法院上从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督13276.docx

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1、从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院上摘 要：西方质询制度与我国的质询制度存在着很多不同，最大的区别在于：西方的立法机关只能质询政府，我国法律规定人大不但可以质询政府，也可以质询法院。然而这一规定与现行宪法排除了全国人大对最高人民法院质询的规定相违背。通过比较历次立法的变化规律可以发现，产生这种矛盾的原因并不令人费解，是由于立法机关违宪立法所致。对司法权的性质进行分析我们也发现，法院与人大的关系相异于政府与人大的关系。因此，必须解决这一理论难题和立法矛盾，使人大和法院的监督关系形成良性机制。本文最后指出，可以利用现有法律框架中关于询问制度的规定完善人大监督法院的制度。一、概述(一)概

2、念质询(queestiionss)是指指“议会会内阁制制国家或或人民代代表大会会制国家家的代议议机关或或立法机机关的成成员(议议员或人人民代表表就行政政事务或或其他问问题向行行政机关关提出质质疑，要要求行政政机关有有关负责责人予以以答复的的制度。”质质询(qquesstioons)制度起起源于英英国，由由请愿权权发展而而来，是是资本主主义国家家国会监监督政府府的一种种辅助性性权力。通过考考察质询询制度在在英国的的起源和和历史演演进可以以看出，英英国议会会对政府府的首例例质询出出现于117211年的贵贵族院，117833年，平平民院议议长柯恩恩瓦利斯斯首次裁裁决如下下：“任任何一位位议员可可以认

3、为为他有权权向一位位大臣、或或一位任任官职者者提出问问题;后后者有权权采取他他认为合合适的态态度，或或答复，或或不答复复。” 18669年，平平民院的的工作通通告首次次开列一一个新栏栏目为“QQuesstioons”，即即质询，有有学者将将其视为为质询制制建立的的时间。 议会质质询权的的行使随随着时间间的推演演变得越越来越重重要。其其原因在在于：以以往议会会监督政政府的权权力包括括很多种种，如租租税权、立立法权、不不信任投投票权与与弹劾权权，均为为议会监监督政府府的重要要权力。但但在后来来，议会会行使以以上权力力，要么么只具形形式，要要么反被被政府所所约束，甚甚至放弃弃不用。在在历史上上，国家

4、家政策既既由议会会决定，因因此议会会成为当当时全国国政治中中心，内内阁仅为为议会的的执行机机关，仅仅执行其其决议而而已。但但在后来来，议会会所需讨讨论的法法案有增增无减，且且所讨论论的往往往含有大大量专门门知识或或技术问问题，议议员一方方面对其其根本缺缺乏了解解，另一一方面议议员发言言表决又又因政党党纪律森森严而须须服从党党纪。其其次，“福福利国家家”理念念的兴起起又导致致行政权权在社会会生活的的方方面面面都得得到广泛泛运用，行行政权急急遽膨胀胀，远非非议会所所能制约约和控制制。所以以迫使议议会在处处理任何何议案时时不得不不惟内阁阁马首是是瞻，导导致内阁阁取代议议会成为为全国政政治中心心，而议

5、议会反退退而居于于接受内内阁领导导地位。再再次，议议会讨论论的又大大多是内内阁所提提的法案案。议会会虽能以以不信任任投票倒倒阁，但但内阁亦亦能下令令解散议议会以对对抗。加加之弹劾劾权在英英国，又又弃而不不用。由由于议会会历史上上所享有有的权力力已逐渐渐失去监监督政府府行政的的功能，议议会惟有有凭借行行使质询询权以监监督政府府施政。现现在，质质询权已已成为英英国议会会用以监监督政府府的一项项最重要要权力。(二)作用林纪东东、蒋劲劲松、张张友渔、张张镜影等等学者将将质询制制度的作作用归纳纳如下：1.了了解政府府施政情情况。议议会对内内阁的施施政方针针进行质质询就有有要求政政府解释释其疑问问之义，以

6、以便议会会审议法法案等。学学者公认认获取情情况是质质询的基基本功能能;2.监督并并警示政政府。质质询尽管管是一种种消极监监督的方方式，但但能反映映民众要要求，批批评政府府或指责责其违法法行为，从从而加强强政府的的警觉;3.测测试大臣臣水平。其其一，质质询能全全面测试试大臣对对所领导导的工作作的熟悉悉状况。大大臣当场场如何回回答能表表明大臣臣对部里里各项工工作、各各个动态态是否知知道和知知道多少少。其二二，质询询能最为为真实地地测试大大臣本人人的政治治主张。因因为设计计巧妙的的问题使使大臣必必须得即即席答复复，无法法照本宣宣科;44.为人人民、国国会、政政府之间间进行沟沟通提供供制度平平台。一一

