管理与管理论课程9480.docx

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1、第一节 管理与管理论的演进一、管理的的含义 管理是为了了实现某种种目的而进进行的决策策、计划、组组织、指导导、实施、控控制的过程程。二、 管理的职能能 管理的职能能是指管理理者在管理理过程中的的各种基本本活动及其其功能。 就我国国的管理实实践，尤其其是公共管管理的实践践来看，可可以把管理理的职能主主要划分为为计划、组组织、领导导和控制四四个方面三、 管理的类型型 现代社会的的管理划分分为公共管管理和工商商管理（也也称之为私私人管理）两两大类型四、 管理理论的的演进 自从管理学学成为独立立的学科以以来，大体体经历了三三个发展阶阶段,古典典管理理论论阶段,行行为科学阶阶段,现代代管理理论论第二节

2、行政与行行政学一、行政的的含义 行政是指依依法享有国国家权力的的国家行政政机关，对对国家事务务、社会公公共事务和和自身内部部事务的管管理活动二、行政的的作用、特特点 行政（管理理）是社会会运行过程程中起主导导作用的管管理活动，其其作用主要要表现在： （1） 行政（管理理）对国家家政权的巩巩固、社会会的稳定与与发展起着着至关重要要的作用。（2） 行政（管理理）直接或或间接制约约和影响其其他一切管管理活动。（3） 行政（管理理）直接关关系着人民民群众的切切身利益 特点: 1） 行政是以提提供公共服服务为目的的的社会管管理活动。2） 行政是为国国家政治统统治服务的的政治性活活动。3） 依法行政是是现

3、代行政政的本质特特征。4） 社会民主是是有效行政政的基础保保证。5）公平原原则是现代代行政的出出发点。三、行政学学的研究对对象、相关关学科和特特征行政学亦称称行政管理理学或公共共行政学，是是以行政管管理为研究究对象，并并揭示其内内在规律的的一门学科科。具体讲讲，就是研研究国家行行政组织对对国家和社社会公共事事务及其自自身内部事事务进行有有效管理的的规律、基基本原则和和方法的一一门学科。行政学的研研究内容主主要包括： (1) 研究政府为为什么去管管。(2)研究究政府应该该管什么。(3)研究究政府能够够管什么。(4)研究究政府怎样样管。（5）研究究政府由谁谁管。 从学科上讲讲，行政管管理学综合合运

4、用多种种知识研究究行政管理理问题，相相关学科涉涉及政治学学、法学、社社会学、管管理学、心心理学等。 行政学在形形成与发展展过程中表表现出一些些鲜明的特特征，主要要包括：（11）阶级性性与社会性性的统一。（22）理论性性与应用性性的统一。（33）规范性性与权变性性的统一。（44）综合性性与独立性性的统一第三节 公共管理理与公共管管理理论的的兴起一、公共管管理的含义义 “公共管理理”与“公共行政政”有所不同同。“公共行政政”是政府特特别是执行行机关为公公众提供服服务的活动动，尽管“公共管理理”也包含了了“公共行政政”的许多内内涵，但它它主要关注注的并非只只是过程、程程序和按指指令所办事事项，以及及

5、内部取向向，而更多多的是关注注取得某种种结果和对对结果所负负的个人责责任。二、 公共管理理理论的产生生 20世纪770年代末末到80年年代初，当当时在美国国一些大学学的商学院院和公共政政策学院中中公共管理理理论开始始形成。三、 公共管理学学的研究对对象 公共管理是是一个研究究公共管理理活动或公公共管理实实践的学科科四、 公共管理学学的研究方方法 （1）历史史研究。（22）文献研研究。（33）系统分分析。(44)比较分分析。(55)实验分分析。(66)案例分分析 第一一章 公公共组织 第一一节公共共组织概述述一、组织的的概念 组织是指在在一定的社社会环境中中，人们通通过相互交交往而形成成的具有共

6、共同心理意意识，并为为了实现某某一特定目目标而按一一定的方式式联合起来来的有机整整体。二、 公共组织的的性质 是以管理社社会公共事事务、协调调社会公共共利益关系系为目的的的组织，它它既包括政政府组织，也也包括第三三部门组织织。狭义的的公共组织织指国家机机关组织三、 公共组织的的作用 公共组织是是以管理社社会公共事事务、协调调社会公共共利益关系系为目的的的组织四、 公共组织的的构成要素素 A组织人员员。B组织织目标。CC职能范围围。D机构构设置。EE职位设置置。F权力力与职权。GG权责划分分。H规章章制度。II团体意识识。J组织织设计。KK支持硬件件。L技术术与信息 第二节节公共组组织的结构构一

