“看不见成效”：连锁性风险治理何以为难——一个组织学视角的分析.docx

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1、“看不见成效”：连锁性风险治理何以为难一个组织学视角的分析今年3月以来的新冠肺炎疫情重新唤起了人们对风险治理的深入思考。“连锁性风险治理为何如此之难”“如何在风险早期甚至萌芽期就控制风险”等问题，成为萦绕在多数人脑海中的疑问。要回答这些问题，就需要对风险治理涉及的核心问题进行更为具体的剖析，而现有的治理模式要有效应对这些问题的确并非易事。连锁性风险治理与“看不见成效”悖论现代社会治理体系总体建立在理性化专业分工和例行化律令系统的基础上，不同部门各司其职，并在给定领域内追求最优治理绩效。尤其是在我国治理情境下，围绕各类治理绩效之间的“锦标赛”竞争更是推动地方治理创新的重要力量。这意味着各类治理主

2、体都把追求显性治理绩效视为重要的组织目标，即使在遇到一些抽象、难以显性化呈现绩效的治理任务时，相关部门也会通过营造“印象政绩”等方式来使其外显化。这一情境对于我们理解连锁性风险治理何以面临艰巨挑战具有重要意义。与常规事务治理相比，连锁性风险治理面对的是不确定问题，其最大治理成效就是将风险消弭于无形，因而也就没有任何外显效应。换言之，一个成功的风险治理部门最大的工作成效就是“看不见成效”，即令人感受不到成效。这一悖论也为风险治理部门高效运行并果断动员各方资源制造了复杂的组织学难题。一方面，这意味着风险治理部门要果断采取措施时将面临着“成本产出”的艰难抉择。现有研究习惯将许多风险治理的不成功案例归

3、结为“缺乏预案”“估计不足”等表层原因，却未深入探析风险治理决策中微妙的权衡过程。对于风险治理部门而言，要采取应对非常规风险的管控举措时，通常需要打断例行化体系的既有运行过程并产生额外的经济社会成本，而诸如“进入紧急状态”之类的举措产生的经济和社会成本是惊人的。相比之下，实施风险防范举措可能带来的产出则是不确定甚至难以评估的。根据人类对风险的认识程度，大致可把现有风险分为三大类：第一类风险的因果机制及后果是清晰的；第二类风险的因果机制大致清晰，但对于其后果只能在概率的意义上进行评估；第三类风险的因果机制和发生概率都不清楚，这也是典型的“未知风险”。对于风险治理部门而言，只有第一种情况才能相对清

4、晰地评估其后果，后两种情况都难以清晰评估其实际危害。在这种情况下，任何风险治理部门要果断采取举措都非易事。尤其是当风险治理部门还处于相对弱势位置，且其决策在很大程度上受到地方政府或其他部门掣肘时，这些决策就更不容易作出。这也是为何一些重要的风险治理部门都具备相对独立的组织设置之故。比如，掌握灾害信息发布权的气象部门属于垂直管理单位；环保执法部门因涉及风险治理因而在近年来的改革中被调整为省以下垂直管理；应急管理部所属矿监（原煤监）、地震、消防救援、森林消防等四个部门也采用垂直管理方式。又如，在最近的疾控体系改革中，学界一直有关于疾控部门垂直管理的改革呼吁。另一方面，由于风险防范的实际成效难以清晰

5、评估，这会影响整个治理体系对其投入的积极性和持续性。由于人们事实上不大可能以“事后诸葛亮”的方式来预先精确评估某些风险产生的负面后果，因此治理体系在风险防范上投入的迫切性和可持续性上一般会受到诸如决策层重视度、战略远见等一系列不可控因素的影响。从长周期来看，如果缺乏立法等刚性约束，风险治理部门得到的资源通常弱于绩效高、回报大的部门。而风险治理部门的绩效低可视性还会影响到上级和公众对其注意力的分配，这可能会进一步影响风险治理的效能。总体来看，连锁性风险治理成效的不确定特征，使得相应决策和权衡的过程变得更为复杂。尤其是当有关举措可能带来较大损失时，治理体系中许多部门难免会存在一定的侥幸应对心理。正