7、方面议议员通过过行使质质询权，可可知悉政政府施政政理由与与目标所所在，由由大众传传播工具具转达于于人民。人人民对于于政府施施政，如如有疑惑惑或批评评，也可可由议员员质询政政府使之之澄清或或反省;5.充充当政党党斗争的的手段。质质询政治治化能揭揭示政府府和反对对党之间间在如何何治理国国家上重重大的、有有时深刻刻的政治治分歧，从从而表明明政府工工作失误误的程度度，也能能判明责责任的归归属;66.真正正代表人人民利益益的政党党也可以以质询方方式抨击击时弊，提提高人民民的觉悟悟;7.由正反反意见的的较量和和比较可可以深入入研究重重大问题题的利弊弊。除了了以上积积极作用用外，还还有一些些消极作作用：如如

8、议员借借质询攻攻击政府府或其中中个人以以达到其其私人要要挟的目目的;对对无关紧紧要的事事情也进进行质询询，浪费费时间，使使政府人人员疲于于应付;导致内内阁更换换频繁，政政局动荡荡，最典典型的例例子就是是法国第第三、第第四共和和国的政政局不稳稳，仅在在14年年内就更更换内阁阁达266次。二、各各国质询询制度与与中国的的比较(一)西方国国家的质质询制度度质询制制度既然然以内阁阁总理或或大臣为为其对象象，西方方国家的的质询制制度一般般都规定定于内阁阁制国家家而非总总统制国国家。因因为美国国等总统统制国家家，依照照三权分分立观点点，认为为行政与与立法机机关，各各自独立立行使其其职权，行行政机关关既不对

9、对立法机机构负责责，国会会议员对对于总统统及各部部部长，也也就没有有质询权权。因此此，在实实行议会会内阁制制的英国国、法国国、德国国等国都都明确规规定了质质询制度度。而在在实行总总统制的的美国，国国会议员员尽管不不能在国国会中对对于总统统及各部部部长行行使质询询权，但但在国会会委员会会审查法法案时有有权通知知有关部部长以证证人之资资格到会会作证，名名为“作作证”，实实为要求求政府报报告某项项措施的的理由，答答复议员员询问。因因此，美美国国会会议员虽虽无行使使质询权权之名却却有质询询权之实实。美国国国会，亦亦有质询询制度，不不过不在在国会大大会中行行使，而而在委员员会中行行使而已已。33本文文所

10、讨论论的其他他国家的的质询制制度，主主要是指指议会内内阁制国国家的质质询制度度而言的的。(二)我国的的质询制制度宪法法第773条规规定，“全全国人民民代表大大会代表表在全国国人民代代表大会会开会期期间，全全国人民民代表大大会常务务委员会会组成人人员在常常务委员员会开会会期间，有有权依照照法律规规定的程程序提出出对国务务院或者者国务院院各部、各各委员会会的质询询案。受受质询的的机关必必须负责责答复。”中中华人民民共和国国全国人人民代表表大会组组织法(以下简简称全全国人大大组织法法)第第16条条对宪法法所规定定的这一一质询制制度作了了具体规规定。然而，中中华人民民共和国国地方各各级人民民代表大大会

11、和地地方各级级人民政政府组织织法(以下简简称地地方组织织法)第288条和第第47条条规定，地地方各级级人大代代表十人人以上联联名，常常委会组组成人员员五人(县级为为三人)以上联联名，可可以书面面提出对对本级人人民政府府和它所所属的工工作部门门以及人人民法院院、人民民检察院院的质询询案。这这说明现现行立法法对于最最高人民民法院和和地方各各级人民民法院能能否成为为同级人人大的质质询对象象的规定定是不一一致的。(三)中外质质询制度度比较我国与与西方各各国的质质询制度度在内容容、方式式、后果果等方面面均不同同，分述述如下：1.质质询按照照形式可可分为口口头质询询和书面面质询：西方国国家一般般包括口口头

12、质询询和书面面质询。日日本则规规定，议议会如要要提质询询，必须须把质询询要点写写成书面面材料。我我国法律律规定，人人大代表表和人大大常委会会组成人人员提出出质询案案都仅能能以书面面方式提提出;22.质询询按照后后果分为为普通质质询和正正式质询询：普通通质询指指质询者者与被质质询者的的口头或或书面回回答不构构成国会会辩论问问题。正正式质询询是议员员对于内内阁的重重要政策策或措施施的质询询，由于于关系重重要，常常成为国国会辩论论的问题题，且常常提出对对内阁的的不信任任案而更更换内阁阁。英国国以普通通质询为为原则，欧欧洲大陆陆各国常常用正式式质询，这这一正式式质询制制是导致致欧洲大大陆各国国时常更更

