市政管理模式变迁与范式转换.ppt

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1、LOGO第二章：市政管理模第二章：市政管理模式变迁与范式转换式变迁与范式转换第一节：政府定位与市政管理模式第一节：政府定位与市政管理模式v考察中外城市政府的定位与管理模式，总体而言，经历了以下三个阶段v官僚制政府与城市管制模式官僚制政府与城市管制模式v企业化政府与城市经营模式企业化政府与城市经营模式v服务型政府与城市治理模式服务型政府与城市治理模式一、官僚制政府与城市管制模式一、官僚制政府与城市管制模式v政府管制就是政府出于公共利益诉求而对社会权利主体自主政府管制就是政府出于公共利益诉求而对社会权利主体自主性空间和自主性安排的权威性限制。性空间和自主性安排的权威性限制。城市管制，是市政管理中一

2、种总体性管理模式，是对传统市政管理的一种理论概括，不同于微观经济学概念。v1、特点、特点v（1 1）管理主体单一：）管理主体单一：单一的官僚制组织，城市政府单独承担城市管理和公共服务。科层制特点v（2 2）管理职能泛化：）管理职能泛化：无所不包，垄断了城市事务的各种领域，政企不分、政事不分、政社不分。v（3 3）管理手段强制：）管理手段强制：以行政手段为主，行政审批制度，行政命令等v（4 4）价值取向倒置：）价值取向倒置：目标在于城市公共利益，但往往通过秩序和公共利益的关联性，将社会秩序作为首要价值目标。强调控制，强调稳定，力求把一切纳入管理范围，使之固化。v2、合理性基础、合理性基础v城市政

3、府旨在管理城市公共事物，维护城市公共利益而设立，是城市公共管理的责任责任主体；v城市政府掌握的城市信息信息资源也最为丰富，从而更有可能做出理性的决策，通过城市政府决策之下的管制行为最有可能调和城市各利益群体的利益，向着维护公共利益的方向发展。v城市广泛存在的外部性及公共物品供给短缺等市场失灵市场失灵问题、志愿失灵志愿失灵问题，印证了城市管制的重要性。v3、存在问题、存在问题v随着环境变迁，日益暴露管理僵化、机构臃肿、资源随着环境变迁，日益暴露管理僵化、机构臃肿、资源浪费和效率低下等弊端。浪费和效率低下等弊端。v（1）组织膨胀、机构臃肿、人浮于事郑州馒头办郑州馒头办v（2）分工过细，部门利益，缺

4、乏协作v（3）刚性过大，适应性差、回应性差广州市长怒斥广州市长怒斥城管局城管局38次投诉得不到处理次投诉得不到处理v（4）程序导向，规则繁琐，墨守成规忽视结果v（5）层级节制过于集权，缺乏管理自主权v（6）职能过宽，管不了也管不好v4、思维方式、思维方式线性思维：线性思维：处理复杂巨系统：系统运行崩溃系统消解并将控制手段异化为不良手段；主体主体客体思维而非主体客体思维而非主体主体思维，主体思维，忽视“客体”也是能动的主体，是人而非工具和对象。二、企业化政府与城市经营模式二、企业化政府与城市经营模式v1、理论渊源、理论渊源新公共管理运动v三大危机：三大危机：财政危机、效率危机、信任危机v三大导向

5、：三大导向：市场导向、结果导向、顾客导向v三个目标三个目标(3E):经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness）v理论基础：理论基础：经济人假设、公共选择理论、管理主义v9090年代奥斯本和盖布勒在年代奥斯本和盖布勒在改革政府改革政府：“企业化政府企业化政府”模模式：式：v(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；v(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；v(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；v(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；v(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；v(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；

6、v(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；v(8)有预见的政府：预防而不是治疗；v(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；v(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。v2、城市经营、城市经营v把城市当做资产经营，城市管理中更加注重引入市场机制，把城市当做资产经营，城市管理中更加注重引入市场机制，采用市场手段。大连较早倡导。采用市场手段。大连较早倡导。v城市经营的三个方面：城市经营的三个方面：v（1 1）土地经营：）土地经营：土地储备和出让，以地生财v（2 2）城市基础设施经营：）城市基础设施经营：对使用权、经营权实施特许经营等多种方式，实现市场融资等。TOTBOTBOO等形式v（3 3）

