公共服务社区制供给，相关文献对其效率问题也进行了详细地讨论。前期的相关讨论中绝大多数学者给与肯定评价，如李祖佩和杜姣指出：“成都市村级公共服务项目实践经验，从组织设置、规制创制和机制运行三个层面呈现分配型协商民主的基本面向以需求为导向

32、的项目供给与农民参与积极性的调动机制、有组织分层级的协商机制、协商中的村庄内生资源调动与整合机制和多元参与主体权利与义务平衡机制，构成分配型协商民主运行机制的主要方面。”后期的研究则更多地指出其暴露出来的形式主义和低效率等问题，如陈义媛的研究发现，随着时间推移，成都村级公共服务社区制供给的民主动员机制开始内卷化：资金开支的高度“结构化”，例行公事占用60%80%的资金；“积极治理”的庞大治理队伍导致治理的高成本；应付上级检查项目完成的行政事务开始占据了许多资源，进而导致行政任务对自治事务的挤压；资源使用的程序复杂化和形式化。导致成都村级公共服务社区制供给效果前后差异的原因很多，但主要原因是村庄

33、治理的“规范化”，即由原来的“规则创制”转变为“规范型治理”。这种“规范型治理”陈义媛称之为“行政吸纳自治”或者“科层化逻辑对自治的消解”；曾红萍称之为“规范化的多元共治”，这种规范化增加了治理决策、委托、实施的交易成本，降低了项目资金的利用效率和农民的满意度。既然农村社区公共服务资金使用的“规范型治理”存在如此多的缺陷，为什么还要强调“规范型治理”。其主要目的是通过“规范型治理”来防止农村公共服务供给治理中的“精英俘获”等腐败，这也是随着时间推移，社区精英的初心改变极有可能导致的结局。缺少价值理性规制下的科层逻辑不可避免会导致两种结局，腐败或者形式主义；这也是韦伯对现代科层制抱持悲观主义的主

34、要原因。因此，成都村级公共服务试点的弊端可以说都是科层制治理不可避免的，并且，随着时间推移一般都会出现的，其是科层制的形式主义的表现。前期之所有具有较好的治理实效，离不开试点的制度创新环境和试点初期资源输入的重要性，以及村两委的创新性工作之初心。随着时间推移，试点资源输入的贬值和制度创新环境的常态化等都会使科层制内在的形式主义弊病逐步暴露。陈义媛著资本下乡：中国农业转型的双重路径四、“党组织建设”引领农村公共服务供给创新的逻辑（一）农村公共服务供需主体环节及存在的问题阐述“党组织建设”引领农村公共服务供给创新逻辑，需要总结一下现阶段农村公共服务供需主体及相关环节存在的问题。农村公共服务供需端上

35、存在系列主体，包括中央政府、地方政府（市县政府）、村庄社会（镇政府、村委会、市场组织、社会组织、村庄精英）、村民（村庄的共同利益、共同生活的最终体现者）。在该系列主体中，中央政府是农村公共服务的最终供给者，中央政府通过各种形式的转移支付实现农村公共服务供给；地方政府是中央政府的执行者，很多公共服务供给都是由地方政府代理中央政府来实施，是农村公共服务打包供给的主体；村庄社会是一个比较宽泛的概念，不同时期具体对象可以替换，村委会是其主要代表，但在农村公共服务供给的环节上，市场组织、社会组织、村庄精英等都可能承担着村庄社会的功能，同时村庄社会还和乡镇具有千丝万缕联系；村民则是该链条上的最终需求者，是

36、农村公共利益和共同生活的主体。上述的系列载体，地方政府（市县）和村庄社会对农村公共服务供给创新具有重要意义。地方政府一方面是中央政策的执行者，要实现中央政府的供给意图，因此，在政治性强的综治维稳等专项项目中，地方政府往往会严格执行中央政府的意志，甚至会层层加码执行；此时，为了保证政治任务的完成，从中央政府到地方政府再到基层社会，采取直控式进行治理。同时，地方政府也有自己的诉求，在具体施政上存在很多的自主性，对于政绩需求的形象工程，也可能采用直控式治理；此时，项目可能和村庄社会需求脱节，进而损害公共服务项目的效率。村庄社会则在两个方面具有重大意义：一是充当公共服务供需主体的村庄社会的构成变化，二

37、是村庄社会的公共服务功能角色。改革开放以后，作为经济实体的农村集体，在很多地方已经解体，缺少集体经济的农村社会越来越虚化。此时，在公共服务供需端上，村委会、市场组织、社会组织、村庄精英都可能成为村庄社会的实际行动主体。功能角色上，农村社会既要代表村民成为需求端，同时，实践中，村庄社会也是农村公共服务项目落地、资金落地的载体，村庄社会成为公共服务项目抓包的主体。但是，作为抓包主体的村委会的行为有时候并不是在谋求村庄公共利益最大化，而是带有很多其他考量，甚至包含个人的私心；同时，市场主体、社会组织、村庄精英则更是无法最大限度地保障村庄的公共利益。如在农村公共服务实践中，私利之心的市场主体的机会主义

