“来者不拒”？——中国人民银行整治拒收现金执法活动综述.docx

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1、“来者不拒”？中国人民银行整治拒收现金执法活动综述摘要：中国人民银行法规定任何人不得拒收“人民币”，并未明确规定不得拒收“人民币现金”。自2018年起，中国人民银行一方面鼓励使用非现金支付工具，另一方面则基于禁止拒收现金的政策立场，发起整治拒收现金的执法活动，要求各地人行分支机构实施行政处罚。通过经申请公开的109份行政处罚决定书可以发现，停车场收费、仅支持手机支付的拒收现金行为占比最高，大多数处罚采用了单位与直接责任人同时接受“警告+罚款”的双罚模式，但几乎所有处罚均满足法定减轻处罚情形、相应的罚款金额均未达到法定最低数额。在认定拒收现金一概违法、整治拒收现金的上位法依据均存在不足的情况下，

2、各地人行分支机构并未完全遵照既有法律和央行执法文件进行事实认定和处罚。对于拒收现金这一牵涉范围较广、体现多方利益衡量的行为，既有法律与央行执法文件难以适当地对其进行规制，未来对拒收现金的规制应当以保护消费者或老年人、而非以维护货币法定地位为出发点。关键词：拒收现金；拒收人民币；现金收付条件；非现金支付；手机支付目次一、引言二、2018年以来我国央行整治拒收现金的执法概况（一）2018年7月至2020年第三季度：“柔性”执法阶段（二）2020年第四季度至今：“雷霆”执法阶段三、2020年以来拒收现金行政处罚的统计分析（一）处罚主体与执法起因（二）被处罚当事人所涉行业及违法事实（三）处罚理由与处罚

3、结果四、我国央行整治拒收现金执法活动的评价（一）认定拒收现金一概违法的上位法依据不足（二）整治拒收现金执法的上位法依据不足（三）整治拒收现金执法应当以保护消费者或老年人为基点五、结语一、引言从广义上看，“拒收现金”是货币接收者（包括经营者、行政机关等主体）因法律规定或其他事由单方拒绝接受，或与货币支付者协商一致不使用国家发行的纸币或硬币的行为；其中，受到较多争议的是货币接收者单方拒绝接受现金的情形。1随着信息技术和数字经济产业的迅速发展，银行卡、第三方支付等非现金支付工具愈发普及，出于降低现金保管成本等考量而直接拒绝或诱导不使用现金的现象时有发生。自2020年初新冠疫情发生以来，各类商业和行政

4、征缴活动中的拒收现金现象愈加严重。由于我国地区间金融业和数字经济发展极不平衡，拒收现金将会严重影响身处偏远地区、金融机构服务网点较少的民众，以及无银行账户、存在身体残疾或数字设备操作能力有限的弱势群体，对其参与社会经济生活带来极大障碍。对拒收现金行为进行法律规制，需要相应的合法性基础。1995年中国人民银行法（以下简称人民银行法）第十五条首次以法律形式对不得拒收人民币作出了规定，即“中华人民共和国的法定货币是人民币”，同时明确“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”，这一规定在现行人民银行法第十六条以及人民币管理条例（以下简称人民币条例）第三条中未发生

5、任何变动；此外，人民银行法规定中国人民银行（以下简称“我国央行”）应当对任何单位和个人执行人民币管理规定的行为进行监督检查，并对违法行为实施行政处罚。然而，长期以来，我国央行主要通过宣传引导方式要求企事业单位和个人不得拒收现金，并未专门开展针对拒收现金行为的执法活动。22018年7月，我国央行发布关于整治拒收现金支付行为的公告（以下简称2018年公告），开启了常态化的整治拒收现金执法工作。由于人民银行法人民币条例的相应条文对“人民币”“人民币管理”等概念界定不清，以及“不得拒收”规定与民法典反洗钱法现金管理暂行条例等法律法规存在适用冲突，拒收现金是否一概违法存在较大的不确定性，进而导致央行是否

6、有权开展相应的执法活动也有待进一步商榷。通过分析既有拒收现金行政处罚的具体内容，判断既有法律、央行执法文件的执行情况和（整治）拒收现金的合法性尤为重要。我国首例拒收现金行政处罚于2018年出现，之后央行自2021年1月起开始按季度公布拒收现金处罚结果，截至2022年5月底已公布94例处罚；3此外，北大法宝行政处罚数据库还提供了人行营业管理部（北京）等人行分支机构作出的其他14例行政处罚结果。4但由于我国央行主动公开的信息十分有限，5笔者向作出109例行政处罚的人行分支机构分别申请了政府信息公开；除了人行仪陇县支行表示其作出的处罚内容与央行主动公开的内容并无二致、因此未能提供之外，笔者获取了其他