7、、管理层层次与管理理幅度 管理层次指指公共组织织内部纵向向划分的等等级数。管管理幅度指指一名上级级管理者或或一个组织织有效管理理的下级人人员或单位位、部门的的数目。它它是衡量管管理工作复复杂性的重重要标志，一一项工作越越复杂，管管理幅度一一般越宽二、 公共组织的的结构形式式 公共组织织是以管理理社会公共共事务、协协调社会公公共利益关关系为目的的的组织。一一般有以下下形式：A直线结结构。单一一垂直领导导，结构简简单，传递递速度快，但但容易导致致僵化，规规模不大。 B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调

8、，会造成政出多门、混乱局面。C直线职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。三、 我国政府组组织的结构构A纵向结构构。宏观中中央层次，地地方行政组组织的层次次。如省、市市、县、镇镇微观行行政组织内内部的工作作层次关系系。如部、厅厅、局、所所B横向结构构。决策部部门、

9、执行行部门、反反馈部门、监监督部门。在我国，行行政组织的的横向结构构服务从于于纵向结构构。四、 行政体制的的基本类型型行政组织体体制的基本本类型可以以按照不同同的标准来来划分。A根据行政政组织中最最高决策权权所属人数数分为首长长制和委员员制。在我国实实行首长制制，也吸收收了委员制制长处，重重大问题经经集体讨论论由首长集集中决定。B根据行政政组织构成成单位的功功能和性质质分为层级级制和职能能制。在我国，层层级如国务务院、省、市市、区、乡乡，职能如如国务院设设若干部委委。C根据行政政组织权力力的使用特特点分为集集权制和分分权制D根据行政政部门中同同一层级所所受的指挥挥和控制分分为完整制制和分离制制

10、 第三节节 公共共组织的过过程与行为为一、组织冲冲突与协调调组织冲突指指因组织目目标、过程程、顾客、领领域等因素素的不相适适应而引发发的组织间间行为的“不合辙”。通常有有三种形式式：A目标与顾顾客的冲突突。目标导导向型与顾顾客导向型型的冲突，如如美国卫生生及公众服服务部管制制卫生及福福利项目，而而退伍军人人管理局则则要为顾客客谋最大利利益，于是是冲突产生生。 B功能与领领域的冲突突。即“条条”与“块块”的冲突（条条是垂直的的，块是地地方的）。财财政部要求求对地方财财政部门加加强管理，而而地方则希希望对其实实行属地管管理。 C目标间的的冲突。不不同组织的的目标领域域发生交叉叉，引起冲冲突。如警警

11、察与消防防员皆参与与处理危机机事故，领领域重叠，可可能引发冲冲突。 组织协调可可分为水平平协调与垂垂直协调，水水平协调指指组织间水水平方向上上的合作，如如利益相关关组织通过过协商达成成协议；垂垂直协调指指上级对下下级组织冲冲突进行的的协调。二、 个体行为、群群体行为与与组织行为为1.个体行行为公共组织尤尤其是行政政组织中的的人的行为为方式有其其特别之处处，主要有有三种基本本模式。A成人发展展模型。根根据人的不不同阶段，220岁时工工作满足感感低，倾向向学习，承承受能力差差。30岁岁时经过社社会化和个个人成长后后，进入职职业稳固期期。40岁岁面临中年年危机，满满意感急速速下降。550岁，满满意感

12、重新新恢复。退退休前满意意感又下滑滑。B文化行为为模式。不不同民族文文化背景下下，行政人人员行为不不同。包含含多个维度度：避免不不确定性，个个人主义集体主义义，刚性气气质柔性性气质，长长期取向短期取向向，权力距距离。如权权力距离是是接受不平平等权力分分配的程度度，美国人人接受距离离小，则个个人参与决决策热情高高；而法国国、意大利利则反之，愿愿意依赖上上级。 C政治行为为模式。根根据政治因因素描述个个体行为。分分为乡下型型（忠诚度度高，追求求声望，在在乎升迁）、都都市型（只只在乎能否否让自己自自由发挥）。或或制式型（类类似乡下型型）、专才才型（类似似都市型）、混混合型（不不在乎声望望，但希望望升

