陈振明《公共管理学》人大03版完全笔记12960.docx

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1、公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径完全笔记陈振明-人大03版第一章 绪论：公共管理学的视野第一节 公公共管理理及其相相关概念念一、公共管管理与公公共行政政的概念念（P22-P33其他学学者对概概念的理理解不需需要看）“公共行行政”是是政府特特别是执执行机关关为公共共提供服服务的活活动，行行政官员员或行政政人员在在这种活活动中主主要是执执行由别别人（政政治家）所所制订的的政策和和法律。关关注的焦焦点是过过程，程程序以及及办公室室的管理理）传统统的公共共行政学学以及公公共行政政学院主主要是培培养政府府的职业业文官的的学科或或机构）。“公共管管理”是是公共组组织提供供公共物物品和服服务的活活动

2、，它它主要关关注的不不是过程程，程序序和遵照照别人的的知识办办事以内内部取向向，而更更多的是是关注结结果和对对结果的的获得负负个人责责任。（关关于公共共管理的的详细定定义，黄黄建荣的的公共共管理新新论书书的前几几页有完完整表述述，可参参见）二、“公共共管理”与与“私人人管理”的的异同。(简答，非非常重要要，是矿矿大122年的真真题，其其他高校校考过NN次)A、差别。（1）公共共管理与与私人管管理的使使命不同同。公共共管理是是为公众众服务，追追求公共共利益;私人管管理以营营利为目目的。（22）与私私人管理理相比，公公共管理理的效率率意识不不强。（3）与私私人管理理相比，公公共部门门尤其是是政府管

3、管理更强强调责任任。（4）就人人事管理理方面而而言，公公共组织织尤其是是政府中中的人事事管理系系统比私私人组织织中的人人事管理理系统要要复杂和和严格得得多。（5）与私私人部门门的管理理不同，公共管理有明显的政治性和公共性。B、联系。（11）都包包含了合合作团体体的活动动。（22）都必必须履行行一般的的管理职职能。三、公共物物品的概念（名名词解释释+简答答，中山山大学009真题题）（1）公共共物品是与私人物物品相对对应的概概念：指指消费具有有非竞争争性和非非排他性性，一般般不能或或不能有有效通过过市场机机制有企企业和个个人提供供，主要要由政府府提供。公公共物品品特性：非竞争争性、非非排他性性、外

4、部部性。公共物品的的分类：1、按按特征分分，分为为纯公共共物品和和准公共共物品，凡凡是能严严格满足足消费上上的非排排他性等等特征的的物品就就是纯公公共物品品，如国国防。凡凡是不能能严格满满足消费费上的非非排他性性等特征征的物品品就是准准公共物物品。如如能源交交通等22、按形形态分，可可分为有有形的公公共物品品和无形形的公共共物品。有有形的指指看得见见摸得着着的公共共物品如如公共设设施，无无形的主主要指政政府提供供的法律律政策和和制度一一类的服服务。33、按范范围地域域分，分分为全国国性的公公共物品品和地方方性的公公共物品品，前者者主要由由国家和和中央提提供的，如如国防外外交等，后后者主要要由地

5、方方政府提提供，如如城市基基础设施施。（2）“治治理”与与“善治治”（了了解下）治理泛指指任何一一种活动动的协调调方式，有有最小国国家的治治理，公公司治理理，新公公共管理理，善治治，社会会控控制系统统及自组组织网络络六种用用法。90年代代后，世世界银行行提出“善善治”口口号，合合法，法法治，负负责，透透明，有有效的政政府成为为善治的的基本要要素。第二节 公公共管理理学范式式的兴起起一、对传统统公共行行政学范范式的批批评（只只需了解解）二、公共管管理范式式的出现现两种途径“政政策途径径”（PP-途径径）；“商商业途径径”（BB-途径径）（1）“PP-途径径”来自自于公共共政策学学院，以以政策研研

6、究方向向，重视视定量分分析方法法，尤其其是经济济学分析析手段。把把政策执执行研究究的焦点点集中在在政府的的项目，公公共组织织和私在在所有不不重要的的方面是是相同的的。“B-途途径”强强调将工工商管理理和经济济学的概概念，理理论和方方法应用用于公共共部门管管理的研研究中，并并仍关注注组织结结构与过过程。（2）共同同点：以以组织外外部定向向（关心心行政机机构以外外的东西西），强强调政治治因素在在管理中中的作用用；重视视规范研研究并关关心改善善管理绩绩效，主主张从经经验中学学习尤其其是偏爱爱案例分分析法。（3）各有有所长：P重新新认识政政策分析析对于公公共管理理的重要要性，学学习实践践者的经经验，重