7、所有行政处罚决定书的全文，或其中的拒收现金违法事实与法律依据。基于此，本文先梳理2018年以来我国央行整治拒收现金的执法概况，并梳理既有拒收现金行政处罚的主要内容，在此基础上分析既有执法活动对（整治）拒收现金合法性的不足与待改进之处，以此为后续相关法律制度的完善提供现实基础。二、2018年以来我国央行整治拒收现金的执法概况（一）2018年7月至2020年第三季度：“柔性”执法阶段虽然于1995年首次颁布施行的人民银行法便已规定拒收“人民币”的违法性和相关的监督和处罚内容，为整治拒收现金的执法工作创造了一定合法性空间；但根据公开资料显示，在2018年7月之前，央行从未发起专门的整治拒收现金执法活

8、动，也未对拒收现金行为进行处罚。实践中，人行分支机构更关注银行柜台出现的拒办现金缴税业务以及拒收硬币或旧版人民币，但相关执法手段仅以政策宣传、行政指导为主。而受到国内外建设“无现金社会”等因素的影响，央行发布2018年公告，其依据人民银行法人民币条例消费者权益保护法对拒收现金相关的违法主体、具体违法行为以及例外情形进行了具体认定。之后，央行在内部下发中国人民银行办公厅关于做好整治拒收人民币现金工作的通知以及整治拒收现金工作指引，要求各地分支机构按照2018年指引开展具体执法工作。62018年公告与部分省份发布的相关规范性文件的重点内容如下表所示：2018年公告等规范性文件的重点具体内容基本政策

9、立场在接受现金支付的前提下，鼓励采用安全合法的非现金支付工具。违法拒收方式1.（针对任何单位和个人）格式条款、通知、声明、告示等方式。2.（针对银行业金融机构和非银行支付机构）要求或者诱导其他单位和个人拒收，或采取不正当竞争、恶意或歧视性措施。合法拒收情形（即可以使用非现金支付工具的情形）1.依法应档使用非现金支付工具的情形，即履行反洗钱、财务管理等义务。72.经自愿、平等、公平、诚信协商一致，“通过互联网等信息网络方式”“无人销售方式提供商品或者服务”或“履行法定职责”8，且不具备收取现金条件。3.就现金的真伪、材质、面额等未达成一致，或临时缺少现金。9重点关注领域旅游、餐饮、零售、交通运输

10、等行业的大中型商户，以及行政事业、公共服务等领域。特殊执法主体地方市场监管、发展改革、公共交通、旅游管理等部门。10表12018年公告的主要内容由上表可见，相较于人民银行法人民币条例中的相关规定，央行在“维护人民币法定地位、鼓励多元化支付方式发展、尊重消费者选择权”三大执法原则的基础上，进一步细化了违法拒收方式、“创造性”地新增了合法拒收的条件，并在不得拒收现金的前提下鼓励采用非现金支付工具（但不允许炒作“无现金”概念）。据媒体报道，在2018年7月至12月这一轮整治拒收现金工作开展期间内，全国共处理拒收现金行为六百余起，经过“约谈、政策宣传和批评教育，绝大部分已整改到位”。11值得注意的是，

11、此轮整治拒收现金执法期间内还发生了我国首个涉及拒收现金的行政处罚。被处罚人为一旅游企业，其在经营的影视基地内“布放涉及拒收现金内容的提示牌”，后被蓝田县支行处以警告。12但在执法实践中，各地分支行的整治方式仍以政策宣传、约谈等非行政决定行为为主，即便出现了针对拒收现金的行政处罚，处罚的方式均为程度较轻的“警告”而非罚款。13由于2020年1月新冠疫情的蔓延，众多企业或个人更倾向于采用非现金支付，以减少病毒通过现金传播的可能。2020年2月，央行发布关于疫情防控期间现金使用有关问题的说明，指出“可优先采用安全合法的非现金支付工具”，同时要求“避免出现拒收现金情形”，其较于2018年公告在拒收现金

