浅述抽象行政行为可诉性bff.docx

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1、浅述抽象行政行为可诉性一、抽象行政行为的概念及特征抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件。抽象行行政行为为的特征征：第一一、抽象象行政行行为的对对象是不不特定的的，而具具体行政政行为对对象一般般是特定定的。因因此，行行为对象象不特定定性，是是抽象行行政行为为一个主主要特征征。特定定性与不不特定性性是一双双具有相相对意义义的概念念，称某某一对象象是特定定对象必必须限定定在某一一范围内内。例如如，某市市规划局局要求某某小区居居民一律律拆除违违章建筑筑的通告告，对小小区居民民而言是是不特定定的，非非特指的的行为;但对于于全市而而言，又又是特定定的效

2、力力仅限于于该小区区居民的的行为。因因此，判判断某一一行政行行为是否否抽象行行政行为为，不仅仅要看该该行为针针对的对对象是否否普遍的的，而且且还要看看该行为为适用范范围如何何。此外外，对象象数量多多少并不不是区分分抽象行行政行为为与具体体行政行行为的标标准;第第二、抽抽象行政政行为是是可以反反复适用用的。内内容可反反复适应应性也是是抽象行行政行为为特征之之一。所所谓内容容的可反反复适应应性，是是指该行行政行为为对于同同一对象象或同类类对象可可以多次次适应并并产生效效力;第第三、该该行为与与普通的的民事行行为不同同，其一一做出即即发生法法律效力力;第四四、该行行为是向向后发生生效力的的行为。所所

3、谓效力力向后性性，是指指该行为为产生的的效力只只对行为为生效后后的事或或人产生生拘束力力，对此此前的人人或事不不具有拘拘束力。一、分分析当时时抽象行行政行为为没有纳纳入行政政诉讼范范围内的的原因。在19989年年中华华人民共共和国行行政诉讼讼法施施行前，受受的行政政案件的的法律的的依据是是19882年我我国民民事诉讼讼法(试试行)第第3条第第2款的的规定：“法律律规定由由人民法法院受理理的行政政案件，适适用本法法。”但但那时并并没有关关于行政政诉讼受受案范围围的一般般性规定定，人民民法院受受理行政政案件受受制于单单行的法法律规定定，法律律没有规规定的人人民法院院不得受受理，其其范围非非常狭窄窄

4、。能够够受理行行政诉讼讼案件只只有十几几种。119899年4月月4日，中中华人民民共和国国行政诉诉讼法颁颁布。当当时关关于草案的的说明阐阐明关于于行政诉诉讼的受受案范围围的立法法原则是是：“第第一，根根据宪法法和党的的十三大大的精神神，从保保障公民民、法人人和其他他组织的的合法权权益出发发，适当当扩大人人民法院院现行受受理行政政案件的的范围;第二，正正确处理理审判权权和行政政权的关关系，人人民法院院对行政政案件应应当依法法进行审审理，但但不能代代替行政政机关行行使行政政权力，以以保障行行政机关关依法有有效地进进行行政政管理;第三，考考虑我国国目前的的实际情情况，行行政法还还不完备备，人民民法院

5、行行政审判判庭还不不健全，行行政诉讼讼规定民可以以高官，有观观念更新新问题，有有不习惯惯、不适适应的问问题，有有承受力力的问题题，因此此对受案案范围现现在还不不宜规定定太宽，而而应逐步步扩大，以以利于行行政诉讼讼制度的的推行。”从从该说明明知道国国家当时时对行政政诉讼立立法的谨谨慎态度度。但现现随着我我国的政政治经济济文化的的发展和和市场经经济的深深入人心心，人们们对行政政诉讼有有了更多多的了解解和熟悉悉，行政政诉讼的的受案范范围也应应逐步扩扩大。二、抽抽象行政政行为可可诉性理理论基础础(一)宪政基基础虽然宪宪法没有有直接规规定以诉诉讼的方方式对抽抽象行政政行为进进行审查查，也没没有将此此审查

6、权权赋予人人民法院院，但宪宪法作为为根本大大法只能能规定一一些基本本制度和和基本原原则，从从宪法所所规定的的内容上上看它实实际上蕴蕴涵了对对抽象行行政行为为进行审审查的依依据。第第一，从从民主的的角度上上看，我我国宪宪法第第四十一一条规定定：“中中华人民民共和国国公民对对任何国国家机关关和国家家工作人人员的违违法失职职行为，有有向国家家机关提提出申诉诉或者检检举的权权利。” 显然这这里的“国国家机关关和国家家工作人人员”包包括行政政机关和和行政机机关的工工作人员员; “违违法失职职行为”也也应包括括行政机机关违法法的抽象象行政行行为。第第二，现现行宪宪法第第五条规规定：“一一切国家家机关和和武