7、城市延伸资本：）城市延伸资本：集中在城市知名度、城市文化、城市形象等方面。如对于文物古迹名称使用权、街道命名权、城市桥梁冠名权等进行出让，为树立城市良好形象进行的各种策划、广告、宣传等活动，推行城市营销城市营销等。v3、成效、成效v（1）缓解了城市政府巨大的财政资金压力；扩大了公共服务的范围，在一定程度上缓解了供求矛盾；v（2）管理水平提升，经济效益好转；竞争机制带来相应压力和激励，服务意识和服务质量得到提升；v（2）推进了市场体制的改革，政府职能向政府监管转变，服务打破政府垄断，有利于重塑政府与市场的关系。v4、存在问题、存在问题v（1）理论假设有问题：公共部门特殊性、公民不等于顾客；）理论

8、假设有问题：公共部门特殊性、公民不等于顾客；v（2）现实中出现许多偏差：政府职能错位，类似企业逐利，忽）现实中出现许多偏差：政府职能错位，类似企业逐利，忽视公共利益，很多风险。视公共利益，很多风险。v（1 1）效率风险：）效率风险：不在于私营还是公营，而在于竞争还是垄断；竞争也是有限度的，应当是规范有序的，防止恶性竞争。v（2 2）公平风险：）公平风险：服务的普遍性、服务的非歧视性和可承受性。弱势群体的忽视、摘樱桃现象、撇奶油现象v（3 3）公共安全风险：）公共安全风险：单一利润追求对安全的忽视；重庆公交事故v（4 4）腐败风险：）腐败风险：市场化运作中的寻租风险、市场化之后的政府监管俘获风险

9、v（5 5）政府合法性风险：）政府合法性风险：政府责任缺失、社会信任，政府投资、政府投资、政府补贴、政府的监管等责任没有履行到位。政府补贴、政府的监管等责任没有履行到位。地方政府地方政府财政财政过度依赖土地收益及土地融资过度依赖土地收益及土地融资v现行分税制：现行分税制：由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有。政府对土地一级市场的垄断政府对土地一级市场的垄断：刺激了地方政府严重依赖土地转让费所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张资金。借助“经营城市”包装,歪曲利用“招、拍、挂”等方式哄抬地价，获取巨大收益。v数据：数据：2005年，全国土地出让金总价款高达5505亿元，

10、占同期地方本级财政收入15092亿元的1/3还强，土地收益成为典型的“第二财政”。2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%；5年来，全国共批准新增建设用地3300多万亩。2011年全国出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元，同比分别增长13.7%和14.6%。2012年国有土地使用权出让收入27010.66亿元，下降18.6%。v后果：后果：本届政府一次性收取几十年的土地使用权转让费，透支了十几届政府收入，寅吃卯粮。“吃地皮”不是以城带乡，以乡养城。三、服务型政府与城市治理模式三、服务型政府与城市治理模式v1、服务型政府及其理论来源

11、、服务型政府及其理论来源v登哈特夫妇的新公共服务理论登哈特夫妇的新公共服务理论v（1）服务而非掌舵；v（2）公共利益是目标而非副产品；v（3）战略地思考，民主地行动；v（4）服务于公民而不是顾客；v（5）责任并不是单一的；v（6）重视人而不止是生产率；v（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。公共服务型政府公共服务型政府v从公众的需求出发,以服务为核心价值,以提供公共服务为主要功能,以公众满意为最高标准,以对公众负责为最终使命的政府管理模式。v与传统的政府管理模式不同：与传统的政府管理模式不同：v一是实现职能重心转移一是实现职能重心转移：不再把经济建设当作唯一目标，而是综合考虑经济效益、社

12、会效益和生态效益；不再把控制社会当作管理重心，而是把公共服务当作主要职能；v二是强调公民导向和绩效导向二是强调公民导向和绩效导向：增加市民在公共服务方面的选择权，保障公众的参与权，以公众满意为目标，不断提升公共服务水平。v建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。共服务体系，推进基本公共服务均等化。中国到底有几个城市自来水是安全的？中国到底有几个城市自来水是安全的？2007年11月底，“第三届国家环境与健康论坛”，建设部城市供水水质监测中心副主任宋兰合透露，中国中国660660多个设市城市的多个设市城市的

13、30003000多家水厂中，能完全执行多家水厂中，能完全执行106 106 项检测的，项检测的，“我可以掰着手我可以掰着手指头数，绝对不会超过指头数，绝对不会超过1010家；即使能检测家；即使能检测4242个强制项目的，也个强制项目的，也只有不到只有不到15%15%；另有约；另有约51%51%的企业更是根本没有检测能力的企业更是根本没有检测能力”。新的新的生活饮用水卫生标准生活饮用水卫生标准:2007年7月1日实施，水质指标35项增加到106项，42项强制检测项目。考虑到中国实际，新标准中的水质非常规指标及限值的实施项目和日期，由省级政府根据当地实际情况确定，全部指标最迟于2012年7月1日前