13、迁） 2. 群体行为 非正式群体体与组织管管理。在任任何组织和和社会的构构成中，都都存在着非非正式群体体，许多组组织的职能能都是通过过非正式群群体来完成成的，特别别是在正式式群体的沟沟通和指挥挥协调遇到到障碍时，更更是如此。 非正式群体体按其形成成的原因可可分为利益益型、情感感型、爱好好型、信仰仰型和亲缘缘型等类型型。按其影影响结果可可分为积极极型、中间间型、消极极型和破坏坏型。按其其构成情况况可分为横横向型（由由组织中级级别、层次次相同或工工作性质一一样的人员员组成），纵纵向型（由由组织中不不同级别、不不同层次、不不同职位、不不同工种的的人员组成成）和混合合型（不分分等级、层层次差别，由由各

14、色利益益相关的人人员组成）。 非正式群体体的特点主主要表现在在：第一，具具有自发性性。第二，具具有不稳定定性。第三三，中心人人物作用突突出。第四四，至少在在一段时间间里表现出出很强的凝凝聚力。第第五，信息息沟通的数数量和质量量远远超过过正式组织织的信息沟沟通。第六六，心理和和行为对外外界事物感感受上的一一致性。3. 群体压力与与从众行为为从群体利益益角度来看看，并非从从众行为一一定会产生生好的效果果。通常从从众行为的的结果有三三种可能性性：一是积积极的一致致性，二是是消极的一一致性，三三是无异议议的一致性性（一种得得到大家公公认的行为为模式）。因因此，组织织在对待从从众现象时时，应把握握这样一

15、个个最基本的的原则：鼓鼓励和支持持积极的一一致性，消消除和转化化消极的一一致性，服服从和遵守守无异议的的一致性。4. 组织行为 公共选择理理论假定组组织中的个个体是“经济人”，个体行行为具有“经济人”的特征：其一经济济人是理性性的，总是是做出有利利于自身利利益的选择择；其二，经经济人追求求的是自身身利益的最最大化。 第四四节公共共组织环境境一、 公共组织的的生态环境境主要指组织织运行的外外部环境，即即宏观环境境，同时也也包括存在在于组织之之外的中介介环境二、 公共组织环环境的基本本构成要素素（1） 政治环境：对公共组组织行为加加以规范和和引导。其其基本要素素包括政治治体制、政政治权力、国国家结

16、构、政政府机构、政政 党制度度、公共政政策。 （2） 经济环境:对公共组组织动机和和行为有重重要决定作作用。其基基本要素包包括经济体体制、经济济利益、经经济实力、产产业结构。（3） 文化环境:文化是公公共组织行行为方式的的凝固化表表现，文化化环境对公公共组织的的影响相对对政治环境境和经济环环境而言 较迟缓,但是作用用时间更长长,组织变变革必须在在文化延续续过程中进进行。包括括认知、价价值、意识识形态、行行为规范、道道德传统。 （4）技术术环境：制制约着组织织管理和活活动方式方方法。包括括经验技术术、实体技技术、知识识技术 第第二章 公共管理理职能 第一一节 公公共管理职职能概述一、 公共管理职

17、职能的内涵涵及其形成成原因公共管理职职能则是指指特定环境境下，公共共管理部门门在社会公公共产品与与服务的管管理过程中中所承担的的基本职责责与所具有有的功能作作用的统一一体二、 公共管理的的程序性职职能（一） 决策。公共共部门的决决策职能主主要包括确确立目标、发发现问题、设设计方案、最最终方案的的抉择与实实施等一系系列基本步步骤与内容容。 （二） 组织。具体体地，组织织职能一般般包括组织织结构设计计、人员配配备与力量量整合等基基本内容。 （三）领导导。公共部部门中的领领导者运用用领导职能能，通过指指挥人们的的行为、沟沟通人们之之间的信息息、增强相相互间的理理解、统一一人们的思思想和行为为，激励每

18、每个成员自自觉地为实实现组织目目标而共同努力力。具体地地，领导职职能又包括括指挥、沟沟通、协调调及激励等等基本职能能活动。 （四）控制制。公共部部门控制职职能的发挥挥一般包括括确定标准准、衡量成成效与纠正正偏差三个个步骤。三、公共部部门的任务务性职能（一）经济济职能 1.宏观观调控职能能。所谓宏宏观调控，主主要指对整整个国民经经济进行的的总量管理理，包括制制定国民经经济计划和和各种重大大的国民经经济政策、保保持社会总总需求和总总供给的平平衡、适当当调整社会会产业与区区域结构、保保持国民经经济的适度度增长和良良好的经济济投资环境境，加强水水利、电力力交通、邮邮电等对国国民经济发发展有重要要影响的