7、装力力量、各各政党和和社会团团体、各各企事业业单位都都必须遵遵守宪法法和法律律。一切切违反宪宪法和法法律的行行为，必必须予以以追究。任任何组织织和个人人都不得得有超越越宪法和和法律的的特权。”显显然，行行政机关关的抽象象行政行行为如果果违反宪宪法和法法律，就就必须依依法加以以追究。这这一宪法法原则的的意义就就在于排排除行政政机关的的抽象行行政行为为不受法法律控制制的可能能性，为为以后对对抽象行行政行为为提起诉诉讼提供供了依据据。第三三，宪法法具有最最高法律律效力，一一切法律律、行政政法规、地地方性法法规、自自治条例例和单行行条例、规规章都不不得同宪宪法相抵抵触。这这样抽象象行政行行为在实实施过

8、程程中，对对公民、法法人和其其他组织织合法权权益侵害害时，公公民、法法人和其其他组织织可以根根据宪法法赋予他他们的权权利与其其对抗，即即维护了了宪法的的最高尊尊严，也也保护了了自己的的合法权权益。(二)符合世世界各法法治国家家的通例例美国对对行政行行为的司司法审查查规定采采取的是是一种“绝绝对性”规规定：一一切行政政行为都都可以接接受司法法审查，无无须法律律的明文文规定。在在法律有有规定时时按法律律规定进进行法定定的审查查，在法法律无规规定时，进进行非法法定的审审查。英英国则规规定，无无论是行行政机关关的具体体行政行行为还是是抽象行行政行为为，只要要超越法法定权限限，法院院都可行行使审查查权。

9、法法国行政政诉讼的的范围，包包括了除除“私行行为”、立立法机关关行为、司司法审判判行为、外外国行为为和政府府行为以以外的一一切行政政机关公公务行为为。在法法国，立立法机关关的行为为，即国国家的行行为只受受宪法委委员会审审查。而而政府行行为实际际上是国国家行为为。由此此可见，在在法国的的行政诉诉讼中，并并没有将将抽象行行政行为为排除在在司法审审查的范范围之外外。德国国联邦邦行政法法院法第第 400条第11款规定定了行政政诉讼的的受案范范围：“所所有不属属于宪法法范围的的公法争争议，如如果联邦邦法律没没有明确确地规定定由其他他法院处处理。”这这一规定定使得所所有的行行政争议议都被纳纳入到行行政诉讼

10、讼的受案案范围之之中。当当然也有有排除在在司法审审查的行行为，如如国家行行为、恩恩惠行为为以及其其他由基基本法予予以确定定的例外外。在日日本，根根据法法院法第第3条第第1款的的规定，除除宪法有有特别规规定外，一一切法律律上的争争讼由法法院管辖辖。法律律上的争争讼一般般指通过过法律能能得以解解决的当当事人之之间有关关权利义义务的纠纠纷。(三)抽象行行政行为为本身的的性质决决定了其其可诉性性有权利利即有救救济原则则 实体体法上赋赋予权利利，程序序法上就就应该给给予相应应的救济济，这是是起源于于罗马法法的最基基本的行行政法精精神。自自罗马法法时代以以来，法法律中的的权利与与救济就就是紧密密联系，成成

11、对出现现，缺一一不可的的。而抽抽象行政政行为是是行政权权行使的的必然结结果，从从这种公公权力本本身的属属性上看看，它是是一种凭凭借物质质力量在在一个有有序结构构中运行行的人与与人之间间精神上上的强制制力，具具有较强强的渗透透性和扩扩张性，这这种扩张张性就决决定了，如如果不给给这种权权力在法法律上设设定边际际，它将将很容易易发生膨膨胀。从从而导致致权力无无法控制制的滥用用，必然然将成为为社会秩秩序的最最大障碍碍。行政政权正确确地实现现自身的的目标是是的有条条件的，而而非无条条件的，这这就让我我们在对对待公权权力和其其控制之之下的行行为的时时候，与与其假定定它们是是正确的的，不如如假定它它们是错错