13、换内阁阁的原因因之一。我我国法律律仅对质质询制度度作了原原则性规规定，未未明确其其法律后后果，实实质上是是普通质质询制;3.质质询主体体，即有有权提出质质询案的的主体：实行议议会两院院制的国国家一般般都允许许两院均均能对政政府进行行质询，如如法国、阿阿根廷、西西班牙等等国。英英国，则则由平民民院即下下议院对对内阁提提出质询询。关于于议员人人数一般般都不进进行限制制。只有有德国鉴鉴于议会会内党派派林立的的弊端对对主体资资格进行行了限制制性规定定：德国国联邦议议院工作作条例规规定的质质询案有有大质询询案、小小质询案案、口头头质询案案和紧急急质询案案。大质质询案和和小质询询案都需需由5%以上议议员签

14、名名后书面面提出。我我国法律律对不同同级别的的人大代代表主体体资格作作了4种种限制性性规定，即即全国人人大一个个代表团团或者三三十名以以上的代代表，全全国人大大常委会会组成人人员十人人以上，地地方人大大代表十十人以上上，地方方人大常常委会组组成人员员五人以以上(县县级为三三人)可可以书面面提出质质询案。即即使有这这一限制制，仍有有学者主主张要修修改人数数下限以以对质询询案的主主体进行行更高的的限制;4.议议员提出出质询案案是否须须经议长长准许：一般国国家都规规定在质质询案提提出后须须经议会会或议长长同意后后方能提提交受质质询对象象，如日日本、英英国。我我国法律律规定，人人大代表表一旦提提出质询

15、询案，只只能由人人大主席席团或常常委会委委员长会会议(主主任会议议)决定定口头答答复或书书面答复复，不得得拒绝(详见本本部分第第1节“口口头质询询与书面面质询”。);5.内容。各各国一般般规定了了被质询询者对于于保密事事项可以以拒绝回回答。英英国还规规定，对对保密事事项、或或对历届届政府因因为国家家政策而而拒绝答答复的问问题或对对因答复复而会造造成过量量开支的的问题为为大臣可可以拒绝绝回答的的问题。我我国无此此规定;6. 议员在在质询中中的发问问方式。英英国议员员质询内内阁的问问题包括括原问和和补问。事事前书面面提交的的问题只只是原问问，待大大臣答复复原问后后，提原原问的议议员可紧紧接着提提出

16、补充充问题即即补问，补补问则不不提前通通知被质质询大臣臣。补问问才是议议员们真真正关心心的问题题，而原原问纯粹粹是钓饵饵。我国国法律规规定，受受质询机机关口头头答复的的，提质质询案的的代表团团团长或或者提质质询案的的代表可可以列席席会议，发发表意见见;7.不被答答复的后后果：在在英国，开开会日内内大臣来来不及口口头答复复的，口口头质询询问题转转为书面面质询，由由大臣进进行书面面答复。我我国法律律对此没没有作任任何规定定。英国国平民院院对含糊糊其词地地答复问问题的大大臣现今今仍未规规定反击击办法。但但大臣平平日冷落落议员们们的口头头质询即即最易招招致议员员们反感感。一有有适当时时机，议议员们对对

17、这样的的大臣就就会揪住住不放，迫迫其辞职职以示惩惩罚。我我国法律律规定，提提出质询询案的代代表半数数以上对对答复不不满意的的，可以以要求受受质询机关再再作答复复。三、最最大的不不同在于于能否对对法院进进行质询询质询制制度从英英国发起起直至现现今已在在很多国国家确立立并发挥挥着很大大的作用用，但这这些国家家无一例例外地都都只规定定了议会会(国会会)的质质询对象象只是政政府，即即只能针针对政府府进行质质询而不不能质询询法院。我我国地地方组织织法第第28条条和第447条规规定的质质询制度度却规定定，地方方人大不不但可以以质询政政府，还还可以质质询法院院。把作作为司法法机关的的法院纳纳入质询询对象可可

18、以说是是中国与与其他各各国在质质询制度度上的最最大区别别。对于质质询对象象是否应应当包括括法院，学学者有不不同意见见。李晓晓斌认为为，地地方组织织法“增增加对法法院的质质询权有有违宪之之嫌”，“不不可能为为宪法所所接受，或或者说宪宪法原意意排斥这这一内容容”。4童童之伟认认为，根根据宪法法第二条条的精神神和宪法法第三条条确定的的原则，各各级人大大及其常常委会有有权监督督同级所所有其他他国家机机关，而而质询是是监督的的一种形形式。宪宪法第773条只只将国务务院及其其工作机机构作为为全国人人大及其其常委会会组成人人员的质质询对象象，使质质询权行行使主体体和质询询对象特特定化，这这就从逻逻辑上直直接