14、实施。2012年卫生部推迟至2015年实施。2009年2月20日上午，自来水水源受到化工污染,江苏盐城市区发生大范围断水，至少20万居民生活受到影响。实际日供水7万吨以上、占市区用水量近一半的大水厂竟然没有能力对水质进行定量检测，水质控制完全靠检验人员鼻闻口尝。至于水厂报表上的数据，竟然是每隔一个月取水样送到自来水公司实验室中进行检测后填上的。2009年下半年，住建部水质中心做了一次全国普查，交叉检测，数据却一直没有对外正式公布。在纪律允许范围内，宋兰合做了部分介绍“那次全国普查，发现4000余家水厂中，1000家以上出厂水水质不合格。结果表明，多数地方存在不同程度的问题。”2009年以来，城

15、市自来水水质并无年以来，城市自来水水质并无“太多太多改善改善”。多位接近权威部门的业内人士获知的检测结果，实际合格率也就是50%左右。“1000家以上不合格”，只是一个宽泛的说法，以求淡化冲击而已。对此，宋兰合既未证实，也未证伪。他仅表示，在众多专家认为自来水水质不容乐观与各地政府和水厂的乐观数字之间，他“坚定地站在专家一边”。更让人担心的是，除城市水厂外，还有上万座小自来水厂供应乡镇，工艺更落后，水源安全更难保证。目前，没有关于这些小水厂水质的全面数据。v2、治理理论与城市治理、治理理论与城市治理v20世纪90年代：v“治理治理”（governancegovernance）区别于统治（）区别

16、于统治（governmentgovernment）：）：v主体单一主体的多元；v权力自上而下权力的双向行使v强制参与协商v“善治善治”：学者们总结出十大品质，即：v（1）合法（2）法治（3）透明（4）责任（5）回应v（6）有效（7）参与（8）稳定（9）廉洁（10）公正。v城市治理：城市治理：城市管理中对于治理理论的运用。城市治理城市网络合作治理中国国情下：政府主导的合作治理。治理强调多元主体、强调多中心和权威、强调多元之间的协商参与过程等，但治理并不必然带来好的效果。当在中国语境下应用治理的概念时，必须首先考虑到中国的政治体制特点和文化传统。我们所说的城市治理非西方竞争性多元民主下的城市治理，

17、而是城城市市政政府府主主导导下下多多元元主主体体共共同同参参与与的的合合作作治治理理或或协协同同治治理理。强强调调政政府府主主导导而而非非多多中中心心的的分分散散化化、强强调调多多元元主主体体参参与与而而不不是是单单一主体、一主体、强强调调合作而不是合作而不是竞竞争、争、强强调调共享而不是独占。共享而不是独占。政府主导下的合作治理或协同治理，首首先先与与我我国国一一党党执执政政、多多党党合合作作、政政治治协协商商的的政政治治体体制制特特点点是是适适应应的的，其其次次合合作作治治理理的的理理念念也也与与我我国国文文化化传传统统中中的的和和谐谐思思想想一一脉脉相相承承。再再者者，这这种种理理论论观

18、观点点吸吸收收了了协协同同学学理理念念，契契合合了了城城市市高高度度集集聚聚性性对对管管理理的的系系统统关关联联性的要求性的要求。城市合作治理中强化政府主导的必要性城市合作治理中强化政府主导的必要性v1、政府自身的特点和功能、政府自身的特点和功能v尽管存在政府失灵，但不可否认，政府的地位和作用是无可替代的。尽管存在政府失灵，但不可否认，政府的地位和作用是无可替代的。v首先，首先，政府依然是公共利益的最大代表者和最权威的代表者，在弥补市场失灵和志愿失灵方面发挥着重要作用。v其次，其次，合作治理行为主体的自主性权利和行动空间的拓展需要政府加以确认和界定。v再次，政府是维系合作治理秩序和持续性的制度

19、供给者和保障者，再次，政府是维系合作治理秩序和持续性的制度供给者和保障者，尽管可能存在许多自发形成的合作规则，但在异质性和流动性加大的城市社会，规则很容易在利益博弈中被践踏。需要政府规制，鼓励合作、惩罚违规。v再次，再次，合作治理过程中也会发生冲突，有些冲突能够通过合作网络加以解决，但也有许多冲突必须借助政府最终的调节权和仲裁权解决。v最后，最后，政府拥有的公共权力以及整合资源能力是任何组织都无法比拟的，以政府为主导，应对日益增多的危机也是风险社会提出的要求。风险社会提出的要求。v2、政府主导作用适应我国城市政治体制的特点和要求、政府主导作用适应我国城市政治体制的特点和要求v首先与一党执政、多