12、的认定立场上更为宽容。14（二）2020年第四季度至今：“雷霆”执法阶段新冠疫情蔓延以来，拒收现金的现象有所反弹，事实上对央行巩固前一轮的整治拒收现金成果带来了极为不利的影响。2020年11月，央行办公厅在内部下发关于持续做好整治拒收人民币现金工作的通知，开始进行第二轮整治拒收现金工作。15随后，国务院办公厅于同月发布关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知（以下简称老年人通知），其在遵循2018年公告列举的违法拒收方式、合法拒收条件整治、重点关注领域等基础上，将整治拒收现金上升到了更高的政治层面，并将“拒收现金”和“拒绝银行卡支付”这两种不利于“保留传统金融服务方式”的行为同列为整治

13、的对象。2020年12月，央行根据老年人通知的要求，发布中国人民银行公告2020第18号（以下简称2020年公告）。16该文件区分了对外提供商品或服务、依法履职或管理的“现金收付主体”，以及金融机构、非银行支付机构和自助服务机具厂商这三类“现金收付服务主体”，并分别对其现金收付要求进行了规定，同时还细化了整治拒收现金的执法主体，详见下表：主体类型主要义务责任现金收付主体行政事业性收费单位应设置“人工现金收付通道”18；数字政务也应满足公众现金支付需求。公共服务机构应设置人工现金收付通道。交通运输部门应设置“现金收付通道”或提供“转换手段”19（但不得收取手续费或强制搭售其他商品）。大中型商业机

14、构应设置现金收付通道（采用一卡通形式、进行封闭管理的经营场所，应支持现金购卡/充值/退卡）。小微经济主体应接受现金支付。无人销售应在出、入口等醒目位置标示支付方式等内容；应满足特殊情况下（如手机电量不足、网络故障等）的现金支付需求，并向公众做好解释工作。网络经营主体交易、支付、服务均通过网络完成的，应提前公示支付方式。20现金收付服务主体21金融机构22应设置人工现金收付通道；保障现金业务网点及自助现金机具等基础设施的覆盖率；对开立账户的经营者进行宣传引导。非银行支付机构不得要求或诱导其他单位、个人拒收现金或采取歧视性措施排斥现金支付；不得宣传“无现金”或歧视现金概念。自助服务机具生产厂商应兼

15、容多种支付工具，不得排斥现金支付。特殊执法主体现金收付经营主体的行业主管部门落实主体责任、指导和规范现金收付相关行为，不得出台与中国人民银行现金收付管理要求相悖的管理规定。23当地有关部门分支机构会同当地有关部门依法予以查处拒收现金或歧视现金的行为。基层社区分支机构应主动对接开展宣传。表2 2020年公告的主要内容相较于2018年公告，2020年公告细化了各类现金收付主体不得拒收现金的情形和对公众维权方式和现金使用义务的提示，意图使各地人行分支机构进行执法时更具可操作性。2020年公告同时提示，如公众如遇到拒收现金现象，“应保留证据，并及时向中国人民银行当地分支机构反映，依法维权”，但“既要关

16、注拒收现金问题，更要注意维护自己的消费权益”，并应“应培养良好的现金使用习惯，自觉爱护人民币、维护人民币形象”。由此可以看出，我国央行期望公众在行使“现金使用权”的同时，能综合考量维权成本、保护其他类型的消费者权益，以及事前防止现金残损而遭致拒收。此外，2020年公告还新增了“畅通支付流通环境、保障民生和提升公众的幸福感和获得感”这一执法目标，并新增了对现金收付服务主体和行业主管部门的要求，这使得针对拒收现金执法的跨部门综合性色彩更为浓厚。在各地人行分支机构广泛开展整治拒收现金执法的背景下，商业银行停办现金收付业务也引发了高度关注。2022年1月，中关村银行宣布“经向有关监管部门报备”后停办现

17、金柜面和ATM机自助业务，辽宁振兴银行也宣布“经主管人民银行批复”后将停办现金收付业务。然而到同年2月，我国央行与银保监会联合召开座谈会，要求“凡设有实体网点的商业银行、农信社等机构必须办理人民币现金存取业务”，24之后这两家民营银行相继改口称将继续提供现金服务。三、2020年以来拒收现金行政处罚的统计分析在我国央行发布2018年公告2020年公告等执法文件的背景下，各地人行分支机构自2020年下半年开始持续作出拒收现金的行政处罚。下文将按照处罚主体与执法起因、被处罚当事人所涉行业及违法事实、处罚理由与处罚结果，梳理行政处罚决定书的主要内容。由于大多数人行分支机构在回复笔者时，要求不得将相关信