7、重视吸取取经验教教训并加加以传播播，促进进政治执执行官与与资深管管理者的的对话。B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。三、公共管管理范式式新在何何处（只只需了解解，P116-PP18都都不用看看）公共管理途途径的特特征：1、拒斥公公共行政政学和执执行研究究2、一一种乐观观的规范范研究领领域3、以以顶层管管理者的的战略决决策为焦焦点4、通通过案例例研究来来发展知知识5、为为管理研研究取得得与决策策研究相相同的立立足点而而奋斗。第三节 什什么是公公共管理理学一、对作为为一个学学

8、科的公公共管理理学的三三种不同同理解（只只需了解解）在此补充220页涉涉及到的的POSSDCOORB:古利克管理理七项职职能的提提出：在在19337年出出版的由由古利克克和厄威克克合编的的管理理科学论论文集内内，古利利克将法约尔尔有关管管理过程程的论点点加以展展开，提提出了有有名的管管理七职职能论。取取其每种种职能英英文词的的首字而而称作PPOSDDCORRB，即即Plaanniing(计划)、OOrgaanissingg(组织织)、SStafffinng(人人事)、DDireectiing(指挥)、Cooorddinaatinng(协协调)、RRepoortiing(报告)、Buudgeet

9、inng(预算)。古利利克提出出的这七七种管理理职能，以以后虽有有人加以以增减或或修改，但但基本上上包括了了到那时时为止的的有关管管理过程程的观点点，并成成为以后后有关这这类研究究的出发发点.二、公共管管理学的的研究对对象公共管理学学要研究究作为公公共事务务管理主主体的公公共组织织，特别别是政府府组织的的结构、功功能及其其与环境境的关系系，研究究公共管管理活动动的过程程及其环环节（如如组织、决决策、沟沟通、协协调、监监控、评评估等）；研究如如何应用用人类所所创造的的各种科科学知识识及方法法来解决决公共事事务的管管理问题题，以促促进政府府及其他他公共组组织更有有效地提提供公共共物品。因因此，公公

10、共管理理学是一一个研究究公共管管理活动动或公共共管理实实践的学学科，可可以将它它界定为为一门综综合地运运用各种种学科知知识和方方法来研研究公共共管理组组织和公公共管理理过程及及其规律律的学科科，他的的目标是是促使公公共组织织尤其是是政府组组织更有有效的提提供公共共物品。三、公共管管理学的的学科特特征（非非常非常常重要，简简答题，很很多高校校考过）公共管理学学的特征征及其与与传统公公共行政政学的区区别。（1）研究究对象与与范围。传传局限限于政府府行政机机关特别别是官僚僚机构的的研究 公扩扩大到其其他政府府机关（立立、司）和和非营利利组织或或第三部部门甚至至私人部部门的公公共的方方面。（2）公更更

11、具跨学学科，综综合性的的特点。传传建立立在政治治学基础础上，公公不同同学科。（3）公将将研究焦焦点由传传的“内内部取向向”转为为“外部部取向”，由由重视机机构过程程和程序序研究转转到重视视项目、结结果与绩绩效研究究。（4）涉及及大量公公共行政政学没涉涉及的主主题。例例：公共共物品，公公共选择择，政府府失败。（5）公既既是实证证的又是是规范的的，传局限规规范研究究。（6）公将将自身建建立在当当代公共共部门管管理的实实践尤其其是政府府改革的的实践基基础上，是是从这种种实践中中产生的的新理论论范式，反反过来成成为指导导这种实实践的模模式，因因此，与与传相比比，它更更具有现现实性。四、公共管管理学的的

12、研究途途径和方方法1、研究途途径研究途径有有政治学学途径、管管理学途途径和经经济学途途径。公共管理学学更多的的以经济济学为基基础，因因此，经经济学途途径已成成为公共共管理学学研究的的一个主主导途径径。它采采用经济济学的理理论假定定、概念念框架、分分析方法法及技术术来看待待公共管管理问题题，主要要包括：（1）公公共选择择理论，将将经济人人假说、交交换范式式和方法法论个人人主义应应用到政政治和公公共政策策领域。（22）新制制度主义义或新制制度学派派是一种种新的、影影响在不不断加强强的公共共政策研研究途径径。它强强调制度度在政治治生活中中的决定定作用，认认为制度度自身是是人类涉涉及的产产物，是是工具