19、公公用事业和和基础设施施的建设，促促进国内外外市场体系系的形成和和发展，等等等。 2. 微观管理职职能。在这这里，公共共组织微观观经济管理理主要指作作为市场主主体存在的的各类公共共组织，如如公共企业业、公司等等单个经济济主体所从从事的与公公共产品与与服务的生生产和经营营有关的管管理活动。 （二） 政治职能 1.民民主建设。22.社会治治安。3.国家安全全。（三） 社会职能 1.提提供社会保保障。2.促进公正正的收入分分配。3.环境保护护。（四）文化化职能 文化职职能是在公公共管理职职能中比重重日益增加加的重要组组成部分，它它涉及到科科技、教育育、文化、卫卫生、体育育、广播电电视与出版版等各个方

20、方面。经济济和文化是是人类文明明发展的两两大支柱，前前者主要涉涉及物质文文明的进步步和发展，后后者则主要要涉及精神神文明的进进步和发展展。两者相相辅相成、互互相促进。 第二节节 公共共管理职能能的历史演演变一、 传统社会的的公共管理理职能前资本主义义国家时期期的公共职职能体系存存在3个基基本特征： （1） 公共管理职职能体系的的重心相当当清晰，即即是以政治治统治职能能为中心。奴奴隶主或封封建主贵族族通过强化化政治镇压压职能和国国家安全职职能，对内内镇压广大大被统治阶阶级的反抗抗，对外抵抵御或实施施侵略，以以维持本阶阶级的政权权与经济统统治地位。 （2） 包括经济、文文化职能在在内的社会会事务管

21、理理职能十分分薄弱。这这也是由其其落后的社社会经济基基础，即自自然经济基基础所决定定的。 （3）公共共管理职能能体系的运运行以国家家暴力手段段的镇压为为主要特征征，这是与与其公共职职能体系的的基本结构构相一致的的，也是由由其社会矛矛盾的对抗抗程度所决决定的二、西方国国家公共管管理职能及及其变迁根据其内在在特点，西西方国家公公共管理职职能的发展展可划分为为3个不同同阶段。 （一）自由由放任主义义（二）国国家干预主主义（三）新新古典主义义 第三节节 市场场经济中的的公共管理理职能一、 市场机制的的缺陷市场机制的的作用在于于通过竞争争来实现资资源配置高高效、合理理和优化的的目标。 然而，市市场决不是

22、是万能的，市市场机制这这只“看不见的的手”本身存在在着固有的的缺陷，即即存在着所所谓“市场失败败”问题（一） 市场不能消消除垄断和和非公平竞竞争（二） 市场不能解解决外部性性问题（三） 市场无法满满足社会对对公共产品品的需求。（四） 市场不能解解决社会福福利和收入入分配的公公平化问题题（五） 市场不能确确定和控制制宏观经济济总量平衡衡。市场调调节是一种种事后调节节二、 市场经济中中公共管理理职能的内内容（一） 限制垄断和和促进竞争争 （二） 界定和维护护财产权，克克服外部性性。公共部部门用来纠纠正外部效效应的措施施包括经济济措施、法法律措施、行行政措施和和社会措施施。经济措措施主要指指征税，如

23、如对车主征征收“公路使用用费”，征收污污染税或拍拍卖“污染排放放权”以解决污污染问题， （三） 提供公共产产品。软件件指法律制制度、国防防、行政服服务、消防防、社会卫卫生保健与与文体教育育等；硬件件则包括供供水、供电电、邮电、通通讯、道路路交通设施施等基础设设施。 （四） 保障收入分分配的公正正化。第一一，以法律律形式分地地区确定劳劳动者最低低工资标准准。第二，对对个人征收收累进所得得税，第三三，实施工工资和物价价管制。第第四，增加加转移支付付和其他各各种福利措措施，包括括发放失业业补助金和和救济金等等。此外，政政府还可通通过征收高高额财产税税和遗产税税等，防止止收入过分分悬殊；通通过举办公公