20、党合作、政治协商的政治体制特点是适应的。如果说合作治理契合了我国多党合作、政治协商的政治制度，那如果说合作治理契合了我国多党合作、政治协商的政治制度，那么，政府主导则契合了一党执政，融党于政的体制特色。么，政府主导则契合了一党执政，融党于政的体制特色。城市权力的高度集中，政治与行政的交叉融合程度相对较高，权力的一元化色彩较浓。政府主导作用不可避免的体现在城市管理的各个领域。v当前主要问题不在于理论上另起炉灶，不顾现实完全排斥，而在于改变政府主导的领域以及方式方法问题。换句话说，当前的政府主导作用多以城市管制的面貌出现，需要政府角色的更新，主主导性作用应当更多体现在基本公共物品供给、法规制度供给

21、，维导性作用应当更多体现在基本公共物品供给、法规制度供给，维护公平正义，创造良好发展环境和提升市民生活质量等方面。政护公平正义，创造良好发展环境和提升市民生活质量等方面。政府主导的方式府主导的方式不是强权下的强迫，而是通过整合资源能力、管理参与协商网络能力、回应社会需求的能力加以实现。v3、政府主导作用也是适应我国城市社会生态的需要、政府主导作用也是适应我国城市社会生态的需要v西方的网络化治理观点，其侧重点放在政府对多元网络的构建，并认为构建起成熟的网络，辅之以相应的控制措施维持其顺利的运行便可以实现良好的治理，这样的一种思路在西方公民社会发育比较完全，社会组织运作充分的大背景下是合适的。v中

22、国城市面临的治理环境不同，公民社会的发育和成长尚需较长过程，将希望寄托在平等主体参与的网络构建上可能还无法起到善治的效果。尤为重要的是，城市中的阶层分化较为明显，各阶层掌握的资源差别较大。在缺乏健全制度和正当程序保障在缺乏健全制度和正当程序保障的参与网络下，所谓的网络治理或合作治理可能会带来更严重的参与网络下，所谓的网络治理或合作治理可能会带来更严重的利益不均衡状态。的利益不均衡状态。政府作为公益的代表者和多元利益的协调平衡者，维护社会公平正义的主导性角色尤为重要。v我们不能基于对城市管制模式的反感而抛弃城市政府在治理中的主导作用，不能因为对城市合作治理模式的过度憧憬，而忽视了现实中国城市管理

23、的特殊生态。v在尊重理论但不盲从理论，直面现实但不屈尊重理论但不盲从理论，直面现实但不屈从于现实从于现实的态度下，应当将政府主导下的城市合作治理理论作为城市管理变革的本土化理念指导。第二节：城市管理的范式转换第二节：城市管理的范式转换v范式：范式：美国科学哲学家托马斯库恩在论述科学革命和科学发展过程中使用的范畴，意指为科学共同体研究中共同信奉和遵守的科学共同体研究中共同信奉和遵守的公认的模型或模式。公认的模型或模式。范式奠定了科学研究的基本假设，限定了研究范围和研究路径等。v亨廷顿（亨廷顿（1996）对范式构建及其对现实世界的认识作用作了很）对范式构建及其对现实世界的认识作用作了很好的论述：好

24、的论述：他说“寻找穿过所不熟悉的领域道路，一般需要某种地图”，而任何地图都是对现实世界的简化，即它“省略了许多事物，歪曲了一些事物，模糊了其他事物”。一个范式就如同一幅地图，它们“都是一个抽象”。我们需要范式这样一幅地图，就在于“它既描绘出了现实，又把现实简化到很好地服务于我们的目的”。他把范式的认识功能归纳如下：“（1）理顺和总结现实；（2）理解现象之间的因果关系；（3）预测未来的发展；（4）从不重要的东西中区分出重要的东西；（5）弄清我们应当是按照那条道路来实现我们的目标”。城市管理范式与城市管理悖论城市管理范式与城市管理悖论v城市管理范式：城市管理范式：决定了城市管理的价值取向、职能定位

25、、关注焦点、政策问题认知、分析、解决的方式方法等。v现有的城市管理已经陷入“管理者权力强制与管理对象抗拒并管理者权力强制与管理对象抗拒并存，管理成本加大、管理效果低下并存存，管理成本加大、管理效果低下并存”的怪圈。v危机的出现，其实质是危机的出现，其实质是传统城市管理范式传统城市管理范式的失效：的失效：v价值定位重视物质增长和外在形象；v管理主体强调政府本位，以行政手段为主；v管理职能泛化、核心职能错位，公共服务不足；v管理部门分割，管理体制内耗严重、管理成本过高；v对社会公众需求的回应性较差，经常处于被动反应式的境地，缺乏前瞻性的战略管理。城市管理新范式城市管理新范式v结合公共管理学思想演变