13、性性指向的的个人有有目的的的结果；制度之之所以在在社会中中存在是是因为他他们可以以克服社社会组织织中的信信息障碍碍和减少少交易成成本；在在社会中中，两种种能最小小化交易易成本的的组织是是市场和和等级制制；作为为持续不不断的正正式或非非正式的的规则，制制度规定定行为角角色、约约束行为为和形成成期望，因因而它们们不仅增增加或减减少交易易成本，而而且也形形成偏好好。（新新制度主主义可以以成为一一个小的的知识点点，是厦厦门大学学08年年行管真真题）2、研究方方法（1）系统统分析。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环

14、境等的相互联系和相互作用，求的优化整体目标的现代科学方法。（2）比较较分析。要要点是通通过对不不同事物物或同一一事物在在不同阶阶段的情情况等进进行比较较，从中中找出共共同点、本本质的或或规律性性的东西西。（3）实验验分析。本本质是通通过设计计模拟实实验，将将事物的的各个因因素、事事物的发发展过程程再现出出来，以以找到这这种事物物在真实实世界中中的各种种数据及及面貌。（4）案例例分析。要要点是对对已经发发生的公公共管理理事件，分分析者尽尽可能从从客观公公正的观观察者立立场加以以描写或或叙述，以以脚本等等形式说说明一个个事件有有关的情情况，力力图再现现与事件件相关的的当事人人的观点点、所处处的环境

15、境，供读读者评判判。第四节 市市场经济济与公共共管理一 、公共共管理的的起源与与演变行政国家：指199世纪末末20世世纪初，与与垄断的的进程相相一致，尤尤其是第第二次世世界大战战以后，在在资本主主义国家家立法、司司法、行行政三权权分立的的国家权权力主体体关系，行行政权力力和活动动扩展；具有制制定同议议会立法法效力相相当的行行政命令令和制定定同法院院判决效效力相近近的行政政裁决权权，大量量直接管管理和接接入国家家和社会会事务，从从而起到到最活跃跃和最强强有力国国家作用用的一种种国家现现象。二、市场经经济国家家的政府府管理实实践简述市场经经济条件件下政府府公共管管理的特特点（中中国人民民大学009

16、年真真题）A、在市场场经济发发展的不不同时期期，政府府干预的的范围、内内容、和和方式是是不同的的。（1）200世纪330年代代前，主主张限制制国家或或政府作作用，让让商品经经济在一一种自由由放任的的状态下下运行，国国家昼少少干预或或不干预预市场运运行。奉奉行三个个原则：么有财财产神对对不可侵侵犯原则则，契约约原则，自自我负责责原则。（2）1992919333年，西西方资本本主义爆爆发经济济危机，客客观上促促使凯恩恩斯主义义兴起。凯凯恩斯以以“有效效需求”为为基础论论证国家家全国干干预的合合理性，他他主张放放弃自由由放任主主义，实实行对经经济生活活的全面面干预，特特别是通通过财政政和货币币政策调

17、调控市场场经济的的运行。（3）200世纪770年代代西方市市场经济济国出现现“滞胀胀”现象象，西方方新自由由主义经经济学思思潮兴起起主张限限制甚至至取消政政府干预预，充分分发挥市市场经济济的作用用。B、由于经经济发展展水平，政政治文化化及历史史传统等等方面的的差别，各各市场经经济国的的政府公公共管理理模式亦亦不同。（1）英美美的市场场主导模模式。（22）欧洲洲或莱茵茵模式。（33）东亚亚的政府府主导型型模式。三、21世世纪我国国公共管管理面临临的挑战战（非常重重要，大大论述题题）1，市场经经济发展展对我国国政府管管理提出出的挑战战A、传统的的政府管管理模式式的弊端端计计划经济济（“命命令式经经

18、济”）条条件下。所所谓传统统政府即即“全能能型政府府”：集集中配置置社会资资源，对对经济和和社会生生活全面面、微观观、直接接干预。（1）政企企不分、政政资不分分。（22）机构构臃肿，效效率低下下。（33）权力力过于集集中。（44）政治治民主化化、科学学化、制制度化薄薄弱。因因此需要要完善现现代市场场经济，逐逐步实现现计划经经济向市市场经济济过渡。B、转型期期政府管管理面临临的挑战战。（11）建立立与完善善市场体体制。（22）公共共管理或或行政管管理体制制的创新新，行政政政治体体制改革革，转变变政府职职能。（33）建立立一支高高素质、廉廉洁奉公公的公务务员队伍伍。2，入世对对我国政政府管理理提出