24、共工程等等，增加就就业机会，提提高某些社社会成员和和阶层的收收入。 （五）调控控宏观经济济。一是财财政政策，即即调节政府府开支的规规模和税收收高低，以以调节人们们可支配的的收入，从从而调节总总需求；二二是货币政政策，即用用调节货币币供应量的的方法来影影响投资和和消费。因因此宏观经经济政策应应以保持货货币增长稳稳定和物三、公共管管理职能的的限度公共管理部部门用来弥弥补市场缺缺陷的政策策手段本身身也并不是是完美无缺缺的，公共共部门的过过度干预或或无效干预预，往往可可能使事情情变得更糟糟，造成“政策失败败”的现象。首先，公公共决策的的复杂性导导致政策选选择的偏差差。其次，政政策实施的的复杂性导导致政

25、策结结果的扭曲曲。再次，寻寻租活动导导致社会资资源的极大大浪费。 最后，公公共部门系系统存在低低效率常态态。在现代市市场经济生生活中，市市场的失败败要求公共共部门介入入，公共部部门的作用用是弥补或或矫正市场场的缺陷，不不可能也不不应该取代代市场。公公共部门的的功能措施施要奏效，也也必须建立立在符合市市场规律的的基础上。 第三章章 公共共决策 第第一节 决策概论论一、 决策的含义义决策是人类类社会所特特有的现象象，是人类类社会发展展到一定历历史阶段的的产物。决决策是人们们就需要解解决的问题题所作的行行为设计和和抉择过程程，即人们们为实现一一定的目标标所作的行行为设计及及其抉择二、 公共决策的的含

26、义公共组织的的决策是指指公共组织织在管理活活动中，为为实现一定定的目标或或解决面临临的问题制制定行动方方案并加以以优化选择择的过程三、 公共决策的的类型（1）程序序性决策与与非程序性性决策。(2) 单目标决策策与多目标标决策。 (3) 确定型决策策、风险型型决策与非非确定型决决策。(4) 个人决策与与群体决策策。 (5)原始始决策与追追踪决策四、决策的的价值前提提与事实前前提根据西蒙等等人的看法法，决策无无非是根据据前提引申申出结论，这这类前提主主要涉及两两个方面的的内容，即即价值因素素和事实因因素。所谓事实实因素是指指决策中所所依据的客客观事实，如如一个人在在决定上班班带不带伞伞时要考虑虑天

27、气情况况，在这里里天气情况况就是我们们所说的事事实因素。但但决策的依依据不仅仅仅是事实因因素，还包包括价值因因素。所谓谓价值因素素是指决策策者的个人人好恶，仍仍以上述的的简单决策策为例，如如果天下雨雨，带伞可可以遮雨；但如果天天不下雨，雨雨伞就成了了累赘 第第二节 行政决策策体制一、 行政决策的的含义作为决策的的一种基本本类型，行行政决策是是行政主体体为履行行行政职能所所作的行为为设计和抉抉择过程，它它是公共组组织特别是是政府部门门在处理国国家政务和和社会公共共事务过程程中所作出出的决定二、 行政决策系系统公共政策系系统是由政策主主体、政策策客体、政政策环境三三种因素及及其相互作作用所构成成的

28、社会政政治系统。其其构成有：A信息子系系统。由掌掌握信息技技术的专门门人才组成成，从事信信息的收集集、加工处处理、传递递等活动，旨旨在为公共共决策提供供准确、及及时、实用用的信息。 B咨询子系系统。又称称参谋子系系统。由各各种专家、学学者组成，运运用科学的的方法和技技术，旨在在分析问题题、设计方方案、参与与政策评估估并反馈信信息等，是是公共决策策科学化、民民主化的一一个重要条条件。 C决断子系系统。也称称中枢子系系统。由拥拥有决策权权力的高层层领导者组组成，系统统在公共政政策系统中中居核心地地位，具有有权威性和和主导性。 D执行子系系统。由政政府行政机机关和行政政人员构成成，具有现现实性、综综

29、合性、具具体性、灵灵活性等特特点，它将将政策方案案转化为政政策效果。 E监控子系系统。由体体制内和体体制外的有有关部门和和个人组成成的一个子子系统，相相对独立于于其它系统统，作用贯贯穿于整个个公共决策策过程之中中，是公共共决策科学学化、民主主化、法制制化的一个个重要保障障。三、 行政决策体体制行政决策体体制是指行行政决策的的机构和人人员等要素素所形成的的组织体系系及其制度度。当今世世界各国政政府的决策策体制主要要有独裁制制、议会制制和人民代代表大会制制三种类型型，各国行行政决策体体制与这三三种决策体体制有着紧紧密的联系系 第三节 行政决决策程序行政决策程程序是指行行政决策过过程中的逻逻辑顺序和