26、和城市管理的理论变迁，在总结现有诸多城市实践探索的基础上，对出现的一些新的取向加以提炼，进行抽象，将之上升至范式高度，为解释城市管理实践和推动城市管理提升提供一种可能性的理论框架。v转型期中国城市管理的新范式：转型期中国城市管理的新范式：以人本管理作为核心价值取向，以城市治理为基本路径，以提供公共服务为核心职能，构建整体性政府的管理体制，强化公众参与，以对公众负责为最高使命，在回应公众需求基础上积极发挥引导、指导和推动者作用，促进城市的良性运行和发展。城市管理范式转换路径城市管理范式转换路径v（一）城市管理的价值定位从（一）城市管理的价值定位从“物本管理物本管理”向向“人本管理人本管理”的转换

27、。的转换。v价值取向的重新定位是城市管理范式转换的前提和基础前提和基础。其重要意义在于：v价值变革是突破传统范式束缚的心理心理“解冻解冻”过程过程，价值变革为城市管理范式变革确定了明确的目标导向明确的目标导向，为城市管理范式创新奠定良好的共识基础共识基础；v价值变革影响资源的权威性分配资源的权威性分配，进而影响城市管理范式变革的力度和强度；v价值变革冲击旧有的职能结构和职能重心职能结构和职能重心，进而影响城市管理范式的重构；v价值变革是衡量衡量城市管理范式变革成效的根本性标准和依据。v物本管理：物本管理：传统城市管理价值取向忽视了城市发展的终极目标，将经济发展、外在形象、空间拓经济发展、外在形

28、象、空间拓展展作为管理目标，体现的是物的逻辑物的逻辑，服从于权权力的意志和资本的运作力的意志和资本的运作。市民作为“城市的主人”，其需求被虚化为权力和资本的装饰品。v人是城市发展的尺度。城市人是城市发展的尺度。城市管理应从过度追求经济发展、城市形象逐渐回归到以人为本的核心价值。以人为本是人类主体性自觉之后的内在需要，是人类历史发展进程中的永恒命题。v哲学层面：以人为本的理念在康德而言是要把人作为目的而非工具，在马克思而言是要追求人的自由而全面的发展。v城市管理层面：集中体现在城市规划思想变迁城市管理层面：集中体现在城市规划思想变迁v1898年霍华德“田园城市”提出关心人民的利益；v20世纪30

29、年代雅典宪章提出应建立以人的需要和以人为出发点的价值观念；v60年代刘易斯芒福德指出全社会对金钱、物质、技术的崇拜已经发展到了否定人类正常的生理需要、心理需要和社会需要的程度，明确提出“城市的最好运作方式是关心人、陶冶人”的崇高思想命题；v70年代马丘比丘宪章对功能分区割裂城市有机联系进行批判，提出宜人环境的塑造重要内容而非形式、城市是人民的城市等思想；v90年代“新城市主义”反对“城市蔓延”，倡导“以人为中心”的设计思想，塑造多样化、人性化、社区感的城镇生活氛围等。以以“什么样的人什么样的人”为本：为本：多数和少数，整体和个体，抽象和具体、官和民、党和民；以民为本劳动人民。以以“人的什么人的

30、什么”为本：单向度和多向度，为本：单向度和多向度，人的需求多样，马斯洛需求层次理论；生存、发展和享受的需求，要“以人的全面需求为本”；人总是不断发展的，要“以人的发展为本”，进而要“以人的自由而全面的发展为本”。但社会资源有限，同时社会公平的追求，满足需求只能“以人的合理有以人的合理有效全面的需求为本效全面的需求为本”。“当今我们已经认识到必须以人为本，关键在于我们必须进一步明确这里的“人”是作为整体的人，必须把以人为本进一步落实到以整体的人为本。如果我们把尽力满足人的某一方面，例如满足人的“物欲”，作为贯彻以人为本的主要内容甚至全部，那么其结果必然违背提出以人为本这一原则的初衷。”v“以人为

31、本以人为本”统领其他价值，树立理念：统领其他价值，树立理念：v一是要坚持坚持“为人民管理城市，而非为城市管理人民为人民管理城市，而非为城市管理人民”的宗旨。管理是为了满足人民需求，提升人民生活品质，而不是为了城市形象，更不是从方便政府管理的角度设置各种条框，随意划分城市功能，限制人民的权利和自由空间。v二是要坚持坚持“服务型政府服务型政府”的职能定位的职能定位。要把维护公共利益、提供普遍优质的公共服务作为天职，维护公共安全、提供基础设施、解决市场失灵等核心问题，追求“城市让生活更加美好”的愿景。v三是要遵守城市管理的遵守城市管理的“新三民主义新三民主义”民生为先、造福于民民生为先、造福于民;公