6、是这些错综复杂的组织因素而非简单的认识不足，导致了现实生活中有效的风险治理措施常处于缺位状态。部门整合与协同难题即使风险治理部门能果断实施风险防范举措，也不必然就能遏制风险，因为接下来将涉及如何编织紧密协同的跨部门合作治理网络这一深层问题。比如，2021年7月郑州在遭遇暴雨袭击时，气象部门曾多次发布暴雨红色预警。气象部门在签发第117号气象灾害预警信号时明确提出灾害防御指南：“政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作；停止集会、停课、停业（除特殊行业外）。”但是，这一指南并未得到其他职能部门的充分配合，从而使得一场暴雨灾害产生了较大社会损失。这一事例充分展现了连锁性风险治理中部门协同缺位

7、的负面影响。现代风险具有高扩散性、广泛关联性等特征，其借由特大城市密集、复杂的社会网络可以快速向其他领域蔓延，最终演变为波及面更广的系统性风险。要有效应对这种风险需要治理体系中不同层级、不同职能部门的高效整合，在最短时间内实施协同治理。而从我国近年来遇到的一些风险治理案例来看，现有治理体系的高效整合在以下维度仍面临挑战。首先，基于联合信息开发的数据共享机制仍有待建立。要有效应对连锁性风险，就需要治理体系内各部门高效共享各类数据，并形成各种实战化应用以提升治理效率。历经多年的改革创新，我国城市治理体系在数字化转型方面已经取得重要成效，尤其是在数据归集、跨部门数据共享上已经形成了多种有效模式。但总

8、体来看，目前模式的核心特点是各部门向数据管理中枢归集数据，而业务部门在移交数据后往往就缺乏激励和路径参与深度数据开发，容易出现海量数据与相对薄弱的业务分析能力（算力）之间的张力。由于富有活力的跨部门联合数据开发机制缺位，各部门也就难以织就风险防范和治理的数字化赋能体系。其次，控制权碎片化分布模式进一步阻碍了协同治理水平的提升。面对连锁性风险并需要协同治理时，谁可以向谁发布指令？在哪个环节由谁主导？指令通过何种渠道贯穿执行？这些都是风险治理中部门协同需要解决的迫切问题。但由于我国在长期的城市治理中已形成部门主义的技术治理思路，且部门间还长期面临横向竞争压力，因此部门协同过程中客观存在着控制权碎片

9、化分布的问题。这突出表现为围绕同一治理任务，目标设定权、检查验收权、激励权常分布在不同部门，使得部门协同高效整合的水平和效率都偏低，直接影响风险治理效能。需要指出的是，这个问题不解决，就很容易出现指挥体系“政出多门”“朝令夕改”等现象，从而进一步降低基层执行部门的治理效率。最后，基层治理体系应对连锁性风险缺乏专业部门紧密协同与支持。在风险治理中，以街镇为核心的基层治理体系具有极为重要的作用。因为这一治理层级紧贴居民生活并直面风险产生的各类后果。但客观来看，由于我国现有的应急管理体系中，许多与风险治理密切关联的部门在这一治理层级并未部署专业化力量，因此基层治理体系在风险治理中常遇到专业支持不足的

10、难题。例如，疾控部门在街镇层次并未设立常设机构，且基层社区卫生中心与街镇之间的关系也比较松散。此外，诸如环保、安监等部门在区以下的基层治理网络中部署力量也比较有限，且平时这类专业治理部门与街镇之间的协同水平相对偏低。这些都导致基层治理网络在专业力量协同方面会遇到各种难题。社会支持机制与参与难题在连锁性风险治理中，社会力量的有效参与具有重要作用。一方面，社会组织、志愿者和其他社会自发力量参与风险治理可以更好地增强治理力量。另一方面，社会支持也可以增进公众对治理部门的理解和认同。大量研究表明，社会自我协调机制的柔性引导功能，更易于疏导社会情绪和促成社会团结。但在风险治理背景下，社会支持机制要充分发