30、和基本步骤骤，主要有有以下五个个步骤一、问题界界定一般而言，问问题界定需需要经过以以下几个基基本环节： （1) 症结分析。(2) 原因分析。(3） 确切表述。即即对问题症症结的“现实”与“理想”及二者的的“差距”作准确的的定性定量量概括，对对差距、原原因做出准准确判断。 问题界定阶阶段所涉及及的主要方方法有类别别分析法、类类比分析法法、假设分分析法和层层次分析法法。二、 目标确立行政决策的的目标是决决策者希望望通过决策策实施所要要达到的条条件状态。行行政决策的的目标如同同管理中的的其他目标标一样，均均具有如下下特征：（11）层次性性。(2)多样性(3)从属属性。 目标确立阶阶段主要经经过依据确

31、确定和体系系建立两个个环节：(1)依据据确定。(2)体系系建立。目标确立的的主要方法法有：(11)综合指指标法。(2)主要要目标列举举法。(33)目标排排序法。(4)综合合评分法。(5)逐步步淘汰法。三、 方案设计决策方案是是指为解决决实际问题题、实现决决策目标而而设计的行行动准则、步步骤、途径径和方法。方方案设计就就是在明确确决策目标标的基础上上，经过调调查研究，运运用适当的的技术与方方法，设计计多种实现现决策目标标的备选行行动方案的的过程。方方案设计是是行政决策策的中心环环节，也是是决策咨询询系统参与与得最多的的一个环节节决策方案的的设计一般般可分为轮轮廓构想和和细部设计计两个具体体步骤。

32、方案设计阶阶段所运用用的一些基基本方法主主要有： (1) 头脑风暴法法。又叫自自由思考法法，即通过过小型会议议的形式，鼓鼓励与会人人员进行创创造性思考考，自由发发言，以相相互启发，引引起连锁反反应和思维维共振，形形成新的设设想的方法法。 (2) 对演法。即即让不同方方案的制定定小组间展展开辩论。(3)综摄摄法 又称比比喻法或集集思广益法法四、 结果预测结果预测是是针对行动动方案实施施的客观条条件及其变变化因素，对对方案在各各种客观条条件下的可可能结果做做出预测，目目的是为了了对备选方方案进行全全面评估或或修改完善善。结果预预测在行政政决策中的的地位由行行政决策本本身面向未未来的特征征所决定，是

33、是方案评估估和择优的的前提条件件。结果预预测的基本本步骤是：第一，收收集资料。第第二，确定定方法。第第三，计算算和分析。第第四，评审审结果结果预测的的主要方法法有： （1） 德尔菲法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠、一致的意见的方法。 (2) 专家会议法法。即通过过让预测专专家集中开开会，面对对面交换意意见，从而而达到相互互启发和集集思广益，形形成创造性性结论，以以在较短时时间内取得得预测结果果的方法。 (3) 时间序列法法。即假定定预测对象象的变化与与时间有关关，

34、并根据据其变化特特征以惯性性原理来推推测其未来来状态的方方法。 (4) 回归分析法法。即根据据预测对象象及其相关关因素的统统计资料来来近似地确确定变量间间的函数关关系，并根根据这个函函数模型来来预测其未未来状态的的方法。 (5)趋势势外推法。即即根据预测测对象的历历史和现实实资料，找找出其变化化发展规律律，从而推推测出事物物的未来状状况的方法法五、方案抉抉择方案抉择是是指行政决决策中枢系系统中享有有行政决策策权的行政政领导，依依据其权力力、经验和和科学知识识，在对各各种备选方方案进行比比较、权衡衡的基础上上，选择或或综合出一一个最优或或满意的决决策方案。方方案一经抉抉择和批准准，即成为为行政人

35、员员和行政对对象的行动动准则。 方案抉择的的主要环节节包括：（11)确定标标准。(22)可行性性分析。(3)合法法化过程。方案抉择的的主要方法法有：(11)经验判判断法。(2)“决策树”技术。(3)试验验法。(44)模拟法法。 第四四节 公公共决策中中的群体决决策一、 群体决策及及其利弊分分析 在公共决策策过程中的的群体决策策包括领导导群体决策策和群体参参与决策两两种形式。群体决策的的优势在于于：第一，群群体决策能能够集思广广益，群策策群力。第第二，群体体成员在决决策过程中中，伴随着着满意度的的增加会表表现出对决决策的支持持，从而使使之易于执执行。第三三，群体决决策是组织织中很重要要的沟通形形