32、众参与、授权于民公众参与、授权于民;人民满意、取信于民人民满意、取信于民(利益、权利、绩效利益、权利、绩效)。vGDPGDP破窗理论、重复计算。绿色绿色GDPGDP：扣除经济增长导致的灾害、环境污染和资源浪费之后的净产值。人文人文GDPGDP：为了保障人的全面发展而投入财富的增长指标，包括教育、文化、医疗卫生等方面。城市管理中人本管理的误区城市管理中人本管理的误区1、服务于效率的人本管理：、服务于效率的人本管理：肉牛的故事2、服务于政绩的人本管理：、服务于政绩的人本管理：打造政绩亮点3、满足于物欲的人本管理：、满足于物欲的人本管理：人的需求4、忽视组织内部的人本管理：、忽视组织内部的人本管理：

33、“白加黑”、“五加二”、“三班倒上班、加班、值班”“女人当男人使、男人当牲口使”v（二）城市管理模式从（二）城市管理模式从“城市管制城市管制”、“城市经营城市经营”向向“城市治理城市治理”的转换。的转换。v现有学术研究对三种模式的价值取向、组织特征、管理职能、管理手段等进行比较分析，倡导新的城市管理模式应当体现城市治理的理念。三者关系：三者关系：v城市管制是政府单一主体通过行政手段维持城市秩序与稳定；城市管制是政府单一主体通过行政手段维持城市秩序与稳定；v城市经营是政府借助市场手段提升经济效率；城市经营是政府借助市场手段提升经济效率；v城市治理是通过政府、市场和社会多元主体之间的合作共治城市治

34、理是通过政府、市场和社会多元主体之间的合作共治实现和谐共赢。实现和谐共赢。v三者之间并非简单递进的替代进程，而是一个扬弃过程。城市治理中同样需要城市管制、城市经营，但是通过城市治理机制和治理网络的构建，能够有效防范前二者相关治理主体缺位带来的各种风险。v（三）城市公众角色从（三）城市公众角色从“管理对象管理对象”到到“顾客导顾客导向向”再到再到“公民参与公民参与”的转变。的转变。v传统城市管理：传统城市管理：管理主体与管理对象存在严重的信息不对称，管理主体往往根据自我需求和认知制定和执行政策，公众只是被动的管理对象；v新公共管理运动新公共管理运动“顾客导向”旨在增强政府回应性，把公众视为顾客，

35、强调要向私人企业满足顾客需求一样积极回应公众需求。但“顾客”仍然只是处于服务对象的地位，并没有切实参与到市政管理中，体现城市主人应有的权利。v未来的城市管理范式未来的城市管理范式应当把公民参与作为实现城市“善治”的途径，赋予城市公民更多的角色，不仅仅是决策信息的提供者，公共服务的消费者、管理绩效的评价者、依法行政的监督者，还应当是城市管理部门的合作者、共同生产者，真正成为城市管理的重要主体。v（四）城市管理体制从（四）城市管理体制从“部门碎片化部门碎片化”向向“无缝无缝隙协作隙协作”再向再向“整体性政府整体性政府”的转换。的转换。v城市的集聚性、多元性和复杂性所决定的系统性需要城市的集聚性、多

36、元性和复杂性所决定的系统性需要v传统的城市管理体制是职能分割、权力分散、部门林立，导致部门之间争夺利益、推诿责任，这种“部门碎片化”的管理导致大量的管理空白和公共利益的逃逸。洪楼广场的一袋垃圾v无缝隙协作无缝隙协作是通过建立部门和层级之间的协作机制，形成合力，以统一的界面回应公众的需求。v未来应该在无缝隙协作的基础上向整体性政府整体性政府迈进，在大部制改革的基础上进一步整合和统一相同或相近的管理职能，建立“大城管”的组织体制，优化政府内部的合作机优化政府内部的合作机制以及政府与市场、社会的合作机制，制以及政府与市场、社会的合作机制，最大程度地减少城市政府内部的交易成本，提升城市管理效益。v（五