19、将“两两高”等等其他中中央国家家机关都都排除在在质询对对象的范范围之外外了。但但他认为为，不能能以欧美美式法治治套路下下处理代代议机关关与司法法机关关关系的做做法为参参照点来来看待和和处理人人大制度度下人大大与司法法机关的的关系。他他最后指指出，地地方组织织法如如此规定定是对宪宪法的的一种发发展和进进步，应应当以适适当的方方式变更更宪法法第773条，使使宪法不不仅能够够容纳现现行法律律规定的的质询权权主体和和质询对对象，还还为质询询对象的的进一步步扩大留留下必要要的余地地。55那么么，我国国法律到到底是如如何规定定质询制制度的呢呢?笔者者通过对对历次立立法进行行比较后后将回应应这一争争论。四、

20、对对我国历历次立法法规定的的评述(一)关于质质询的不不同规定定1.历历次宪宪法的的不同表表述54年年宪法法第336条规规定了质质问制度度，755年宪宪法没没有规定定。788年宪宪法第第二十八八条规定定，全国国人大代代表有权权向国务务院、最最高人民民法院、最最高人民民检察院院和国务务院各部部委提出出质询。第第三十六六条赋予予地方各各级人大大代表对对同级国国家机关关相同的的质询权权。822年宪宪法第第七十三三条规定定，全国国人大代代表在全全国人大大开会期期间，全全国人大大常委会会组成人人员在常常委会开开会期间间，有权权依法提提出对国国务院或或者国务务院各部部委的质质询案。2. 历次全全国人大大组织

21、法法的不不同表述述54年年全国国人大组组织法第第34条条规定了了符合554年宪宪法的的质问制制度。882年全全国人大大组织法法第十十六条规规定，在在全国人人大会议议期间，一一个代表表团或者者三十名名以上的的代表可可以书面面提出对对国务院院和国务务院各部部、各委委员会的的质询案案。3.历历次地地方组织织法的的不同表表述79年年地方方组织法法第118条规规定，地地方各级级人大举举行会议议时，代代表有权权向本级级人民政政府和它它所属各各工作部部门以及及人民法法院、人人民检察察院提出出质询。882年地地方组织织法第第十八条条规定，地地方各级级人大举举行会议议时，代代表有权权向本级级人民政政府和它它所属

22、各各工作部部门以及及人民法法院、人人民检察察院提出出质询。886年地地方组织织法第第23条条规定，地地方各级级人大举举行会议议时，代代表十人人以上联联名可以以书面提提出对本本级人民民政府和和它所属属各工作作部门以以及人民民法院、人人民检察察院的质质询案。995年地地方组织织法第第28条条照搬了了86年年地方方组织法法第223条的的规定，不不过增加加了一些些质询程程序的规规定。4. 中华华人民共共和国全全国人民民代表大大会议事事规则(以下简简称全全国人大大议事规规则)第422条规定定，全国国人大会会议期间间，一个个代表团团或者三三十名以以上的代代表联名名，可以以书面提提出对国国务院和和国务院院各

23、部门门的质询询案。中中华人民民共和国国全国人人民代表表大会常常务委员员会议事事规则(以下简简称全全国人大大常委会会议事规规则)第255条规定定，在常常委会会会议期间间，常委委会组成成人员十十人以上上联名，可可以书面面提出对对国务院院及国务务院各部部委和最最高人民民法院、最最高人民民检察院院的质询询案。5.结结论笔者赞赞同童之之伟认为为的822年宪宪法从从逻辑结结构上排排除了法法院作为为质询对对象的可可能性这这一观点点。全全国人大大组织法法的历历次规定定则都是是严格遵遵循宪宪法的的。799年地地方组织织法尽尽管规定定了人大大可以质质询法院院，但符符合788年宪宪法的的规定。然然而在882年宪宪法

24、明明确排除除了人大大对法院院的质询询之后所所修订的的82年年地方方组织法法仍沿沿用799年的规规定而没没作相应应的变动动。这一一条文被被原封不不动地搬搬了过来来，不仅仅一个字字没变，且且条文在在该法中中的序列列号也没没变，仍仍为第118条。笔笔者猜测测这是一一种疏忽忽所至，因因为822年地地方组织织法同同82年年宪法法都是是由第五五届全国国人大第第五次会会议通过过的，可可能存在在时间上上来不及及修正这这一因素素。 886年和和95年年的两次次修正则则表明了了全国人人大常委委会在修修订时明明显违反反了宪宪法。因因为822年宪宪法已已经取消消了人大大对法院院的质询询制度，而而在宪宪法作作了改变变后，法法律没有有作相应应的改变变，这可可以说是是一种被被动违宪宪，也可可叫做不不作为违违宪。因因此，现现行地地方组织织法中中有关人人大可以以质询法法院的规规定明显显违宪;全国人人大常设设机关的的议事规规则也把把最高人人民法院院也纳入入质询对对象，不不但违反反了全国国人大所所通过的的全国国人大组组织法和和全国国人大议议事规则则，更更违反了了宪法法的规规定。