19、的的挑战。（）入世对政府管理方式的冲击，传统的行政干预方式阻碍市场化进程。（）入世世对政府府管理的的法制化化提出了了相当高高的要求求。法律律规则意意识淡薄薄，“上上有政策策，下有有对策”，地地方利益益至上，阻阻碍WTTO规则则的有效效执行。（3）对公公务员素素质与能能力提出出了更高高的要求求。（官官员的市市场观念念落后;法律意意识淡化化;竞争争意识不不强;学学习能力力不足）。（论述题记记得总结结）总之之，市场场经济的的不断完完善和加加入WTTO既给给我国政政府管理理的体制制、过程程和方式式带来了了严峻的的挑战，也也带来了了极好的的基于。我我们必须须抓住机机遇，迎迎接挑战战，形成成与成熟熟的市场

20、场经济体体制、WWTO的的法律框框架以及及我国社社会经济济发展相相适应的的现代化化公共行行政体制制以及新新的政府府管理模模式。第二章、公公共组织织理论第一节 公公共组织织概述一、公共组组织定义义（名词词解释，重重点）组织：是指指在一定定的社会会环境中中，人们们通地相相互效而而形成的的具有共共同心理理意识，并并为了实实现某一一特定目目标而按按一定的的方式联联合起来来的有机机整体。组组织目标标与行为为是组织织的本质质性特征征。公共组织：广义就是是以管理理社会公公共事务务、协调调社会公公共利益益关系为为目的的的组织。既既包括政政府组织织，也包包括第三三部门组组织。狭狭义国家机机关组织织。公共组织、私

21、私人组织织、第三三部门的的差异（442-443页，表表21，了了解就好好）。二、公共组组织的构构成要素素（重点点，南京京大学005；中中南财经经政法大大学066年考研研真题）1、组织人人员。任任何组织织都是以以人为核核心的。2、组织目目标。组组织都是是为了实实现某个个目标而而建立起起来的。3、职能范范围。是是组织目目标的具具体化，它它决定着着组织规规模、内内部职位位设置等等方面的的内容。4、机构设设置。是是承载组组织权力力的一系系列特定定的机构构的确定定。5、职位设设置。指指一定机机构内职职位的确确定。6、权力与与职权。权权力指影影响他人人的能力力，职权权指北组组织正式式策划你你个人的的权力。

22、7、权责划划分。指指公共组组织中各各个部门门、层次次、成员员之间若若干从属属、并列列等相互互关系的的确认。8、规章制制度。是是指以书书面文件件等形式式对组织织构建、组组织行为为、运行行程序等等进行严严格规范范。9、团体意意识。是是形成组组织目标标的共同同心理基基础。10、组织织设计。指指组织结结构的分分化和整整合及组组织目标标的修正正。11、支持持硬件。是是组织的的物质硬硬件支持持。12、技术术和信息。既既包括科科学技术术也包括括政治技技术，信信息是组组织活动动更不可可缺少的的因素。三、公共组组织的类类型（重重点，简简答，人人大011年真题题）根据管理公公共事务务的不同同，可分分为管理理文化、

23、科科技、教教育、国国防、公公安、外外交等事事务的各各种公共共组织。（1）按财财务会会计标准准划分（有有利于加加强审计计和对公公共组织织的监督督），大大体可分分为六种种类型：政府机机构、教教育组织织、健康康和福利利组织、宗宗教组织织、慈善善组织、基基金会。（2）按公公共权力力标准分分类。A、强制型型公共组组织：政政府部门门。根据据宪法和和法律的的授权、依依靠公共共权力对对公共事事务实行行强制性性管理。如如，纳税税人必须须接受税税务管理理部门的的管理。B、半强制制型公共共组织：更多依依靠市场场手段而而非行政政手段。其其强制性性在一定定程度上上是可对对抗的，当当事人可可拒绝裁裁决。如如，仲裁裁委员会

24、会，消费者者权益保保障委员员会，各各种行业业协会等等。C、非强制制性公共共组织：这类公公共组织织最大特特点是非非强制性性与服务务性。如如，各种种院校、社社区学校校、研究究所、基基金会、医医疗保健健机构、文文化和科科学技术术团体、各各种咨询询服务机机构。（3）按权权威与等等级结构构标准分分类。（每每点可单单独出简简答题）A、古典模模型：建建立在行行政管理理等古典典组织理理论的基基础上，效效率是组组织追求求的首要要价值。专专业化与与协作是是组织的的基本要要素。特点：组组织具有有四个基基础：目目标、过过程、顾顾客、领领域。对于每个个组织而而言，上上述基础础中必须须有一个个被赋予予优先地地位。行政部门