38、策略行为损害村庄公共利益、精英俘获损害村庄公共利益、村委会的被动消极行为损害公共利益等等。因此，主体不清晰，主体无法代表村民、无法实现公共服务的公共利益功能，这一切在农村公共服务实践中几乎不可避免。施从美、江亚洲著基层政府购买农村公共服务的理论与实践过程、风险与评估地方政府和村庄社会是农村公共服务供给创新的两个重要环节。地方政府追求政绩、怕担风险是导致直控式形式主义的根源，追求政绩是其积极行动的动机、怕担风险是其消极应对的动机，追求政绩和怕担风险在一定程度上也是私心作祟和责任心缺失。要解决地方政府施政层面的形式主义和机会主义问题首先需要加强地方政府官员的责任担当。同时，地方政府层面的形式主义和

39、机会主义也和村庄社会层面的问题纠缠一起，在一定意义上也是地方政府对基层社会不放心，害怕村庄社会走偏而不得不采取的自保措施，从这个角度来看，要解决地方政府的形式主义和机会主义问题也需要村庄社会的配套改革。村庄社会的改革既为地方政府问题解决提供条件，同时，村庄社会改革更是解决农村公共服务供需主体之功能脱节问题的关键。近20年来，参与农村公共服务供给的主体很多，包括市场主体、社会组织、村“两委”等。市场主体出于企业利益追求无法保证村庄社会公共利益最大化，社会组织在农村公共服务供给最多也只能从专业方面提供帮助无法替代村庄公共行动的集体组织。村“两委”应该成为村庄社会公共服务供给的核心组织。但从近20年

40、的农村公共服务实践来看，村“两委”的主体发挥得远远不够。党组织建设引领农村公共服务供给创新正是通过党组织建设重构农村公共服务供需环节中的村庄社会主体（村“两委”），包括自主性的村庄集体组织培育（组织建设与制度建设）、领头人和团队培育（初心和信仰的建设）。贺雪峰著乡村治理的社会基础（二）培育基层党组织书记及团队的使命意识，解决科层治理的“激励与效率”难题1使命激励与科层制（官僚制）效力。官僚制是韦伯提出来的现代管理体制，在韦伯那里，官僚制是管理效率的典范。官僚组织具有技术优越性使其相比其他组织具有更高的效率。“官僚制组织之得以有所进展的决定性因素，永远是其（较之其他形式的组织）纯粹技术上的优越性

41、精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省，所有这些在严格的官僚制行政（尤其是一元式支配的情况）里达到最理想状态”。科层制（官僚制）是理性化的产物，理性化的制度体系使科层制建立了科学职业职位、分工体系、明晰职位责任进而提高科层制的效率。但缺乏价值理性规制的工具理性会导致科层制演变为丧失效率、丧失自由的铁笼。为此，韦伯在政治作为一种志业的演讲中特别强调政治家的价值、信仰和信念的至关重要。在韦伯的逻辑中，要拯救官僚制，保持政治与社会事务领域官僚制的效力和激励，必须具有新的力量，这种力量当然也和韦伯所推荐的志业政治家关联，或者和其卡理斯玛的政治家关联。这

42、种官僚制是“卡理斯玛+官僚制”。“卡理斯玛+官僚制”本身就是悖论，“由于卡理斯玛支配是超凡的（AuBeralltagliche），因此它与理性的、特别是官僚型的支配呈尖锐的对立”。但是，对立两极的统一才是问题解决的唯一途径。对立两极的统一也体现于韦伯对志业政治家的人格的描述，韦伯提出三种品质：热情或切事（Sachlichkeit）的热情、责任感、判断力。韦伯认为，政治行动非常吊诡，因此，“政治行动若要有其内在的支撑定力（Halt），就必须要有追求一个理想的意图”。而这个理想意图是由信仰来决定的。“一定要有某些信念。不然的话，毫无疑问地，即使是在外观上看来最伟大的政治成就，也必然要承受一切世上受

43、造物都无所逃的那种归于空幻（Nichtigheit）的定命”。信仰和责任同在是志业政治家的人格要求，“在这个意义上，心志伦理和责任伦理不是两极相对立，而是互补相成：这两种伦理合起来，构成了道地的人、一个能够有从事政治之使命（Beruf zur Politik haben）的人”。“使命激励”首先是志业政治家的激励，但仅仅只是志业政治家的激励肯定不够，“使命”必须通过适当的途径传递到一般官员，使其成为一般官员的工作激励才能真正实现“使命激励”的作用。如何使志业政治家的“使命激励”转变为官员的“工作激励”？首先，是“使命激励”与制度创新。卡理斯玛的超凡性，使其具有打破常规执行制度创新的特质，对于现

