行政管理学教案_237848.docx

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1、南昌职业学院高教课程教学授课教师：李 坚学期：20011年20122年第一章 概概述第一节 行行政管理学学的学科性性质与研究究目标一、行政管管理的概念念及其特点点1.中国古古代的行政政解释左传行行其政令、行行其政事史记周周本纪“召公、周周公二相行行政”2.西方行行政的解释释与立法司司法相对应应的行政古希腊 亚亚里士多德德：国家议议事、行政政、审判活活动进行研研究和探讨讨英 洛克：政府论论首次将将政府权力力分为立法法权、行政政权、外交交权法 孟德斯斯鸠：三权权分立或分分权制衡行政就是政政府的行政政机关实施施立法机关关所制定的的法律的活活动，通常常又称为执执法活动。与政治相相对应的“行政”美国 威

2、尔尔逊古德诺：主张研究究行政学的的起点是行行政与政治治分离开来来，国家意意志的执行行或政策的的执行就是是行政。与管理相相对立的行行政A行政活动动就是管理理活动古立克 PPOSDCCRB七功功能说国家的立法法机关，行行政机关和和司法机关关对社会事事务的管理理活动都可可称为行政政活动。B行政管理理就是公共共管理，或或称公共行行政，即有有关公共事事务的管理理。C行政管理理仅仅指政政府行政机机关的管理理活动。3.行政管管理就是指指政府行政政机关、依依法对公共共事务及其其内部事务务管理的总总和。行政管理理的主体是是政府行政政机关(谁谁来管)美国政府包包括立法机机关(国会会)行政机机关(内阁阁及其所领领导

3、的部门门)和司法法机关(法法院)。中国政府机机关由权力力机关（人人民代表大大会）、行行政机关（人人民政府）和和司法机关关（人民法法院和人民民检察院）组组成。行政管理理的对象包包括社会公公共事务和和政府内部部事务（管管什么）社会事务分分为私人事事务和公共共事务。行政管理理必须依法法进行，是是一种执法法活动或执执行政策的的活动（怎怎样管）行政机关即即人民政府府，是权力力机关即人人民代表大大会的执行行机关，人人民政府的的行政管理理活动就是是执行人民民代表大会会所制定的的法律和政政策的执行行活动,即即通常所说说的依法行行政。二、行政管管理学的学学科性质：属于管理理学和其他他社会科学学的应用学学科1.是

4、公共共管理学的的一个重要要分支学科科。2.是管理理学的一个个重要组成成部分。3.是政治治学、经济济学、社会会学、法学学等多门社社会科学在在政府行政政机关管理理社会公共共事务及其其内部事务务过程中的的综合运用用。4.行政管管理学是一一门多学科科的综合应应用科学的的原因。行政管理理学研究的的对象是政政府的行政政管理，因因而必然会会涉及政府府行政机关关与立法与与立法机关关、司法机机关的关系系问题，还还会涉及行行政机关在在国家政权权体系中的的地位和作作用问题，行行政体制问问题等等一一系列问题题，这些问问题也是政政治学所要要研究的问问题。就行政管管理学与经经济学的关关系而言，行行政管理学学的研究也也离不

5、开经经济学的指指导。就行政管管理学与社社会学的关关系而言，行行政管理学学的研究也也离不开社社会学的指指导。就行政管管理学与法法学的关系系而言，两两者也存在在着密不可可分的关系系。5.行政管管理学是一一门研究行行政管理机机关依法管管理社会公公共事务及及其内部事事务的活动动过程和规规律的科学学。三、行政管管理学的研研究对象与与范围1.行政管管理学的基基本问题2.行政环环境：行政政管理是在在怎样的环环境下发生生的3.行政权权力 行政管理理的实质和和功能是什什么4.行政职职能5.行政管管理机构：由谁管6.行政管管理事务：管什么7.行政管管理行为 怎样管管8.行政管管理过程9.行政管管理方法 用用什么工

6、具具管10.行政政管理规范范11.行政政绩效评估估：管理的的效果如何何12.行政政发展：未未来的行政政管理将向向何处去第二节 行政管理理学的产生生与发展一、行政管管理学的产产生1.从理论论上看，西西方行政管管理学的产产生既是西西方政治学学发展的二二个必然结结果，也是是西方管理理学兴起的的理论产物物。亚里士多德德政治学学把当时时城邦的职职能划分为为议事、行行政和审判判三种职能能。洛克政府府学主张张把行政权权与立法权权、外交权权分离开来来。孟德斯鸠论论法的精神神确立了了立法、行行政与司法法三权分立立，相互制制衡的理论论。1887年年 美 威威尔逊 行行政研究1910年年 德 韦韦伯 社社会与经济济