25、门在最高高层次上上按主要要目标组组建，每每个部门门包含一一切有助助于实现现组织目目标的活活动。任何上级级公能有有效监督督数量有有限的直直接下属属，存在在“控制制范围”。行政权威威和责任任授予单单一行政政人员而而非董事事会或委委员会这这样的多多成员机机构。垂直领导导活动与与参谋活活动被严严格加以以区分。B、官僚模模型：其其基础是是马克斯斯.韦伯伯创立的的官僚理理论。在在20世世纪500年代后后的美国国得到了了充分的的运用。官官僚组织织的基础础是理性性合法法权威。认认为组织织靠非人人格化的的规则来来管理，理理性意味味着效率率。特点：基基于职能能专业化化的劳动动分工。有明确的职权等级制。有与任职者和

26、职责相关的规章制度。有处理工工作的程程序系统统。人与人人之间关关系的非非人格化化。雇员的的选择与与提升以以其技术术能力为为基础。C、第三部部门行政政模型：系统方方法和权权变方法法的应用用。特点：公共共事务由由多人的的董事会会或委员员会进行行管理；“代理理人”政政府；不不可随意意监督组组织外的的代理商商，不可可随意利利用行政政命令取取消合同同；不是是孤立地地处理公公共事务务。第二节 公共组组织的结结构一、管理层层次和管管理幅度度。（非常常重要，矿矿大122年真题题，简答答）管理层次指指公共组组织内部部纵向划划分的等等级数。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。管理幅度是指一名管理者

27、或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。A、“尖形形结构”管理理层次多多、管理理幅度小小的组织织结构。（）优优点：权权力集中中，分工工明确，便便于统一一行动。（）缺点点：容易易造成信信息失真真，使高高层决策策被“走走样”执执行。B、“扁形形结构”管理理层次少少、管理理幅度大大，其形形态扁平平。（）优优点：信信息传递递迅速，不不易失真真，决策策执行时时间短，下下级执行行人员拥拥有较大大的自主主权，决决策、执执行面广广，也较较灵活。（）缺点点：上级级对下级级的控制制不强，相对松散，集体行动难度大。二、公共组组织的一

28、一般结构构形式。（重点点，099中国传传媒大学学真题，甚甚至要画画出结构构的图形形）1，直线结结构。直直线结构构的特点点是单一一垂直领领导，其其结构简简单，领领导隶属属关系明明确，结结构中每每一层级级的个人人或组织织只有一一个直接接领导，不不与相邻邻个人或或组织及及其领导导发生任任何命令令与服从从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。2，职能结结构。职职能结构构是相关关部门在在水平方方向依职职能不同同进行分分工，再再分别对对下级部部门实施施领导的的结构。职能结构依依靠水平平分工领领导，扩扩展了各各层管理理事务的的范围，适适

29、宜于相相对较复复杂的管管理工作作，但下下级部门门由于多多头领导导，容易易出现政政出多门门的情况况，而领领导部门门如果相相互缺乏乏协调，反反倒会造造成执行行混乱的的局面。3，直线职能结结构。直直线职能结结构是在在综合直直线结构构和职能能结构基基础上形形成的一一种组织织结构形形式。此此形式加加强了对对水平层层次领导导部门的的协调领领导，有有助于克克服政出出多门的的问题，同同时，每每个下级级部门在在只有一一个明确确上级领领导的基基础上，接接受其他他相关上上级部门门的指导导和监督督，有助助于决策策科学话话、民主主化，但但缺陷是是垂直领领导有可可能排斥斥水平领领导，部部门之间间的关系系更加复复杂。4，矩

30、阵结结构。是是完成某某项工作作为核心心，从有有关部门门抽调人人员组成成临时机机构来履履行工作作任务的的结构形形式。矩阵结构既既保持了了组织成成员构成成的稳定定性，又又有助于于充分发发挥组织织成员的的综合优优势，组组织效率率相对较较高。与与前述三三种结构构比较，矩矩阵组织织更加灵灵活，适适应能力力也更强强。三、我国政政府组织织的结构构。1、纵向结结构。也称为层次次结构。它它反映行行政组织织内若干干层次中中特别是是上下层层次之间间的领导导与服从从关系。宏观上分为中央层次和地方行政组织两大层次。中央层次指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有两级制、三级制、四级制三种类型。微观上指行政组织内部的

