关于PPP项目绩效评价挂钩问题的政策分析.docx

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1、关于PPP项目绩效评价挂钩问题的政策分析近期，各地市迎来了针对PPP项目执行情况的核查。多个地市PPP项目存在“可用性服务费未与项目绩效评价结果完全挂钩”，从而被认定为政府隐性债务的问题。本文将结合相关法规政策，对PPP项目中绩效评价结果挂钩比例问题进行梳理与分析。一、问题的提出核查问题：在本次核查中，多个地市2015、2016、2017年发起的PPP项目，因项目可用性服务费未100%与运营期绩效评价结果挂钩，被认定为不符合财金201910号、财预2018113号文要求。核查依据：财金201910号文要求，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支

2、出责任；财预2018113号文要求，政府付费和可行性缺口补助与绩效评价无关，而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等，属于PPP政府债务。问题定性：地方政府债务风险防控不到位，即PPP项目中设定的付费机制提前锁定、固化了部分政府支出责任，造成少报、漏报政府隐性债务。二、相关政策规定（一）政策规定1.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）三、切实有效履行财政管理职能（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造

3、成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。2.财

4、政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金（2014113号）（已失效，参考）第二十六条第二款 政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。3.财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）二、切实遵循PPP合同管理的核心原则（三）维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控

5、制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。4.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理（五）绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、

6、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。5.国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生

7、命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。6.基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委等六部委令第25号）第四十三条第一款实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。7.财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690号）五、着力规范推进项目实施。各

8、级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。8.政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692号）第十七条 PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值

9、评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：（二）合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；9.关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金201792号)二、严格新项目入库标准（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。1

10、0.中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见(中发201834号）五、完善全覆盖预算绩效管理体系（十）.同时，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。11.财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金201854号）（五）强化项目履约监管。夯实社会资本融资义务，密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约

11、束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给。12.关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金201910号）二、规范推进PPP项目实施3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；13.关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知(财金202013号)第二十二条PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。（一）按效付费。政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时

12、支付。第二十七条第二款本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。（二）政策分析关于PPP项目绩效评价问题的政策，大致可分为三个阶段。1.财办金201792号文发布之前国务院、财政部、发改委等出台的PPP相关政策，更多强调的是PPP项目绩效评价的重要性和必要性，对绩效评价结果具体如何运用及挂钩比例并没有明确规定。2.财办金201792号文发布后财金201910号文发布之前财办金201792号首次明确规定，应严格新项目入库标准，绩效评价结果至少与

13、项目全部建设成本的30%相挂钩。即新项目应执行该规定，且建设成本挂钩比例不少于30%。3.财金201910号文发布之后财金201910号文和财金202013号文明确规定，政府的年度运营补贴应当与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。同时财金202013号文规定，本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款。即“法不溯及既往”，该文件施行前的项目，仍应遵守采购文件或合同约定的结果应用。三、关于“法不溯及既往”（一）“法不溯及既往”是基本的法律原则法的溯及力是法对它生效前所发生的事件和行为是否适用，如果适用，就是有溯及力，如果不适用，就是没

14、有溯及力。一般而言，法不应约束生效前之前的事件或行为，该原则在法理上被称之为“法不溯及既往”。立法法（中华人民共和国主席令第20号）第九十三条，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”“法不溯及既往”这一法律原则也被立法法所明确。“法不溯及既往”要求新的法律对其生效前的行为不发生效力，其法理基础在于对信赖利益的保护。如果按照当时的法律形成的各项法律关系被以后的法律否定，不利于信赖利益保护和社会关系的稳定，更不利于维护法律的权威。（二）“法不溯及既往”在PPP项目中的适用PPP项目的相关文件基本属于“

15、政策”，政策文件的效力层级低，但同样适用立法法关于“法不溯及既往”的规定。按照“法不溯及既往”要求，财办金201792号文明确规定，新项目全部建设成本至少30%应参与挂钩，对于老项目未作要求；财金202013号文明确规定，项目年度运营补贴应当100%与运营绩效评价结果挂钩，同时明确了该文件施行前的项目，仍应遵守采购文件或合同约定的绩效评价结果应用。因此，无论是立法法还是财办金201792号文、财金202013号文，都明确了“老项目老办法、新项目新办法”。（三）绩效评价结果应用“整改”各方面临的压力1.要求社会资本方接受运营补贴100%参与绩效评价，政府方面临着进退两难的压力按照新的文件要求社会

16、资本方接受运营补贴100%参与绩效评价，如社会资本方接受，并签署补充协议，则不存在问题。如社会资本方不接受“整改”，实质属于政府方单方违约（见下述规定），对社会资本方不具有法律约束力；但如果社会资本方不接受“整改”，则政府方面临着隐性债务风险的压力。中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见明确指出，完善政府守信践诺机制，“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济

17、责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。”2.接受运营补贴100%参与绩效评价，社会资本方面临较大的回款压力一是，部分项目中土地费用、政府前期（或工程）工作费等费用占总投资比重大，对社会资本方没有利润，该部分参与绩效评价对社会资本方而言缺乏合理性；且10

18、0%参与绩效评价，绩效评价不合格的风险太大，难以承受。二是，担心受地方财力紧张、政府换届等因素影响，如地方政府以不开展绩效评价为由迟延支付政府运营补贴，再通过绩效评价不合格的方式实质上减少政府付费、减轻政府支付压力，则社会资本方的投资回报完全没有保障。采取司法途径解决，往往不现实。3.接受运营补贴100%参与绩效评价，金融机构贷款回收风险加大PPP项目总投资80%的资金源于金融机构贷款。社会资本方投资回报风险最终会影响金融机构的贷款回收。一是，部分项目，金融机构在PPP项目合同或者补充协议中要求，未经贷款银行同意，政府方和社会资本方不得作出影响金融机构权益的重大事项。接受运营补贴100%参与绩

19、效评价，金融机构面临着决策风险，或者社会资本方面临着说服银行的压力。二是，原本建设期绩效评价合格，项目可用性服务费的70%都可以回收，一旦“整改”，项目可用性服务费和运营服务费的100%都将面临回款不稳定的风险，将严重影响贷款回收。四、关于PPP项目核查结果的评价对PPP项目开展核查，有利于及时发现PPP项目执行中存在的问题，引导政府方、社会资本方予以解决，防范和化解政府债务风险，促使PPP项目不断规范。但项目核查应当遵守“法不溯及既往”的法律原则和规定。1.早期的PPP项目，如果按照当时文件要求的绩效评价挂钩基数，编制“两评一案”、开展社会资本方采购、签署PPP项目合同，按照“法不溯及既往”的原则和规定，不应当被课以否定性评价。2.如果政府方和社会资本方按照新文件要求，对绩效评价挂钩基数进行了协商，并签署了补充协议，按照补充协议进行核查和评价并无问题；如果政府方和社会资本方无法通过协商达成一致，则同样不应对政府方课以否定性评价。综上，自PPP模式推广开始，政策文件和项目实践都是“摸着石头过河”，立法法、财办金201792号文和财金202013号文等都规定了“法不溯及既往”，如果项目绩效评价挂钩基数符合当时的文件要求，则不应进行否定性评价，也不宜认定为政府隐性债务。否则，将违背法治的基本原则，也最终影响具体项目合同各方对PPP项目的履约预期和社会资本方对PPP项目的投资信心。11