18、息进行全部实名公开，下文在讨论涉及某一行政处罚的具体内容时，均以该处罚机关的首字母大写代替其全称。（一）处罚主体与执法起因与2018年的整治活动所不同的是，自2020年下半年以来，各地人行分支机构加大了对拒收现金的执法力度，除了传统的宣传引导、约谈整改方式之外，实施行政处罚的数量明显增多。如下表所示，在108份行政处罚中，由地级市或地区中心支行作为处罚机关的处罚占了约一半的比例，营业管理部（北京）次之，其他行政处罚则由大区分行和县级支行作出。营管部（北京）大区分行（含下属营业管理部）地级市地区中心支行县级支行2020/其他425无2020年/4季10263732021年/1季无622021年/

19、2季31114272021年/3季3344282021年/4季422242022年/1季无7291合计2495718表3 拒收现金处罚的作成主体分布在所有行政处罚中，有71份行政处罚明确提及了调查拒收现金行为的起因，其中明确表示经民众投诉、举报的行政处罚为57件。此外，一些人行分支机构还通过社会公开途径获取了拒收现金的事实，例如TY罚字20213号显示，被处罚当事人通过官方微信公众号提出“不接受现金和刷卡支付”，其仅支持“微信、支付宝、建行APP龙支付等扫码支付”。经民众投诉或举报的拒收现金行为占多数这一现象也表明，如单凭执法机构进行主动执法调查，对拒收现金实施有效规制的目标将较难实现；这不仅

20、是因为现金收付主体类型广泛、数量庞大，更因为现金的匿名性和非实体性导致执法机构难以及时、准确获取现金收付主体是否拒收现金的事实。在此情况下，各地人行分支机构多次向民众强调“谁主张谁举证”，提醒民众要保留相关证据。（二）被处罚当事人所涉行业及违法事实如下表所示，结合国民经济行业分类和以及2020年公告的现金收付（服务）主体分类，被处罚人的拒收现金行为所对应的行业或服务均系关民众的日常社会生活。其中，停车场收费服务的拒收现金占比最高，公共服务次之，保险费交纳、餐饮销售、景区游览、商品零售这四类行业或服务拒收现金的现象也较为突出，此外在交通运输、房产销售以及其他服务业也存在拒收现金现象。另一方面，被

21、处罚当事人以公司（含分支机构、营业网点）为主，此外还包括医疗机构、公园管理处、学校、卫生服务中心、综合服务中心等行政事业性单位，以及业主委员会。不过，2020年公告中规定的无人销售、网络经营主体这两类现金收付主体，以及非银行支付机构、自助服务机具生产厂商这两类现金服务主体尚未出现在既有处罚之中，这说明当前的行政处罚仍具有较强的针对性和侧重性，即各地人行分支机构主要对“重点关注”的领域进行执法和施加处罚。行业或服务种类处罚数量停车场收费29公共服务（含水电气等公用事业、医疗教育等民生保障）20保险费14餐饮销售12景区游览9商品零售9交通运输4其他服务业（体育健身、美容美发）4房产销售2表4 拒

22、收现金行政处罚所涉行业或服务种类在拒收现金事实方面，如下表所示，大部分人行分支机构均在其处罚决定书中说明了被处罚当事人拒收现金的具体方式，仅支持手机支付的占比最高，其他具体的拒收现金方式还包括仅支持手机支付和刷卡支付、在具备收取现金条件的情况下拒收、张贴拒收现金告示、仅支持银行存款支付、对现金采取差别化待遇等等，这些拒收现金行为均属于被处罚当事人在未与第三人协商一致的情况下实施的单方拒收。拒收现金事实类型总计仅支持手机支付（含第三方支付、扫码支付、自营APP支付、同时发布拒收现金告示等）41仅支持手机支付或刷预付卡/银行卡支付12具备收取现金条件但拒收现金（含有人值守、向社会开放+有人值守、柜

23、台业务/线下销售等）12发布拒收现金告示7仅支持银行存款支付（含实时代扣、刷卡、对公转账等）4对现金支付采取差别化待遇（含歧视性价格、阶段性拒收、拒收硬币等）3具体事实不明29表5 拒收现金处罚对拒收现金事实的描述其中，明确表示仅支持手机支付、仅支持手机支付或刷卡支付占到了近一半的比例，而当中明确表明仅支持第三方支付（微信或支付宝）的数量最多。在该事实类型下，商品销售方或服务提供者主要通过口头方式告知不接收现金，个别被处罚当事人在其经营场所或微信公众号发布告示拒收现金。例如XY罚字202028号显示，被处罚当事人要求其签约商户在景区内统一张贴内容为“本店为无现金交易店面，严禁现金和非POS机动