31、工作层次关系。2、横向结结构。又称分布结结构，它它反映的的是同级级行政组组织之间间和各行行政组织织构成部部门之间间分工协协作的来来往关系系。决策策部门、执执行部门门、反馈馈部门、监监督部门门。在我国国，行政政组织的的横向结结构服务务从于纵纵向结构构。四、行政组组织体制制的基本本类型。（非常重要。矿大历年真题考过很多回，简答，每个体制可单独出简答）A、根据行行政组织织中最高高决策权权所属人人数可分分为首长长制和委委员会制制。（1）首长长制：又又称为一一长制或或独任制制，是指指行政组组织的法法定最高高决策权权归一个个行政首首长执掌掌的组织织体制。优点：权力力集中，责责任明确确，指挥挥灵敏有有力，易

32、易于保守守秘密，减减少不必必要的摩摩擦和损损耗，能能迅速完完成任务务。缺点：行行政决策策大权由由首长一一人独揽揽，导致致滥用权权力，独独断专行行，压制制民主，营营私舞弊弊而无人人牵制监监督。首长个个人在精精力、体体力、知知识、智智慧、才才能方面面的局限限，不利利于对行行政事务务的周密密考察与与恰当处处理。（2）委员员会制：又称合合议制。是是指行政政组织的的法定最最高决策策权由两两个以上上的委员员通过委委员会议议集体执执掌的组组织体制制。今天天瑞士联联邦委员员会是典典型的委委员制。优点：能够够集思广广益，容容纳多方方面的意意见，处处事考察察周全，委委员互相相牵制，有有利于权权力监督督。缺点点：责

33、任任不明确确，容易易造成争争功诿过过的弊端端，委员员间相互互协调不不易，力力量难以以集中，决决策迟缓缓，并且且容易泄泄露决策策机密。B、根据行行政组织织构成单单位的功功能和性性质可分分为层级级制和职职能制。（1）层级级制：又又称分级级制。指指行政组组织纵向向分为若若干层次次，上下下层业务务性质相相同，但但有隶属属关系，业业务范围围由上至至下逐层层缩小的的组织体体制。优点：组组织系统统业务相相通，便便于沟通通领导。权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上上级任务务繁杂，往往往顾此此失彼。缺乏专业分工，工作弹性小。各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。（2

34、）职能能制：又又称分职职制。指指行政组组织横向向依据不不同的业业务性质质、职能能而平等等划分若若干部门门，每个个部门所所管业务务内容不不同，但但所管范范围大小小基本相相同的组组织体制制。优点：分工工明确，有有助于工工作专业业化，提提高行政政效率，行行政首长长也有精精力进行行组织的的宏观管管理。缺点：分工工单位无无力进行行全局直直辖市，责责任不明明，过细细的分工工还促使使部门主主管过多多，政出出多门，使使下级部部门无所所适从。C、根据行行政权力力的使用用特点可可分为集集权制和和分权制制。（1）集权权制：指指行政权权力集中中在上级级机关，下下级机关关仅有有限限的裁量量权，须须依靠上上级机关关的指令

35、令办事的的组织体体制。这这种体制制下，高高层的机机关往往往包揽较较多的事事务决策策。优点：政令令统一，可可在行政政组织系系统内实实行一致致标准，便便于集中中力量，发发挥优势势，统筹筹兼顾。缺点：节制制过严，下下级的行行为带有有被动性性，积极极性得不不到发挥挥，不能能因地制制宜，及及时处理理行政事事务，机机关及个个人也容容易导致致独裁和和长官意意志。（2）分权权制：指指下级组组织在其其管辖范范围内有有较大裁裁量权，上上级组织织不予干干涉的组组织体制制。优点：各各级行政政组织可可以因地地制宜发发挥自己己的特长长处理事事务，行行政措施施紧贴实实际，能能适应客客观环境境的变化化。各层级级有自己己的权力

36、力和责任任，容易易激发行行政人员员的工作作积极性性。可防止上上级组织织和个人人的独断断行。缺点：权权力过于于分散，上上级组织织的目标标、意图图难以实实现，上上级反受受下级牵牵制。下级组组织机关关彼此分分离，中中央无力力调控，容容易形成成地方势势力，相相互冲突突，发生生纠纷，造造成行政政组织的的分裂。D、根据行行政组织织中同一一各部门门所受的的指挥和和控制可可分为完完整制和和分离制制。（1）完整整制：又又称集约约制或一一元统属属制。是是指行政政组织中中同一层层级的各各个机关关受一个个机关或或一位行行政首长长指挥、监监督的组组织体制制。优点：权责责集中分分明，组组织结构构简单统统一，机机构之间间分