12、误的，基基于此种种假定，我我们就不不得不寻寻求一个个与之独独立的权权力去制制约这一一权力的的发展，司司法审查查权不失失为对该该行政权权的选择择。所以以，对抽抽象行政政行为的的司法审审查是不不应该有有排除因因素的，它它自身的的性质就就决定了了它可诉诉的必要要性。二、抽抽象行政政行为可可诉的必必要性根据我我国行行政诉讼讼法第第二条和和第十一一条的规规定，公公民、法法人或者者其他组组织认为为行政机机关和行行政机关关工作人人员、法法律法规规授权的的组织的的具体行行政行为为侵犯其其合法权权益，有有权依照照本法向向人民法法院提起起诉讼。第第十二条条第二款款又明确确人民法法院不受受理公民民、法人人或者其其他

13、组织织对行政政法规、规规章或者者行政机机关制定定、发布布的具有有普遍约约束力的的决定、命命令;行行政机关关对行政政机关工工作人员员的奖惩惩、任免免等决定定;法律律规定由由行政机机关最终终裁决的的具体行行政行为为。显然然，行政政法规、规规章或者者行政机机关制定定、发布布的具有有普遍约约束力的的决定、命命定等抽抽象行政政行为具具有不可可诉性，这这样就不不符合我我国依法法行政的的基本原原则。即即行政法法治的核核心是依依法行政政，抽象象行政行行为当然然应该依依法做出，其其是否合合法应该该由司法法机关进进行判断断。“没没有司法法审查，行行政法治治等于一一句空话话，个人人自由和和权利就就缺之保保障。司司法

14、审查查不仅在在其实际际应用时时可以保保障个人人的权益益，而且且由于司司法审查查的存在在对行政政人员产产生一种种心理压压力，可可以促使使他们谨谨慎行使使权力”。抽抽象行政政行为将将受到审审查，违违法被宣宣告无效效;具体体行政行行为也会会因为依依法违法法的抽象象行政行行为被宣宣告无效效，行政政机关行行为时就就会周密密地论证证行为的的合法性性和合理理性。这这样，司司法审查查的威慑慑力就能能有效的的预防违违法抽象象行政行行为的做做出，有有效的避避免规范范性文件件互相冲冲突导致致失控状状况，促促进行政政法治的的实现，对对抽象行行政行为为的司法法审查是是有必要要的。(一)对抽象象行政行行为的司司法审查查是

15、权力力制约的的需要。权力制制约是法法治的基基本原则则。西方方国家以以分权制制衡为政政权建设设的基本本原则，法法院有权权审查行行政机关关的一切切行为甚甚至还可可以对国国家立法法予以审审查，我我们不能能照搬外外国三权权分立制制度，但但这并不不意味着着在人民民代表大大会制度度中不存存在国家家机关之之间权利利分工和和制约。在在国家政政权建设设中，一一定程度度的权力力制约是是社会发发展与现现代化的的必然要要求，它它有助于于保障公公民的合合法权益益，也有有助于民民主与法法治建设设。我国国宪法明明确规定定了各国国家机关关的权限限范围和和遵守宪宪法和法法律的义义务。各各国家机机关依宪宪法和法法律的明明确授权权

16、，各自自行使职职权。建建立抽象象行政行行为的司司法审查查符合我我国已有有的权力力制约机机制，通通过行政政相对人人的起诉诉，启动动司法审审查程序序能够使使其有效效运行。因因此，权权力制约约的必然然性决定定了加强强司法审审查权的的必要性性。(二)在对抽抽象行政政行为的的司法审审查是是是保障公公民、法法人和其其他组织织合法权权益的需需要。抽象行行政行为为的管理理对象具具有普遍遍性，抽抽象行政政行为已已经做出，在在做出该行行为的行行政机关关辖区范范围内，即即具有普普遍约束束力，辖辖区内的的公民、法法人和其其他组织织都必须须遵守，如如果触犯犯，有关关行政机机关就可可以对其其依照抽抽象行政政行为违违法或不

17、不当会造造成不特特定的行行政相对对人合法法权益的的损害，其其严重性性有甚至至超过具具体行政政行为对对特定行行政相对对人合法法权益的的损害。同同时，行行政机关关往往集集制定、解解释，适适用具有有普遍拘拘束力的的规范性性文件于于一身，如如果不对对抽象行行政行为为予以司司法监督督，就不不能有效效的达到到制约行行政机关关行使职职权，保保障行政政相对人人合法权权益的目目的。抽象行行政行为为与具体体行政行行为密不不可分，前前者是后后者的依依据和源源头，正正本清源源就要从从源头开开始审查查和纠正正，实际际抽象行行政行为为为扰民民现象严严重，影影响政府府形象。加加强人民民法院对对抽象行行政行为为的司法法审查，