37、）城市管理方式从（五）城市管理方式从“反应性反应性”向向“回应性回应性”再到再到“前瞻性前瞻性”的转换。的转换。v传统管理方式传统管理方式是被动反应性的，漠视公众需求，往往等到问题形成，在外界压力下才去采取措施。新的管理范式新的管理范式要求政府积极回应公众需求，主动发现问题，主动解决问题，提升政府回应性，许多城市开设“12319”市政服务热线或者“12345”服务热线是其表现。v回应性与被动反应相比，体现了一定的积极主动性，但仍然停留在解决问题上，是有待于于公众需求形成后的回应，只考虑服务供给，成本较高，本质上还是一种被动。v未来应增强城市管理的预见性，提高风险评估能力和危机预风险评估能力和危

38、机预警能力警能力，分析问题症结所在，追本溯源，总结城市管理的内在规律，加大源头治理力度源头治理力度，从问题处置到源头控制，从源头控制到指导引导指导引导，从供给管理到需求管理，从事务管理到战略管理，不但要维持城市良好秩序，而且要引导城市良性发展。v（六）管理技术从传统管理向数字化城市（六）管理技术从传统管理向数字化城市管理转换管理转换v数字化城市管理：数字化城市管理：以现代城市管理决策、执行、监督分立制衡为基本理念，将信息技术应用于城市管理实践，并形成与之相适应的城市管理体制、机制、流程和方法。v数字化城市管理与城市管理：数字化城市管理与城市管理：数字化城市管理是城市管理的一种新的表现形式，它以

39、信息技术应用创新支撑的制度创新为特色，代表城市管理的发展方向。数字化城市管理的理论基础数字化城市管理的理论基础v1、美国马里兰州巴尔的摩市、美国马里兰州巴尔的摩市“CitiStat”城市绩效管理项目城市绩效管理项目vcity与statistics组合v市民电话采集信息v数据分析v市长综合协调会议v主管部门解决问题v社会监督巴尔的摩市城市统计项目市政厅会议室巴尔的摩市城市统计项目市政厅会议室讲讲 台台投投 影影 控控 制制 室室首席信息官（CIO)v2、中国的、中国的citi-PODAS模式模式v北京网格化城市管理系统北京网格化城市管理系统v东城区，东城区，借助“万米单元网格管理法”和“城市部件

40、管理法”，利用信息实施采集传输手段，创建城市管理监督和指挥中心，从而实现对城市运行的精确、敏捷和高效管理。v朝阳区朝阳区v反映问题社会化（Public participation）：城市监督队伍900多人v确定问题标准化：（Standardization）v解决问题责任化（Accountability）v监督过程公开化（Open）v分析问题数字化（Digitalization）v组织机构权威化（Authorized）v3、中外比较：社会化、权威化、成本、部件到综、中外比较：社会化、权威化、成本、部件到综合合v阎耀军从北京、武汉等地的数字化管理模式的现状入手，阎耀军从北京、武汉等地的数字化管理模

41、式的现状入手，认为其优势在于“城市网格化管理是整合管理资源的有效手段”，可以发挥“监控、反馈和督办功能和事前预警性管理”，避免城市管理中的“死角”和“盲点”，能够实现“市民与政府的快速互动”。v杨宏山从政府绩效和监督的视角强调数字化城市管理的制度杨宏山从政府绩效和监督的视角强调数字化城市管理的制度局限：局限：“过于倚重城市监督员搜集绩效信息，市民投诉应当予以同等重视”；“单中心的监督指挥系统承载过量负荷，难以有效运作”；“绩效评价报告仅限政府内部掌握”。第三节：范式转换过程中需要注意的问题第三节：范式转换过程中需要注意的问题一、正视城市管理变革需要突破的元问题一、正视城市管理变革需要突破的元问

42、题城市管理面对纷至沓来的问题，需要运用系统的观念，确定哪些是基础性的元问题，哪些是元问题衍生的具体问题。否则，我们有可能过度关注细枝末节的修修补补，消耗大量资源但成效甚微。当前城市管理变革需要面对的元问题主要包括：城城市市政政治治与与行行政政的的关关系系、城城市市行行政政体体制制的的价价值值取取向向问问题题、政政府府与与市市场场的的关关系系、政政府府与与社社会会的的关关系系等等。这些问题不是城市政府内部机构改革和结构调整所能解决的。因此，要正视而不是回避元问题，以免陷入沉迷于表象创新，但实质上停滞不前的泥淖。二、充分考虑与中国特色生态的耦合度二、充分考虑与中国特色生态的耦合度v我们应以“全球化