37、工合合作好，有有利于领领导机构构的全局局统筹和和行政命命令的贯贯彻执行行，并能能人尽其其用，发发挥专业业优势。缺点：行政政首长权权力过分分集中，属属下单位位缺乏自自主性，容容易造成成因循守守旧的工工作作风风。（2）分离离制：又又称独立立制或多多元统属属制。指指同一层层级的各各机关，受受两个以以上的机机关或行行政首长长的指挥挥、监督督的组织织体制。优点：行政政机关独独立性大大，措施施灵活，通通过发挥挥专业部部门优势势，对某某些局部部事务能能够采取取有力的的措施。缺点：机构构间协调调合作有有一定难难度，个个别部门门的独自自行动可可以造成成整个行行政组织织的工作作混乱，降降低行政政效率。在实践中，分

38、离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。第三节 公公共组织织的过程程和行为为一、组织权权力及其其运作1、权力的的来源可分为纵向向权力来来源与横横向权力力来源。（）对组组织高层层管理者者而言，权权力来源源于：正正式的职职位、所所控制的的资源、对对决策前前提和信信息的控控制、居居于组织织中心位位置。（）中层层领导的的权力来来源：取取决于组组织设计计时对他他们的定定位。（）低层层成员：个人资资源、职职位资源源。2、权力的的运作（了了解就行行）3、组织授授权（了了解就行行）二、组织冲冲突与协协调（非非常重要要）1、组织冲冲突。指组织间行行

39、为的“不不合辙”。最常见的组织冲突有三种形式：（）目标标与顾客客的冲突突。当目目标导向向型和顾顾客导向向型的组组织发生生关系时时易产生生冲突，组组织内部部的目标标与顾客客因素也也会产生生冲突。（）功能能与领域域的冲突突。如，中中央要求求对其在在地方的的下属部部门加强强管理，但但地方则则希望对对其实行行属地管管理。即即“条条条”与“块块块”的的冲突突突。（）目标标间的冲冲突。组组织目标标的每次次变动、不不同组织织的目标标发生交交叉时易易发生。2、组织协协调。可分为水平平协调与与垂直协协调两类类。A、水平协协调：组组织间水水平方向向上的合合作。主主要的方方式：（1）利益益相关的的组织通通过协商商达

40、成协协议，以以明确相相互间的的边界。（2）在共共同参与与的领域域，成立立诸如机机构间委委员会这这样的组组织进行行协调，推推动合作作。（3）根据据组织领领导准则则，指定定某个机机构来协协调特定定范围内内所有组组织的活活动。（4）建立立一定的的决策程程序，使使利益相相关组织织都有机机会对其其中任何何组织的的提议进进行审议议。B、垂直协协调：依依靠组织织的等级级权威来来完成协协调，是上级对对下级组组织冲突突进行的的协调。但但是在同同一层次次组织数数量众多多时，冲冲突的范范围将超出上上级的仲仲裁能力力，并且且，每个个组织与与它们共共同上级级的沟通通将大大大减少，冲冲突问题题也会变变得严重重而无法法解决

41、。3、组织合合作模型型主要特征：（1）实行行小团体体控制。（2）发展具有高参与性质的组织文化。（3）竞争争以时间间为基础础，是效效率的竞竞争。（44）成立立自我管管理团队队。组织合作模模型可以以有效的的克服冲冲突导致致的精力力分散和和资源浪浪费，增增强组织织成员的的团结，避避免因激激烈冲突突引起的的对组织织问题判判断力的的减退，消消除不主主动承担担责任反反而积极极寻找替替罪羊的的失败者者效应，增增进组织织间的协协调，提提高组织织的创新新能力和和适应性性。三、个体行行为与组组织行为为1、X理论论和Y理理论A、X理论论：人一般般生来厌厌恶工作作，只要要有可能能就想逃逃避工作作。对大多数数人须动动用

42、惩罚罚措施以以鞭策他他们努力力实现组组织目标标。愿意受人人指挥，希希望逃避避责任，没没有进取取心，安安全重于于一切。B、Y理论论：并非天天生不喜喜欢工作作。惩罚并非非唯一手手段，自自我控制制、自我我指挥。若回报成成正比例例，产生生献身于于组织目目标的努努力。寻求责任任。解决组织织问题需需员工较较高水平平的想像像力、发发明和创创造能力力。一般人的的智力潜潜能只是是部分得得到利用用。2、公共行行政人员员行为。A、“成人人发展模模型”。是基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念B、“文化化行为模模型”。民族文化包括五个维度：权力距离；避免不确定性；个人主义-集体主义；刚性气质-柔性气质；长期取向-短