44、代官僚制而言，制度创新是使其保持效力的重要途径。制度创新为官员提供新的职业职位、分工体系，促使官员在创新环境中努力工作，也就是说，创新制度及其环境具有为一般官员提供工作激励的可能性。其次，志业政治家通过动员宣传传播“使命激励”，使其“使命”成为官僚的工作职责的主导或至少影响官员的工作状态，官员的新的工作职责和态度为其提供工作激励。最后，志业政治家的“使命”也将成为一种人格影响官员，导致官员职业工作伦理和激励状态发生改变。2农村基层党组织建设：熟人社会的责任担当与使命激励。韦伯区分支配类型时一再强调，官僚制、传统型、卡理斯玛都只是理想类型，现实的支配往往是混合的。对于传统中国社会的政治体制，韦伯

45、使用“家产官僚制”（Patrimonialbureaukratie）。家产官僚制可以说是最典型的混合支配，包括中央帝国（儒家政治）的官僚制、传统家族制和卡理斯玛。对于儒家的卡理斯玛，既表现在帝国的皇帝具有“卡理斯玛祭司地位”，更表现在社会生活无处不在的儒士的卡理斯玛特质。儒士的卡理斯玛，韦伯提到三种：一是国家之栋梁的官僚，“作为公共秩序与国家之栋梁的官僚阶层，也被认为分润了卡理斯玛”；二是撰书立著的文人，“古代的文书记录也被认为是具有巫术性的，精通它们的人即被认为具有巫术性的卡理斯玛”；三是家族的氏族长及家族长，他们是家族共同体的祭司长，代表家族共同体与鬼神交涉。儒家政治和社会的卡理斯玛与儒家

46、教育有关。儒家的君子人格培养、生活样式培养的教育，或者儒家的政治与社会伦理教育，使受教育的儒家知识分子（士）分享了世俗卡理斯玛特质。对此，韦伯指出：“如果科举考试的技术及其实质内容，在性质上全然是世俗的，代表一种给士人的教养试验；那么，一般民众对他们（士）的看法就完全是另一回事了：它赋予他们一种巫术性卡理斯玛的意义。在中国一般民众的眼里，一个高分通过科举的候选人与官吏，绝对不仅只是个在知识上够资格做官的人。他已证明拥有巫术性的特质。”卡理斯玛特质其实就是“使命担当”，是儒家社会历来的责任要求，无论是儒家君子的“士不可以不弘毅”还是家族士绅的“振兴家族”“谋福乡里”都体现为“使命激励”。马克斯韦

47、伯著中国的宗教：儒教与道教虽然现代中国与传统相比具有革命性的转变，但从政治与社会公共生活的传承来看，地方性传统智慧对当今实践具有重要启示。儒家政治、社会生活、教育中的卡理斯玛特质深刻地影响着现代中国政治与社会公共领域。这种影响和中国共产党的党政体制结合，培育了现代中国政治与社会公共领域中的“使命激励”。在研究20世纪中叶的中国共产党执政体制时，周雪光认为“卡理斯玛”权威是当时政治与行政体制的实际支配方式。虽然现代中国政治公共领域的卡理斯玛是立足于“民主集中制”“群众路线”“民主宪政”基础之上，根本区别于儒家的卡理斯玛政治体制；但是，作为文化传统，儒家政治文化的卡理斯玛基质无形中会影响当代中国政

48、治和社会公共领域。韦伯的现代性悲观论对于科层制而言，是工具理性对价值理性的独断，党政体制赋予当代中国科层制的价值理性与工具理性的融合，一定意义上正好回应韦伯的相关论题。在党的领导下的当代中国政治与社会公共领域的实践中，“卡理斯玛+官僚制”体现为为现代官僚制提供“使命激励”，即中国共产党党员的使命、初心、信仰、信念等为其行动提供正向激励。这种“使命激励”体现在党政结合的“干部制”对科层制的修正，提供现代中国科层制的价值关怀，使现代中国科层制获得新的激励，提高了科层制的效力。正是这种激励克服了“经济增长与政府质量的中国式悖论”。由于“使命激励”对科层制的重大意义，当代中国的科层制研究必须深入理解政党的意义；因此，“将政党带进来”已成为中国政治学和社会学研究的热门话题，该视角自然也将成为中国科层制效力分析的重要视角。当代的村党组织书记及其团队，虽然不是政治家，但作为基层社会的带头人、作为乡村社会发展的领路人必须具有使命和担当。当然，作为熟人社会的带头人的村党组织书记和传统的士绅还是存在根本区别。作为村党组织书记的带头人，既要具有服务乡里振兴家乡的使命激励更