24、态二维码收款，欢迎游客举报，情况属实奖励500元现金”的告示牌，并留有使用现金的投诉举报电话。值得注意的是，也有个别被处罚当事人是按照上级发布的内部规定拒收现金。例如AY罚字20201号显示，被处罚当事人所属总公司下发内部文件规定“严禁收取现金保费，一经发现将从重从严处罚”。在这类处罚决定书中，处罚机关在认定违法事实时，还涉及被处罚当事人的行为是否构成“不具备现金收付条件”。其一，配备现金收付相应的场地、设备和人员。例如，CY罚字20211号显示当事人“具备收取现金的场地、配有收取现金财务人员”；BY罚字20211号显示，当事人“营业大厅内未配备现金收付专岗人员、现金真伪鉴别仪器、现金锁柜、备

25、用金等，致使不能及时为客户办理现金业务”；YY罚字20214号显示，当事人“多次以收银箱钥匙丢失为借口拒收顾客现金”，但实际上“且收银箱钥匙并未丢失，店长图省事而拒收现金”；BY罚字20213号显示，处罚机关不认可当事人为了“员工流动性大，担心收取现金存在安全隐患”而拒收现金的行为。其二，自助服务机具或电子业务系统无法收付现金。例如，YG罚字20218号显示当事人“只有自助售票机，仅支持微信、支付宝支付”；BY罚字20213号显示，当事人的业务系统“只能通过微信、支付宝、银行卡或大地保险APP缴纳保费”；YY罚字20211号显示，客户通过现金缴纳保费需要“对承保过程录音录像”并实名认证，但当事

26、人的相应技术系统不完善因此无法收取现金。其三，经营场所无人值守。例如，TY罚字20203号显示当事人在收费处张贴“无人值守、扫码付费、拒收现金”的标识牌。其四，缺少零钱。例如，WYY罚字20216号显示当事人“在完全具备收取现金的条件下，以无零钱找零为由多次不接受现金”。其五，经营场所具有一定的封闭式特征。例如，NY罚字20219号认定当事人所承包经营的某校餐厅“为学校内部食堂、主要消费对象为在校学生和教职工”，但其“仅支持微信、支付宝扫码支付和校园一卡通支付”的行为仍然构成拒收现金；不过，YSY罚字20211号提及市民在某高校食堂就餐时被拒收现金，但未具体认定高校食堂是否具有封闭式的特征。在

27、这些案例中，相关的拒收现金理由均未被视为“不具备现金收付条件”。此外值得注意的是，有三例行政处罚还涉及对现金支付采取差别化待遇的行为，具体包括：第一，设定歧视性价格，如SHY罚字20218号显示当事人将同样的停车服务设定“线上支付收费1元，现金支付收费5元”。第二，阶段性拒收，如XY罚字20218号显示当事人张贴的告示给现金收费设置了截止日期，超过截至日期后客户仅能通过某电费管理APP进行付款。第三，拒收硬币，如WY罚字20211号显示当事人拒收硬币，并表示“只有超市收硬币”。30（三）处罚理由与处罚结果在处罚理由方面，大多数行政处罚均区分了被处罚当事人所违反的法律规定与处罚的法律依据。一方面

28、，拒收现金违反的法律规定主要为人民银行法第十六条或人民币条例第三条，而部分行政处罚还将2018年公告第一条或第三条纳入违反的法律规定之中。另一方面，大多数人行分支机构将人民银行法第三十二条第一款第三项、第四十六条，行政处罚法第三十二条31，而CY罚字2021第1号、第2号甚至将2018年公告第三条纳入处罚依据之中。32前述法律规定的具体内容如下表所示：处罚理由具体法律条款具体法律内容违反的法律规定人民银行法第十六条、人民币条例第三条“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。”2018年公告第一条“任何单位和个人不得以格式条款、通知、声明，告示等方式拒收现

29、金，依法应当使用非现金支付工具的情形除外。”2018年公告第三条“整改期限届满后仍然存在上述违法违规行为的，由中国人民银行分支机构会同有关部门依法予以查处。”2020年公告第三条“金融机构与客户面对面办理金融业务涉及现金收付及费用缴纳的，金融机构应在营业场所设置人工现金收付通道。金融机构作为行政事业性收费或公共服务收费受托方的，应设置人工现金收付通道。”处罚依据人民银行法第三十二条“中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督：（三）执行有关人民币管理规定的行为；”人民银行法第四十六条“本法第三十二条所列行为违反有关规定，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，