7、组织理论论著名的的官僚组织理理论。1911年年 美 泰泰罗 科科学管理原原理著名名的科学管管理理论。1916年年 法 法法约尔 工工业管理与与一般管理理管理过过程理论。2.从实践践上看，行行政学从政政治学中分分离出来，是是行政实践践从政治实实践中分离离的结果；同时行政政管理学的的迅速崛起起，也是由由于西方行行政实践发发展的需要要。二、西方行行政管理学学的发展1.19世世纪末200世纪初至至20世纪纪30年代代的行政管管理学及其其发展（古古典学派）美 威尔尔逊行政政研究主主要研究公公务员制度度、行政组组织和行政政活动。美 古德德诺政治治与行政提提出了政治治与行政“两分法”的现点。美 怀特特 行行

8、政学导论论把行政政要素归纳纳为组织原原理、人事事行政、财财务行政、行行政法规四四大部分。法 法约约尔工业业管理及一一般管理。A提出有管管理的功能能理论：认认为管理有有五大基本本功能，即即计划、组组织、指挥挥、协调和和控制。B提出了著著名的有关关管理的114项原则则。分12权力力、责任、纪纪律命令一一致、指挥挥统一、公公私克于私私利、报酬酬集权等级级制秩序、公公正、主动动精神、集集体精神。德 韦伯伯 官僚僚组织理论论。美 泰罗罗 针对对工业管理理问题提出出来，关于于工作方法法标准化的的思想。古典学派派的成就和和意义。A开创了行行政管理学学研究的先先例，而且且基本上建建成了比较较完整的行行政管理学

9、学理论体系系。B古典学派派将研究重重点放在组组织管理问问题上，提提出了比较较系统的古古典组织理理论体系。C明确提出出了行政管管理的几个个基本原则则，即命令令统一原则则，权责相相符原则，较较少的管理理幅度原则则和系统计计划原则。2.20世世纪40年年代至700年代的行行政管理学学及其发展展行为科学学学派的行行政管理学学定义：是指指以行为科学学为理论基基础建立起起来的行政政管理学。20世纪22030年代代的“经济人”假设。美 梅奥“霍桑”实验 “社会人”假设。决策理论论学派的行行政管理学学20世纪440年代 美 西蒙蒙行政行行为：行政政组织中决决策程序的的研究认认为管理就就是决策，决决策是整个个行

10、政管理理过程的中中心，有限限理性决策策理论。林德布洛姆姆的渐进决决策理论，从从政策制定定的角度来来讨论决策策问题，认认为决策是是一个渐进进过程。埃佐尼的综综视（又译译为混合扫扫描）决策策理论，认认为并非所所有的决策策过程都是是一个更改改过程，也也并非所有有析决策过过程都是一一个渐进过过程。系统理论论学派的行行政管理学学20世纪440年代奥奥地利贝塔塔朗菲一般般系统论，强强调从系统统的观点来来分析客观观事物。里格斯行行政生态理理论主要要探讨了行行政环境与与行政管理理的相互影影响和相互互作用问题题。卡斯特学人人的权变理理论认为管管理是因人人、因时、因因地、因条条件而变化化的。这一时期期行政管理理学

11、的特点点：A行政管理理学理论呈呈现出学派派众多，理理论繁荣的的局面。B理论基础础发生了变变化，由主主要以政治治学理论为为基础走向向由多学科科的理论为为基础。C行政管理理学的理论论形态更加加完善。3.20世世纪80年年代以来的的行政管理理学及其发发展新公共管管理理论20世纪770年代末末80年代代初英 撒撒切尔夫人人：认为政政府是一个个为公众服服务的机构构政府论理理理论所谓“治理理”就是“最少限度度的国家”，“按照私营营企业模式式进行管理理”是一种“有效的管管理”是各种公公共的或私私人的个人人和机构管管理其共同同事务的诸诸多方式的的总和。后现代公公共行政理理论强调公共行行政必须回回应公民的的个性

12、化的的公共需求求，认为后后现代公共共行政就是是具体问题题具体分析析，就是替替公民办实实事。这一时期期的共同特特征是崇尚尚市场力量量，市场作作用和市场场机制。三、行政管管理学在中中国的发展展1.19世世纪末200世纪初行行海要术、行行政纲目、行行政学总论论。2.20世世纪30年年代19335年张金金鉴行政政学的理论论与实际1936年年江康黎行行政学原理理3.19886年全国国教委批准，创创办行政管管理专业。4.19994年正式式成立国家家行政学院院。5.20001年我国国开始招收收公共管理理硕士MPPA生。第三节 研研究和学习习行政管理理学的方法法与意义一、研究和和学习行政政管理学的的方法1.研