43、期取向C、“政治治行为模模型”。通过政治因素来描述个体行为。一种划分方式是把行政人员认为乡下型与都市型，另一种划分方式是将行政人员分为制式型官僚，专才型人员和混合型人士。3、公共选选择理论论与组织织行为。A、公共选选择理论论：假设设组织中中的个体体是“经经济人”，个个体行为为具有“经经济人”特特征。经济人是是理发的的，总是是做出有有利于自自身利益益的选择择。经济人追追求的是是自身利利益的最最大化。因因而人们们加入组组织，目目的同样样是要通通过组织织实现自自身利益益的最大大化。B、由于个个人“经经济人”的的性质，个个体行为为与集体体行为不不易达成成一致，且且由于组组织收益益具有“非非排他性性”，

44、易易产生“搭搭便车”行行为。第四节 公公共组织织环境公共组织环环境是公公共组织织身外所所有能够够直接或或间接对对组织存存在与发发展产生生影响的的因素的的总和。一、公共组组织的生生态环境境主要指组织织运行的的外部环环境，即即宏观环环境，同同时也包包括存在在于组织织之外的的中介环环境。二、组织环环境的基基本构成成因素（重重要，简简单易理理解）（1）政治治环境：对公共共组织行行为加以以规范和和引导。其其基本要要素包括括政治体体制、政政治权力力、国家家结构、政政府机构构、政党党制度、公公共政策策。（2）经济济环境:对公共共组织动动机和行行为有重重要决定定作用。其其基本要要素包括括经济体体制、经经济利益

45、益、经济济实力、产产业结构构。（）文化化环境: 文化化是公共共组织行行为方式式的凝固固化表现现，文化化环境对对公共组组织的影影响相对对政治环环境和经经济环境境而言较较迟缓,但是作作用时间间更长,组织变变革必须须在文化化延续过过程中进进行。包包括认知知、价值值、意识识形态、行行为规范范、道德德传统。（）技术术环境：制约着着组织管管理和活活动方式式方法。包包括经验验技术、实实体技术术、知识识技术。三、公共组组织的变变革与发发展1、公共组组织的生生命周期期（重要要，简答答或论述述）：说明明组织的的产生、成成长和最最终衰落落的情况况。包括（1）、产生阶段.：组织规模较小，组织结构处于非规范化的状态，科

46、层结构也不健全，组织管理以个人创造性方式为主，组织与环境间物质、信息人员交换活跃。（2）、集集体化阶阶段：组组织规模模迅速扩扩大，组组织形成成了有力力的管理理层并提提出明确确的目标标方向，科科层结构构健全，垂垂直和水水平领导导关系形形成，进进入“非人格格化”管理。（3）、规规范化阶阶段：组组织规模模处于相相对稳定定状态，科科层结构构更加完完善，组组织管理理具有一一整套规规范化的的程序，出出现了新新的专业业化分工工，开始始大量采采用授权权管理方方式来取取代直接接管理方方式。（4）精细细阶段。科层结构应用可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团

47、队，管理权进一步向基层下放，能够提供多种公共产品或服务。2、组织变变革过程程。（重重点）A、目标。（11）提高高组织适适应环境境的能力力。（22）提高高公共组组织的工工作绩效效。（33）使公公共组织织承担更更多的公公共责任任。B、 环节节：（11）对危危机的感感知，即即组织成成员意识识到组织织变革的的必要性性。(22)变革革方向的的确定,即通过过分析环环境变化化，确定定组织变变革的目目标及方方案（33）变革革，即变变革方案案的实施施，对变变革所影影响到的的成员进进行沟通通，推行行新的组组织观念念、制度度和行为为模式。（44）监督督调整，即即根据变变革进程程调整相相关措施施，并将将变革成成果国定定下来，实实现新行行为模式式的“内在化化”。（小知识点点，人大大03年年真题）政政府再造造政府再造论论认为在在今天大大多数政政府机构构要完成成的任务务日益复复杂，所所处的环环境充满满竞争，变变化迅速速，顾客客（公众众）要求求质量更更高且更更有选择择余地的的服务。传传统的官官僚制已已不能适适应这种种变化，反反而成为为沉重的的包袱。因因此必须须发动一一场革命命，彻底底打破官官僚制。政府再造是是指对公公共体制制和公共共组织进进行根本本性的转转型，以以大幅度度提高组组织效能能、效率率、适应应性以及及创新的的能力，并并