11、挥作用却面临着不少现实难题。首先，紧急状态下，社会力量参与风险治理缺乏制度化支持。在面对威胁较大的风险时，治理部门通常会启动一些非常规治理举措，如降低人口流动性、实施一定的封控措施等。在此情况下，社会力量难以直接参与风险治理，其要充分发挥作用就必须得到治理体系的支持并提供一定的制度化参与路径。在当下的治理实践中，由于一些职能部门缺乏动员社会力量的观念或担心社会参与可能引发不确定风险，往往不能及时或不愿为社会参与提供支持。这时，社会自我协调机制的柔性疏导和社会动员功能就难以充分发挥作用。其次，社会力量参与连锁性风险治理缺乏专业力量保障。许多风险治理涉及专业知识，如面对公共卫生风险，若无专业部门在

12、防护等方面的专业指导和培训，社会力量作用的发挥就会遇到可持续性难题。在我国日常治理中，由于社会组织等社会力量与专业化职能部门之间缺乏常态化的联动机制，因此其在面临紧急状态时，也就缺乏一些必要的中介机制以得到专业力量的支持。最后，社会力量参与风险治理缺乏整体性布局。以历次风险治理中发挥重要作用的志愿者队伍为例，现有志愿者管理存在鲜明的“多头管理”情况，部分志愿者资源由文明办牵头管理，另一部分则由民政部门管理，还有一些力量纳入团委、教委、红十字会等部门的管理体系之中。由于缺乏一种将不同系统有效整合的平台，志愿者力量也就难以通盘统筹、高效发挥作用。相似的问题在社会组织动员领域也存在，由于社会组织管理

13、体系具有“双重管理”特征，因此涉及复杂的条条、块块网络，这意味着有关部门要整体施策，动员社会组织也会遇到许多难题。未来连锁性风险治理体系的建构路径前文对风险治理何以为难的深层因素进行了讨论，提醒我们应注意风险治理所需要的一些重要组织与制度条件。以此为切入点，才可能更好地探索当代中国风险治理体系构建的重要路径。第一，将风险治理纳入法治化轨道。针对风险治理绩效难以评估，相应职能部门采取果断治理行为常遇到复杂掣肘等深层问题，必须以法治化路径为风险治理有效开展提供支持。根据国际惯例，风险治理部门应就主要风险的触发条件进行科学评估并制定周密详实的治理预案；立法机关则应以相应法律条文的形式确保风险治理方案

14、一旦启动，就能得到各部门最大限度支持。这种做法能确保风险治理部门在专业化轨道上有效运行，并在综合评估经济社会各方收益的情况下，不受干扰地实施最优治理举措。第二，构建紧密协同的风险治理体系。加大城市经济、社会运行关键数据的跨部门一体化整合水平，研发紧密监测各类风险的数字化智能运算平台，以高水平数字化转型提升跨部门风险协同治理能力。在强化属地政府风险防范职能的同时，加大专业职能部门对属地政府尤其是基层政府的支持指导力度。特别要推动公共卫生、应急管理等现代社会风险治理关键部门的有效“下沉”，逐步构建“融条于块”的风险治理组织体系。以党建引领推动形成跨部门协同的制度优势，编织风险早期识别、有效应对、快

15、速处置的整体性治理网络。第三，为社会力量参与风险治理提供系统支持。探索紧急状态下社会组织向职能部门和基层政府报到制度，如鼓励社区社会组织向基层政府报到，由后者为社会组织参与风险治理提供制度化进入渠道；专业社会组织向民政登记机关报到，由登记机关为其开展活动提供对接支持；各类可依托网络开展工作的心理抚慰类、情绪疏导类社会组织向政府公共咨询接入平台（如“一网通办”平台）报到，由后者为其开展专业服务提供派单支持。努力构建一网登记、统一调配力量的志愿者“一站式”网络服务平台，为公众志愿力量与需求之间的高效对接提供服务。立足于当代中国治理转型的整体历史脉络，我们将发现上述改革要有效推进，在根本上需要进一步强化治理部门“以人民为中心”的理念，超越技术主义的绩效观，从而在整体考虑社会福祉最优的基础上，实现更高水平的连锁性风险治理。14