13、究和和学习行政政管理学的的根本方法法。2.研究和和学习行政政管理学的的具体方法法。规范方法法：主要着着眼于建立立行政管理理学的学术术规范。优点：有助助于探讨行政价价值；有助助于建立系系统的行政政学术规范范。不足：对行行政管理实实践研究不不够具体，它它所建立的的所谓具有有普遍意义义的行政原原则并不适适应各科不不同的行政政环境。经验方法法（也称为为实证方法法）特点：强调调在研究过过程中只注注重对事实实的描述，而而回避事实实背后的规规律，只注注重对“是什么”的研究，而而不关心“为什么”。优点：强调调对事实的的客观把握握，这应该该是任何科科学研究的的前提。不足：表现现在它放弃弃了对事实实后面的规规律性

14、的认认识，因而而其理论不不可能是深深刻的，主主张“价值中心心”本身就不不符合事实实。案例方法法首先，通过过调查研究究从行政管管理实践中中选取一些些较为典型型的行政管管理案例。然然后对这些些案例进行行解剖和分分析，并从从中找出一一些具有普普遍意义的的行动规则则和方法。优点：有助助于研究者者和学习者者通过个案案了解行政政管理过程程中的实际际工作程序序和动作方方式。不足：对普普遍规律的的把握仅仅仅具有对个个别事物的的分析是不不够的，它它还离不开开对象和概概括这些思思维。比较方法法特点：通过过对同一时时期不同国国家或地区区的社会现现象，同一一个国家或或地区不同同时期的社社会现象进进行比较，以以找出它们

15、们之间的共共同点（共共同规律）和和不同点（特特殊性）。对同一个时时期不同国国家或地区区的社会现现象的比较较称为“横向比较较或共时性性比较”。不同一个国国家或地区区不同时期期的社会现现象的比较较称为“纵向比较较或两时性性比较”。不足：不管管是外国的的行政管理理经验和理理论，还是是我国历史史上的行政政管理经验验和观点，都都既不简单单地全盘否否定，也不不能简单地地照抄照搬搬，必须对对它们进行行实事求是是的分析。二、研究和和学习行政政管理学的的意义1.研究和和学习行政政管理学的的理论意义义。2.研究和和学习行政政管理学的的实践意义义。研究和学学习行政管管理学，有有助于我们们弄清我国国行政管理理存在的问

16、问题改革目目标、任务务、方式，为为我国行政政管理改革革和发展指指明方向。有助于提提高我国公公务员素质质，进而提提高我国行行政管理的的整体水平平。有助于提提高我国企企事业单位位管理人员员的政策水水平，促进进企事业单单位与政府府的良好合合作，同时时也有助于于提高企事事业单位的的行政管理理水平。第二章 行行政环境第一节 行行政环境的的特点与类类型一、行政环环境的含义义与基本属属性（一）行政政环境的含含义1.系统论论的环境：针对特定定系统而言言的，也就就是处于特特定系统的的边界之外外，占据一一定空间，构构成主体存存在条件的的种种物质质条件和情情势因素的的统称。2.美 卡卡斯特与罗罗森茨韦克克认为边界界

17、的作用在在于说明组组织的特性性及了解组组织与外在在环境间关关系。3.环境就就是指处于于特定系统统边界之外外的一切因因素的集合合。4.行政环环境就是处处于特定行行政系统边边界之外的的，能够对对该系统的的存在，运运行与发展展产生直接接或间接影影响的各种种事物与情情势的总和和。行政环境境是针对具具体行政系系统而存在在的。行政环境境通过边界界配行政系系统相区分分。行政环境境构成成分分的关键属属性天于能能够对行政政系统的存存在运行与与发展产生生影响。行政环境境因素包括括有形的事事物，也包包括无形的的情势。（二）行政政环境的基基本属性。1.复杂性性2.相关性性和综合性性3.层次性性就环境系系统的结构构而言

18、，环环境系统本本身就是一一个有不同同层次及结结构的多层层系统。就特定行行政系统而而言，不同同行政环境境因素对该该系统产生生作用的直直接或间接接程度一般般也有所差差异。就影响的的规模或影影响的力度度的大小而而言，行政政环境因素素之间也往往往表现出出层级性特特性。4.动态性性二、行政环环境的类型型（一）自然然行政环境境与人造行行政环境（以以环境因素素的七万过过程及其与与人类活动动的关系为为标准）1.自然行行政环境定义：是是指对行政政系统的存存在与运行行起影响作作用的各种种自然因素素的集合或或统称。是人类活活动最基本本的外在环环境因素。2.人造行行政环境定义：在在人类社会会活动中形形成与发展展起来，