18、公公民、法法人和其其他组织织就可以以间接地地或直接接地对抽抽象行政政行为对对其合法法权益的的损害，诉诉请人民民法院进进行司法法审查、裁裁决，这这可以在在更广范范围内和和更高层层次上依依法保障障公民的的和权益益。(三)对抽象象行政行行为的司司法审查查是维护护社会法法制统一一的需要要。我国现现阶段，政政府机关关进行行行政立法法和制定定其他规规范性文文件的抽抽象行政政行为，还还存在诸诸多的问问题。其其一，在在实践中中，不少少行政机机关实质质上实施施的是侵侵犯行政政相对人人合法权权益的具具体行政政行为，却却往往以以抽象行行政行为为的形式式实施，即即所谓以以抽象行行政行为为之名，行行具体行行政行为为实施

19、的的违法行行政行为为，从而而使相对对人无法法起诉，人人民法院院不予受受理，是是行政相相对人合合法权益益无法实实现。同同时，人人民法院院将行政政机关制制定的具具有普遍遍约束力力的行政政法规、规规章、决决定、命命令、行行政措施施等抽象象行政行行为排除除在受案案范围之之外，从从而使行行政机关关立法，尤尤其是大大量的其其他规范范性文件件免除司司法审查查，取得得司法豁豁免权，使使社会公公正被行行政立法法和其他他规范性性文件的的缺陷所所抑制。其其二，由由于行政政机关组组织和管管理着大大量的国国家事务务，为方方便行使使行政职职能，根根据宪法法和法律律的规定定，我国国各级行政机机关都有有权在自自己的责责任范围

20、围内制定定有关规规范性文文件，行行政相对对人必须须严格遵遵守和执执行。由由于行政政机关“法法出多门门”，有有些权限限划分不不明，而而且缺乏乏严格的的制定程程序，随随意性很很大，立立法技术术和质量量不高，导导致重复复立法，越越权立法法，对同同一问题题的规定定不相一一致，甚甚至相互互抵触，诸诸如地方方性法规规与法律律、行政政法规之之间，地地方政府府规章与与中央行行政规章章之间都都不同程程度的存存在相互互抵触冲冲突的现现象。一一些部门门、地方方受利益益的驱动动，通过过制定规规范性文文件抢权权力、争争利益，乱乱发文件件，违反反规定审审批，发发证、罚罚款、收收费，严严重损害害行政相相对人的的权利。这这些

21、现象象破坏了了法律的的严肃性性和法制制的统一一性，损损害了国国家、社社会和人人民群众众的根本本利益。从我国国实践来来看，上上述问题题多是在在行政诉诉讼过程程中通过过抗辩发发现的。一一方面，在在行政规规范性文文件制定定时，有有关国家家机关一一般也都都经过论论证和审审查(包包括批准准和备案案)，明明显冲突突条文在在这个环环节即可可消除。而而那些不不十分明明显的隐隐藏抵触触冲突规规定被规规定进法法律条文文，只有有到互相相抗辩阶阶段才得得以发现现。因此此，加强强对抽象象行政行行为的司司法审查查是维护护社会主主义法制制统一的的重要保保障。正正如我国国著名行行政法学学家王名名扬所指指出的：“法院院在行使使

22、司法审审查权时时，是从从法律整整体考虑虑行政行行为是否否合法，不不是只考考虑某一一机关所所适用的的法律。司司法审查查的存在在也是为为了统一一法律的的适用，协协调法律律的一致致所必要要。”(四)对抽象象行政行行为的司司法审查查，才能能消除司司法实践践中的行行政执法法机关与与做出抽象象行政行行为机关关承担责责任不公公。我国行行政诉讼讼法第第2条规规定，行行政诉讼讼审查对对象是具具体行政政行为，抽抽象行政政行为排排除在司司法审查查之外。如如果抽象象行政行行为具有有违法性性，则必必然带来来具体行行政行为为的错误误，当行行政相对对人不服服具体行行政行为为起诉后后，法院院只能撤撤销具体体行政行行为，而而对

23、抽象象行政行行为无权权处理。这这就意味味着某一一具体行行政行为为被判决决撤销或或变更后后而做出出该行为为依据的的抽象行行政行为为依然合合法存在在，并可可能被反反复适用用，这将将使得行行政诉讼讼只能应应付个案案，不能能消除错错误行政政行为的的根源，导导致司法法监督只只能治标标不能治治本，其其结果还还将导致致做出违违法决定定的机关关无需承承担任何何义务，而而执行该该决定的的机关承承担败诉诉责任的的不公平平。三、抽抽象行政政行为纳纳入受案案范围的的可行性性(一)抽象行行政行为为的制定定虽然有有监督机机关，但但监督机机关实际际处于虚虚设状态态。宪法、地地方组织织法等法法律明确确规定，全全国人大大常委会