36、式，通过过群体决策策可以加强强组织中不不同人员的的沟通，促促进人际关关系的发展展，增强组组织的凝聚聚力。 但是，群体体决策也有有其不利的的一面，具具体表现在在以下方面面：第一，工工作程序较较慢。第二二，个人的的创新思想想和建设性性意见不能能够很好地地表达出来来。第三，易易出现极化化现象。第第四，人为为的决策障障碍。第五五，实际上上是个人拍拍板。第六六，一旦决决策失误，责责任需由集集体承担，从从而掩盖了了个人的过过失。第七七，当组织织不具备群群体决策的的条件，如如组织成员员素质较低低、缺少必必要的决策策技能、缺缺乏健全的的决策程序序等，一旦旦采取群体体决策形式式，往往会会带来非常常不利的结结果。

37、第八八，把群体体决策作为为激励的一一种手段的的做法并不不明智。二、 参与决策的的特征随着现代公公共管理观观念的建立立，一般成成员参与决决策的过程程已经成为为公共组织织所追求的的一种民主主诉求。通通常认为，一一般成员参参与决策往往往是通过过一定的组组织系统来来影响公共共决策的过过程和内容容，是一种种与独裁式式的管理体体制相抵触触的民主决决策形式。参参与决策无无疑可以削削弱集权式式领导的作作用，因此此从领导机机制的角度度来看，它它无疑是一一种制衡的的工具。由由于参与决决策的群体体往往就是是公共决策策的执行群群体或目标标群体，所所以，通过过参与的形形式做出的的公共决策策被群体认认同和接受受的程度较较

38、高，易于于贯彻执行行，决策的的满意度也也较高，有有利于提高高公共决策策的有效性性和促进公公共决策的的合法性。三、 群体决策的的择案规则则1. 一票否决（全全体一致）。一一票否决即即全体一致致原则，指指决策群体体所有成员员必须意见见完全一致致才可最终终选定某个个备选方案案，有任何何人持不同同意见，方方案都不能能通过。2. 多数决定。多多数决定即即少数服从从多数，以以多数票通通过中选方方案的择案案规则。3. 两两对比法法。该法也被被称为“成对表决决法”。 4. 偏好次序表表决法5. 赞成投票制制6. 淘汰投票制制7. 正负表决法法8.等级决决定 第四四章 公公共组织中中的领导 第一节节 领导导与领

39、导者者一、 领导的含义义在公共组织织中，领导导是领导者者依托个人人影响力和和组织赋予予的权威，为为了完成公公共管理使使命而动员员、引导人人们的思想想和行为，实实现组织目目标的活动动二、 领导权威领导既是一一种活动，也也表现为一一种能力，即即影响力。因因此，领导导亦简单定定义为影响响力影响人人们心甘情情愿地为实实现组织目目标而努力力工作的能能力。也就就是说，领领导的这种种影响力能能改变个人人或群体的的思想和行行为，这种种影响力来来自于领导导权威，这这种权威由由两个部分分构成：职职位权力和和个人权力力。三、 公共组织的的领导者公共组织领领导者是指指从事公共共管理的政政府部门及及非政府公公共机构中中

40、依法担任任领导职务务、行使领领导权力并并负有相应应领导责任任的个人和和集体，其其中主要是是政府部门门的领导者者。公共组织领领导者的来来源一般有有两种。一一种是内部部来源，即即公共组织织系统内部部升任和补补充。另一一种是外部部来源，即即从全社会会选拔优秀秀人才四、 领导者的基基本技能组织赋予领领导者一定定职权，要要求其实现现组织目标标。然而，仅仅有职权是是不够的，必必须辅之以以领导者个个人技能才才能使领导导行为变得得卓有成效效。对于承承担不同公公共管理职职能的领导导者而言，拥拥有一定的的素质和技技能是其完完成组织使使命、实现现组织目标标的基本前前提。罗罗伯特卡茨认为为，领导者者必须具备备三种技能

41、能，即技术术技能（业业务能力）、人人际技能（处处理人际关关系的能力力）、概念念技能（抽抽象和决策策能力），上上述技能又又简称为领领导者的TTHC技能能五、 领导与管理理的区别领导与管理理是有区别别的。从管管理职能的的角度看，领领导是一个个引导和影影响人们为为实现组织织和群体目目标而做出出努力与贡贡献的过程程。然而，并并非所有的的管理都是是领导，并并非所有的的管理者都都能成为领领导者。领领导与其他他职能的区区别之处，在在于与人相相联系的方方面和特征征上。从属性来来看，领导导既是一门门科学，也也是一种艺艺术。与领领导艺术相相对立的是是“权术”，即“弄权之术术” 第第二节 有效领导导与领导理理论一、