19、且且能够对行行政系统的的存在与运运行产生影影响的各种种环境因素素的总和，也也是通常所所说的社会会环境。人造环境境的因素分分为政治、经经济与文化化三个类别别。(二)宏观观、中观与与微观行政政环境（根根据对特定定行政系统统的作用与与影响层次次）1.宏观行行政环境宏观行政政环境是能能够对行政政系统策略略层次的存存在与运行行产生直接接或间接影影响的行政政环境因素素的集合。策略层次次的含义。A就受影响响的行政系系统的空间间与时间范范围而言的的，是指空空间范围上上的全城性性与时间范范围上的战战略性、长长远性。B是指影响响的全局性性与全面等等，这与第第一重含义义密切相关关。C指影响的的导向性与与决定性。2.

20、中观的的行政环境A首先是针针对特定行行政系统的的各种局域域性构成成成分而言的的，包括组组织与空间间上的局域域性结构，运运行过程中中的政策执执行监察部部门及活动动和时间上上的阶段性性。B包含影响响方面的局局部性与非非全面性。3.微观环环境特定组织内内部作为个个体的工作作人员在具具体行政管管理活动中中心定要多多元接触的的各种物理理、生理与与心理因素素总和，主主要是对特特定行政行行为或行政政人员个体体发生作用用。（三）国际际环境与国国内环境（以以行政区划划或者统一一国政府的的管辖区域域为标准）1.国际环环境：处于于一个国家家的主权管管辖范围之之外，能够够直接或间间接地对该该国行政系系统产生影影响因素

21、构构成了该国国，行政系系统的国际际环境。2.雷格斯斯行政生生态学11961年年使行政生生态研究成成为一门系系统的行政政学分支学学科。3.雷格斯斯行政生态态学模式理理论三种社会会形态的差差别主要体体现在社会会结构的分分化程度及及其功能的的实现程度度方面。A农业社会会，社会结结构是混沌沌未开的，社社会组织是是融合型而而不是专业业化的，缺缺乏明确细细致的社会会分工，社社会交往是是特殊主义义或者说是是人情取向向。B工业社会会，社会结结构有着明明确而细致致的分工，专专业化程度度高，社会会组织从事事不同的专专业化功能能，讲求行行政效率与与科学性，而而社会交往往则是所谓谓的普遍主主义的或说说是平等性性的取向

22、的的。C过渡型社社会首先是形式式主义特性性玉要表现现是正式的的法律与政策策规定不能能付诸事实实，形同虚虚设。其他是异质质性，在同同一社会中中不同及至至于完全相相反相成的的制度、行行为规范与与观点并存存，传统与与现代关存存。最后是所谓谓重叠性即即不同性质质的社会结结构或组织织上重叠。4.雷格斯斯行政理理论模型“融合棱柱衍射的行政模型”农业社会会的行政模模式，被称称为融合型型行政模式式。工业社会会的行政模模式，被称称为衍射型型行政模式式。过渡型社社会的行政政模式即所所谓的棱柱柱型行政模模式。第二节 经经济环境及及其对行政政管理的影影响一、经济环环境及其构构成1.经济环环境是能够够对特定行行政系统的

23、的存在运行行和发展产产生直接或或间接影响响的各种经经济力量，活活动行为方方式以及制制度规定的的统称，是是特定行政政系统所处处的国家或或地区经济济力量与经经济活动方方式的总和和。2.行政系系统的经济济环境基本本椹要素应应该包括经经济力量，社社会经济结结构，经济济体制以及及科技发展展水平等基基本经济因因素。二、经济环环境的主要要因素及其其对行政管管理的影响响（一）经济济力量及其其对行政管管理的影响响。1.经济力力量即指行行政系统所所处社会系系统的总体体经济实力力，包括总总体社会生生产能力与与社会财富富总量。2.经济力力量因素从从根本上制制约着行政政系统的规规模，体制制结构与运运行方式等等基本结构构