30、违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2018年公告第三条与“违反的法律规定”中内容的一致行政处罚法第三十二条“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”表6 拒收现金处罚中的违法和处罚依据在处罚类型和罚款金额方面，如下表所示，除了人行北京营管部于2020年作出的11例以及人行渭源县支行于2021年作出的1例行政处罚外，大多数处罚机

31、关采用了单位“警告+罚款”或仅警告/罚款的单罚模式，或单位与直接责任人（包括法定代表人、高级管理人员等管理者在内的主要负责人，以及销售人员等业务经办人）同时接受“警告+罚款”的双罚模式。对于单罚模式，处罚金额集中于1万元以下，其中停车场收费类型占主导；对于双罚模式，单位处罚金额集中于1万元以下、直接责任人处罚金额集中于1千元以下，其中公共服务类型占主导。此外，在两起“双罚”的行政处罚中，仅有业务经办人（如停车场安保员）被施加罚款，而单位主要负责人（如法定代表人）则没有被处以罚款甚至警告。处罚模式罚款金额总数单罚模式（单位警告）12（餐饮销售最多，4例）单罚模式（单位罚款）单位1万1单罚模式（单

32、位警告+罚款）1万单位10万2单位1万15（停车费最多，8例）双罚模式（单位与直接责任人同时警告+罚款）单位50万，直接责任人5万210万单位50万，1万直接责任人5万71万单位10万，直接责任人1万22（保险费最多，10例）1万单位/直接责任人10万9单位1万，直接责任人1千36（公共服务最多，14例）双罚模式（单位罚款，直接责任人警告+罚款）1万单位10万，1千直接责任人1万1单位1万，直接责任人1千1表7拒收现金处罚的处罚类别、罚款金额以及对应的行业或服务类别值得注意的是，一些拒收现金处罚还具有较为明显的共性。其一，高额处罚的作成机关较为集中。单位处罚金额在10万元及以上的行政处罚共8例

33、，其中7例均由人行北京营管部作出，罚款金额在10万元至50万元之间（最高罚款金额为50万元），另外1例由人行阿克苏地区中心支行作出（罚款金额为10万元）。其二，部分行政处罚还具有特定时段的地域共性。例如，在2021年第一季度作出的CY罚字20211号、WY罚字20211号、SY罚字20211号、SY罚字20212号和CY罚决20211号的作成机关均在同一省份，其处罚模式均为“单位警告+罚款”这一单罚模式。在处罚数量较多的行业或服务内部，处罚金额也存在较大差异。例如，针对停车场收费，对单位的处罚金额集中在1万元以下，其中又以5千元以下居多，但也有处罚机关的处罚金额高达10万元，而被处罚当事人却未

34、显示其他特殊的行为特征。此外，对于同一类拒收现金行为内部，处罚的金额也存在较大差异。例如，针对部分拒收现金行为的重点在于公开发布拒收现金的告示，这类行为实际上比口头拒收的“影响范围”更广，理应受到更重的处罚。不过，涉及这类行为的处罚金额也同样集中在1万元以下，其中也以5千元以下居多，不过也有处罚机关的罚款金额达到了50万元。从时间顺序看，如下图所示，就处罚金额在1至10万和10万元以上的行政处罚而言，2020年第四季度至2021年第四季度的数量分别为7例、3例、10例、7例、9例；2021年第四季度的处罚金额明显下降，对单位的处罚金额在5千元及以下的占到一半以上，其次为5万元居多，而最高处罚金

35、额仅为10万元（1例）。图1 2020年末至今各季度拒收现金处罚的单位罚款金额分布从该图中可以看出，除了仅对一家保险公司和交通运输企业作出50万元罚款（但相应处罚决定书中均未说明应当“从轻处罚”的理由）外，所有拒收现金行政处罚的罚款金额非但没有达到人民银行法第四十六条规定的最高罚款金额（200万元），更没有达到最低罚款金额（50万元），因此均体现了当事人被“减轻处罚”的结果。例如，ZY罚字20211号认定当事人“存在偶发性拒收，调查期间积极配合提供相关资料信息，主动承认存在拒收现金行为，认错态度良好公布中国人民银行投诉举报电话，设置老年人现金缴费优先窗口，并组织公司全院开展人民币法规专项学习培