24、会有权撤撤销国务务院制定定的同宪宪法、法法律相抵抵触额决决定和命命令;国国务院有有权改变变或撤销销各部、委委员会的的不适当当的命令令、指示示和规章章，以及及地方各各级国家家行政机机关不适适当的决决定和命命令;县县级以上上地方各各级人大大及常委委会有权权撤销本本级人民民政府的的不适当当的决定定和命令令;县级级以上的的地方各各级人民民政府有有权改变变或撤销销所属各各工作部部门的不不适当的的命令、指指示和下下级人民民政府不不适当的的决定、命命令;乡乡镇一级级的人民民代表大大会有权权撤销乡乡镇人民民政府的的不适当当的决定定和命令令。但实实际工作作中这些些规定基基本出于于虚设状状态。不不要说那那些“三三

25、乱”现现象(即即抽象性性行政行行为制定定主体乱乱、规范范的事项项乱、制制定程序序乱)等等红头文文件，即即使立法法已经对对法规、规规章规定定了违法法审查程程序，国国家至今今也没有有对一件件违法的的法规、规规章予以以审查撤撤销，而而违背法法律的法法规、规规章决不不在少数数。监督督手段的的虚置是是已经违违反法律律的文件件得不到到纠正，从从而间接接放纵了了行政规规范性文文件对法法律的恣恣意冲突突。而司司法审查查权的设设置对那那些已过过时的抽抽象行政政行为的的审查是是必要的的，也是是可行的的。(二)抽象行行政行为为纳入受受案范围围符合经经济成本本效应。在在行政政诉讼法法实施施十年多多中，公公民不敢敢、不

26、愿愿，不能能拿起行行政诉讼讼这个武武器来与与行政权权相抗争争。而即即使有那那么一些些勇于为为自己的的合法权权利抗争争的公民民，在提提起诉讼讼以后也也多是与与行政机机关私下下和解，最最后以撤撤诉收场场，真正正通过法法院做出出判决的的行政案案件真是是少之又又少。若若公民不不拿起这这种最基基本的武武器，即即使该武武器在精精良都没没有任何何意义。这这条道路路的完善善，畅通通更有赖赖于公民民整体素素质的提提高和法法治理念念的转换换，是一一个双轨轨道路，如如果沿着着这条道道路继续续探索的的话，似似乎走得得更加艰艰辛，耗耗时较长长且效果果不能预预计。然然而，赋赋予司法法机关更更多的和和行政权权较量的的权力，

27、在在不增加加公民诉诉讼程序序和成本本的情况况下缩短短了公民民权利救救济的时时间，减减少公民民寻求救救济程序序，无论论从经济济效率的的角度还还是从司司法正义义的角度度来看，都都不失为为一种可可行的选选择，因因此加大大司法权权对行政政权抽象象行政行行为的审审查来达达到对公公民权利利的实质质性救济济不失为为一种应应然选择择。(三)抽象行行政行为为纳入受受案范围围符合现现实基础础。1、随随着我国国加入WWTO的的新情况况，受案案范围应应逐步与与国际接接轨。22、行政政诉讼的的受案范范围应与与我国法法制的进进程相统统一。随随着我国国法治的的发展，以以及行政政审判工工作经验验的积累累与成熟熟，应将将抽象行

28、行政行为为纳入司司法审查查范围内内是可行行的。结语根据我我国民主主法治的的实际情情况，有有必要将将抽象行行政行为为纳入可可诉审查查范围，授授权法院院对抽象象行政行行为进行行监督，这这样无疑疑可以大大大增强强监督的的效果。因因为，作作为一个个合乎理理性的行行政法治治制度不不能仅仅仅停留在在控制具具体行政政行为上上，而应应该将抽抽象行政政行为违违法作为为具体行行政行为为违法源源头予以以控制，法法院审查查可以由由利害关关系人提提起，如如果法院院一旦受受理，就就必须对对抽象行行政行为为的合法法性做出出明确结结论和处处理。有有了法院院的监督督制度，行行政机关关在做出出抽象行行政行为为时，一一定会更更加谨慎慎。利用用行政立立法争权权夺利、损损害国家家和人民民利益的的立法也也就将大大为减少少。