42、 人性假设理理论现代管理思思想的发展展，折射出出人性理论论的发展脉脉络，也体体现出组织织领导者对对人的本性性及人的个个人和群体体行为的认认识变迁。在在领导过程程中，不同同的领导者者之所以倾倾向于不同同的领导风风格，往往往是由其对对人性的不不同认识决决定的。代代表性的人人性假设理理论主要有有麦格雷戈戈的XY理论和和沙因的四四种人性假假设基于X理论论对人的认认识，持这这种观点的的领导者认认为，在领领导工作中中必须对员员工采用强强制、惩罚罚、解雇等等手段来迫迫使他们工工作，对员员工应当严严格监督和和控制，在在领导行为为上应当实实行高度控控制和集中中管理，在在领导模式式上采取集集权的领导导方式。所所以

43、，X理理论被认为为体现了集集权型领导导者对人性性的基本判判断。基于于Y理论对对人的认识识，领导者者应该对员员工采取民民主型和放放任自由型型的领导方方式，在领领导行为上上必须遵循循以人为中中心的、宽宽容的、放放权的领导导原则，使使下属目标标和组织目目标很好地地结合起来来，为人的的智慧和潜潜能的发挥挥创造有利利的条件。人类特性的的以下四种种假设。理理性经济人人假设。社社会人假设设。自我实实现人假设设。复杂人人假设。在领导行为为中，不同同的人性认认知往往导导致不同的的领导风格格选择，并并进而对组组织目标的的实现产生生重要影响响二、 领导理论的的演变自20世纪纪30年代代以来领导导理论研究究经历了三三

44、个阶段，每每个阶段分分别由一种种研究路径径所主导。 第一个阶段段（20世世纪30年年代），这这一时期的的研究致力力于了解领领导者与非非领导者在在哪些人格格特质方面面存在差异异，形成领领导特质理理论。 第二个阶段段（20世世纪40年年代末到660年代中中期），主主要采用行行为主义的的方法和视视角，希望望从领导行行为和领导导风格的差差异上发现现领导者与与非领导者者的区别，被被统称为领领导行为理理论，代表表性的有管管理方格论论等。 第三个阶段段（20世世纪60年年代末到990年代），这一时期考察的重点主要在环境和领导情境对领导的有效性是否有决定性的影响，被统称为领导权变或领导情境理论，代表性的有菲德

45、勒权变理论、赫塞和布兰查德的情境领导理论等研究发现领领导者有66项特质不不同于非领领导者，即即：智慧、进进取心、自自信、领导导意愿、知知识、诚实实与正直。三、 领导权变理理论领导权变理理论，又被被称为领导导情境理论论，特点是是重视情境境对领导行行为有效性性的影响。该该理论认为为，并不存存在着一种种普遍适用用的“最好的”领导方式式，领导是是一个动态态过程，领领导者的有有效行为应应随着情境境的变化和和下属的不不同而变化化。领导者者在一定情情境条件下下通过与下下属交互作作用来达致致目标。领领导绩效取取决于领导导者、被领领导者、情情境等因素素的交互作作用，可以以用下列公公式表示：领导=ff(领导者者，

46、被领导导者，情境境）。决定定领导绩效效的条件包包括：工作作的结构化化程度，领领导者的职职位权力，下下属角色的的清晰度，群群体规范，信信息的可获获得性，领领导者与下下属关系的的质量，下下属对领导导决策的认认可度，下下属的工作作士气，等等等。 第三节 我国行行政领导制制度一、 民主集中制制民主集中制制是我国根根本的领导导制度。我我国宪法把把民主集中中制作为人人民民主专专政国家政政权的组织织原则和国国家的根本本领导制度度确立下来来二、 行政首长负负责制行政首长负负责制是我我国的行政政领导制度度，这是一一种集体领领导制度。集集体领导就就是集体决决策、共同同负责的制制度。 我国的行政政首长负责责制是领导导个人分工工负责的制制度。 集体领导和和个人分工工负责是辩辩证的统一一，是不可可偏废或分分割的。我国的行政政首长负责责制就是集集体领导与与个人分工工负责制的的有机结合合。三、日常行行政领导制制日常的行政政领导制度度是前两项项领导制度度在实际执执行中的具具体化。从从行政活动动主体