36、训和宣传贯彻活动”，因此符合减轻处罚的情形。不过，只有不到一半的处罚决定书（48份）说明了予以减轻处罚的理由，且相应的理由表述较为统一，主要为当事人“积极配合调查、主动承认违法行为、及时/立即整改、主动减轻/消除危害后果”等，其中有23份还存在当事人“影响范围较小、未造成不良社会影响”这一情形。33值得注意的是，一些处罚决定书中列明了显然为“情节较为恶劣”的情形，但当地人行分支机构仍给予了减轻或从轻处罚。例如，CY罚字20201号显示经调查人员现场调解后，被处罚当事人的财务人员与销售人员仍表达无法收取现金，后客户不得不通过现金存入银行账户的方式完成付款；又如，YG罚字202122号显示被处罚当

37、事人的直接负责人“不配合调查，阻止执法人员使用执法记录仪录像”。四、我国央行整治拒收现金执法活动的评价（一）认定拒收现金一概违法的上位法依据不足面对频繁发生的拒收现金现象，我国央行通过2018年公告等执法文件，试图对人民银行法第十六条和人民币条例第三条之“不得拒收人民币”条文进行再解释，认定拒收现金行为一概违法。然而，2018年公告2020年公告所依据的“不得拒收人民币”法律条文，不仅不符合当下民众对人民币的认知现状，其在立法之初更不存在规制拒收现金的目的，因此将其等同于“不得拒收人民币现金”是对既有法律的过度“僭越”、不完全符合上位法的规定。一方面，在非现金支付工具迅速发展的当下社会，公众信

38、任的“人民币”不仅仅是指人民币现金，而是信任商业银行将存款1:1无限制兑换为现金的能力，以及信任监管部门对商业银行、非银行支付机构的监管水平。不论是国内还是域外发达经济体，虽然一些消费行业出现了现金使用量大为减少的现象，但这并没有过多损害公众对国家法定货币的信心。34实践中，经营者、行政事业性单位等货币接收主体即便拒收了人民币现金，但并未拒收可以转换为人民币现金的非现金支付工具，因此拒收现金仅仅是对与人民币相关的支付工具作出的一种选择。另一方面，“不得拒收人民币”这一条文最早产生于在上世纪80年代末、90年代初计划经济向市场经济转轨、通货膨胀较为严重的时期，国家试图通过减少企事业单位的现金使用

39、量以缓解经济过热，同时加强对社会经济活动的监督。在此情况下，企事业单位“以不使用现金为原则，使用现金为例外”，法律规定转账结算凭证具有同现金相同的支付能力，并要求销售单位不得对现金给予比转账结算更优惠待遇，且不得拒收支票、银行汇票和银行本票。而当时非现金支付工具种类极少、拒收现金现象无从产生。退一步讲，即使我国央行为了应对当下部分领域出现的现金使用困难局面，一改“不得拒收人民币”条文的立法目的，使得“禁止拒收人民币”等同于“禁止拒收人民币现金”，那么反洗钱法行政处罚法现金管理暂行条例等限制现金使用的法律法规早已与人民银行法人民币条例发生了立法冲突、且未能为当事人协商一致不使用现金提供合法空间。

40、此外，我国央行也无权通过2018年公告2020年公告，将“依法应当使用非现金支付工具的情形”排除在拒收现金违法范围之外，更无权在一些特定交易中设置“不具备收取现金条件”“提供转换手段”等例外情形。（二）整治拒收现金执法的上位法依据不足如上文所言，各地人行分支机构整治拒收现金行为、作出相应行政处罚的法律依据主要是人民银行法第三十二条和第四十六条，即央行有权对任何单位和个人“执行有关人民币管理规定的行为”进行检查监督，进而作出警告、罚款等行政处罚，其核心在于与维护人民币流通秩序、保障人民币法定地位的“人民币管理”。但同样从立法者解释或体系解释的角度看，现金收付行为并不在“人民币管理”范畴之内，因此

41、央行整治拒收现金执法活动的上位法依据存在不足。一方面，根据立法者在人民银行法立法之初的解释，“执行有关人民币管理规定的行为”是保障人民币有序流通的行为，包括及时收回、销毁残缺或污损货币，不得伪造或变造人民币或实施相关的买卖、运输、持有、使用行为，不得故意毁损人民币，不得在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。35此外，人民币条例也对“人民币管理”活动进行了界定，包括人民币的设计、印制、发行、流通和回收等活动，而该条例中的“不得拒收人民币”规定被置于总则而非后续几章涉及人民币具体管理活动的规定之中，其性质更类似于宣示性条款。即便一些金融机构的业务与人民币管理具有高度关联性，但基于法律明