43、视野、本土化思考”的视角，考察中西方城市管理变革的差异，防止变革与环境的不适应导致变革自身的“异化”。v一是城市发展阶段不同，中西方城市管理面临的冲击压力的一是城市发展阶段不同，中西方城市管理面临的冲击压力的性质和强度不同；性质和强度不同；v二是政治体制的不可通约性，城市管理改革面临的政治约束二是政治体制的不可通约性，城市管理改革面临的政治约束不同，导致改革空间、改革力度和改革成效的不同；不同，导致改革空间、改革力度和改革成效的不同；v三是市场经济体制的健全程度不同，城市管理的变革与市场三是市场经济体制的健全程度不同，城市管理的变革与市场经济体制变革相适应；经济体制变革相适应；v四是公民社会发

44、育程度不同，我国通过社会化推动城市管理四是公民社会发育程度不同，我国通过社会化推动城市管理改革的基础尚不稳固；改革的基础尚不稳固；v五是文化背景的深刻差异，法治文化与行政理性不同，与城五是文化背景的深刻差异，法治文化与行政理性不同，与城市管理的科学化、法治化和民主化构成张力。市管理的科学化、法治化和民主化构成张力。三是优化城市管理变革的动力机制三是优化城市管理变革的动力机制v从单纯依靠政绩考核和城市竞争的外在压力型动力外在压力型动力向面向社会公众的内生型源动力内生型源动力的转变。v首先要重构政绩考核的指标，体现以人为本的价值取向，首先要重构政绩考核的指标，体现以人为本的价值取向，改变外在压力的

45、性质，改变外在压力的性质，构建人本导向的激励机制，促使城市管理体制在民生领域和权利保障领域开展政绩竞争。其其次，更重要的是要结合城市政治和行政的民主化进程，拓次，更重要的是要结合城市政治和行政的民主化进程，拓宽城市公众参与的渠道，宽城市公众参与的渠道，让公众有更多的知情权，表达权、参与权和监督权。通过城市内部公民社会的组织化的利益表达、社会评议、社会监督等，构成强大的社会压力，增强城市政府面向社会公众的回应性，从而带动城市管理变革向着善治的方向发展。四是赋予各级城市多元试错的空间四是赋予各级城市多元试错的空间v防止单一理性自负的顶层设计带来的“一刀切”现象，降低改革成本。v我国城市的层级不同，

46、规模差异较大，市场经济体制的健全程度不同，民众诉求的重点不同，但是，“目前，从北京市、上海市这样的巨型城市，到地级市这样的微型城市，管理体制如出一辙，即市政府区政府街道办事处，区政府与市政府的机构设置完全相同。”不但体制同构，就是职能方面，也体现出同构的特点。这种职能和体制的职能和体制的同构，同构，无法适应复杂环境的变迁，同时也带来巨大的运行成本和效率流失。v一般管理学基于环境的复杂性，提出了从原来的指令性管指令性管理向目标管理再向价值管理理向目标管理再向价值管理的路径。五、警惕技术创新对传统管理范式的强化五、警惕技术创新对传统管理范式的强化v技术发挥何种作用最终取决于使用者，尤其是价值取向和

47、最终目的。我们在管理咨询时发现，信息技术运用带来的短时绩效提升降低了城市管理者对传统城市行政管制体制范式转换的紧迫性认识，延缓了城市治理体制范式构建的进程。v有的城市管理者利用数字化平台建设，构筑部门和行业壁垒，争夺管理权力；有的城市管理者利用科技监控手段，加大了对社会公众的非正当管制力度；有的城市管理者借助信息技术，以技术理性为借口排斥公民参与；有的城市管理者借助于信息中枢垄断地位，强化了其集权程度。v应当从有助于促进城市治理体制范式转换的角度出发，重新审视技术创新的目的、重视技术创新对传统集权管制体制的解构，促进长效机制的建立，评估技术对城市管理整体效益提升的作用，要警惕上述诸多非正常运用

48、技术创新带来的各种风险。济南的做法济南的做法v价值取向：为人民管理城市v城市治理：让人民管理城市v管理体制：大部制改革、12345热线整合等v公民参与：12345、立法、政府报告、政务在线v回应性和前瞻性：v数字化城市管理：城管执法和市政公用事业结语：构建和谐城市结语：构建和谐城市v人与自然的和谐人与自然的和谐v人与人的和谐人与人的和谐v人内心的和谐人内心的和谐v历史、现在与未来的和谐历史、现在与未来的和谐思考题思考题v分析城市管制、城市经营与城市治理模式分析城市管制、城市经营与城市治理模式分别包含的价值定位、职能范围、组织体分别包含的价值定位、职能范围、组织体制与管理方式等构成内容。制与管理方式等构成内容。v转型期如何构建我国城市管理的新范式，转型期如何构建我国城市管理的新范式，新旧范式转换的路径何在？需要注意哪些新旧范式转换的路径何在？需要注意哪些问题？问题？