42、确性原则，这些业务也无法纳入“人民币管理”的范围之中。如在中燃-爱思开能源控股有限公司与中国人民银行台州市中心支行履行法定职责一案中，一二审法院均认为人民币结算账户的相关业务不属于人民银行法所规定的“执行人民币管理规定的行为”。36另一方面，从人民银行法对违反人民币管理规定的法律责任安排以及处罚金额幅度来看，拒收现金行为也难以纳入“人民币管理”的范畴。对于“伪造、变造人民币或实施相关的买卖、运输、持有、使用行为”“非法使用人民币图样”“印售代币票券”这三类违反人民币管理规定的行为，人民银行法规定了不同的法律责任追究方式，其中的最高罚款金额分别为1万元、5万元和20万元，人民币条例中对故意损毁人

43、民币的最高处罚金额同样是1万元。相较而言，拒收现金、使用非现金支付工具的行为危害性远小于伪造、变造人民币或印售代币票券等行为，因此即便央行基于其他目的仍要对拒收现金行为实施处罚，最高的处罚金额理应低于前述违反人民币管理规定的行为。虽然人民银行法在单独对前述三种违反人民币管理规定行为进行法律责任规定之外，还在第四十六条进行了“兜底式”规定，其对单位违反第三十二条规定的最低处罚金额为50万元；但人民银行法第三十二条除了赋予央行监督“执行有关人民币管理规定的行为”之外，还赋予央行监督执行有关外汇管理规定的行为、与特种贷款有关的行为等职权。这些职权所涉及的金额、社会影响力和金融风险程度远高于拒收现金，

44、对相关违法行为人也理应施加更大金额的罚款。（三）整治拒收现金执法应当以保护消费者或老年人为基点结合上文梳理的行政处罚中的违法事实和处罚结果，如将来法律为整治拒收现金执法提供了充分的上位法依据，对拒收现金行为是否违法的判定以及处罚的程度，应当以消费者或老年人为基点。如上文所言，既有拒收现金行政处罚所涉及的行业或服务均系关民众的基本社会生活，其中绝大部分属于停车场收费、餐饮销售、景区游览等消费领域，以及医疗、教育等公共服务领域。如不允许所处地区金融机构服务网点较少，或是无银行账户、存在身体残疾或数字设备操作能力有限的群体使用现金进行支付，那么将间接剥夺此类群体参与基本社会生活的权利。为了防止对消费

45、者或老年人等群体的压迫、为所有人提供机会乃至实质公平，法律需要在现金收付领域对被“自然与社会剥夺”的此类群体提供充分保护，以缩小各个群体之间的机会差距。37在域外，对拒收现金进行处罚的法律制度尚未普遍建立，但已发布相关法律制度的地区主要以保护消费者为出发点，而非基于维护货币法定地位、保持币值稳定等传统意义上的央行法立法目的。38另一方面，在保护消费者或老年人这一基本原则指引下，整治拒收现金执法应当与经营者成本可负担之间实现利益平衡，而拒收现金行为的处罚程度应当与交易金额、影响范围等相适应，其处罚金额不宜过高。其一，整治拒收现金执法应当兼顾经营者成本可负担的需要。虽然2018年公告等央行执法文件

46、采用了尊重公众自主选择权的基本原则，并选择了日常生活消费的高频场景予以约束，特别是2020年公告更是详细列举了不同现金收付主体和现金收付服务主体的义务；但其可操作性不强，在兼顾经营者成本可负担方面（如内部财务管理）存在待完善的空间，这也进一步导致许多行政处罚并未严格按照2018年公告2020年公告列举的相关主体的现金收付义务进行具体认定。39例如，2020年公告规定交通运输部门应当设置现金收付通过或提供转换手段，但在所有涉及交通运输拒收现金的处罚案例中，处罚机关均未分析被处罚当事人是否提供了合适的转换手段（如现金充卡）。又如，在许多涉及停车场或景区收费的处罚案例中，处罚机关事先会分析被处罚当事人“是否配备现金收付人员和收付设施”或其经营场所“是否有人值守”等现金收付条件，而非先将被处罚当事人归属于2020年公告所规定的大中型商业机构、小微经济主体、无人销售等彼此界限较为模糊的主体及相应的不同现金收付义务。此外，一些行政处罚还创造了2018年公告2020年公告之外的拒收现金认定条件。例如，XY罚字20201号显示，被处罚当事人“只接受支付宝和微信购票，不接受散