24、因素。由于特定定社会的经经济力量，直直接决定着着该社会的的社会生产产力发展水水平，从而而决定着其其社会经济济发展阶段段。经济力量量还包括或或者说决定定着特定社社会的国民民财富总量量，这边就就意味着，它它还决定着着行政系统统可能获得得的财政收收入总量与与支出总量量，决定着着该系统可可能的职能能与组织规规模。（二）社会会经济结构构及其对行行政管理的的影响1.社会经经济结构是是一国或一一个地区国国民经济中中的一系列列相关经济济结构性因因素的集合合。包括：不同同所有制经经济主要是是国有经济济与私有经经济或者说说公私经济济力量比例例关系，国国民财富在在全体国民民中的分配配情况，以以及社会分分工与专业业化

25、发展程程度。2.社会经经济结构对对行政系统统的影响实质上体体现了一个个社会的社社会生产关关系构成。直接影响响着行政系系统在整个个社会经济济生活中的的参与维和和参与程度度，直接影影响着行政政职能结构构，经济管管理方式及及管理手段段的选择。包含有社社会分工与与专业化发发展程度这这一主要社社会经济结结构性因素素。行政系统统功能与组组织结构的的分化程度度强有力地地制约或提提高整个社社会系统专专业化发展展的程度。（三）经济济体制及其其对行政管管理系统的的影响1.经济体体制是一个个国家或地地区以社会会经济组织织为中心的的种具体经经济制度与与行为规范范的总和。2.核心就就是所谓的的社会资源源调配制度度，也就

26、是是社会资源源的调配是是以市场机机制为主，还还是以政府府调节机制制为主的有有关制度规规定及其实实际运行状状况问题。3.一国或或地区行政政系统的职职能范围与与规模、运运行方式，行行政手段与与方法都是是与该国家家或地区的的经济体制制有着密切切联系，或或者说经济济体制直接接影响着行行政系统的的职能范围围、运行方方式及手段段。4.行政系系统对经济济体制进行行积极的改改造。有些国家家特定经济济体制的确确立往往是是有意识地地选择某种种行政体制制的结果，或或者说是通通过特定行行政体制予予以实现的的。当今各国国无论何种种经济体制制，都要依依赖于一事事实上的行行政机制才才能有效运运行。（四）科技技发展水平平及其

27、对行行政管理系系统的影响响行政系统统运转的协协调，行政政效率的提提高，不仅仅需要良好好的组织功功能、结构构、运行程程序与规则则等制度保保障，也离离不开高效效技术系统统的支持。科学技术术的不断进进步，对高高层决策及及专业人才才资源的需需求大大扩扩张。这些结构构变量的改改变又会对对行政权力力的配置、形形式方式产产生重要影影响。产生生适应的以以分权化为为取向的变变革。三、我国现现行经济环环境的基本本特点及其其对行政管管理的影响响（一）传统统农业与高高科技产业业并存的社社会生产力力发展状况况。1.较发达达的城市工工业体系与与更为普遍遍化的小家家业经济并并存，呈现现出强烈的的二元经济济结构特征征。2.国

28、民经经济各项总总量指标取取得了长足足的进展，但但各种人均均经济指标标却很低。3.我国基基本建成了了门类比较较齐全，自自主性较强强的国民经经济体系，全全国各个地地区部门的的经济有了了长足的发发展，社会会主义市场场经济体制制也逐渐走走向成熟与与完善。4.科技发发展水平也也相当不平平衡。（二）公有有制经济为为主体，多多种所有制制经济共同同发展的社社会经济结结构及其对对行政管理理的影响。（三）受限限市场模式式及其对行行政管理的的影响。1.所谓“受限市场场模式”是雷格斯斯在分析过过渡型社会会的特征时时提出的一一种独特的的市场体制制类型。2.受限市市场模式的的主要特点点是“价格的不不可决”，即在经经济结构

29、已已经建构化化，但却非非完全市场场化的社会会中，价格格除了受市市场因素限限制外，还还要受到买买卖双方的的社会地位位名望，亲亲疏关系等等非市场因因素的影响响。3.我国存存在受限市市场模式的的表现。价格双轨轨制，即大大部分商品品实行市场场定价，但但有少量关关系国计民民生的所谓谓基本物资资，基本能能源及产品品仍实行国国家定价。全国市场场的分割性性“原因地方方保护主义义，诸侯经经济”。第三节 政政治环境及及其对行政政管理的影影响一、政治环环境及其构构成1、政治环环境是指处处于行政系系统世界之之外，能够够对行政系系统的产生生、存在、运运行与发展展产生直接接活间接影影响的各种种社会政治治因素的集集合2、政

30、治环环境因素主主要包括国国家政权组组织形式及及其实际运运行状况，政政党制度、社社会团体发发达程度以以及社会流流通性等组组成部分二、政治环环境的主要要因素及其其对行政管管理的影响响（一） 国家政权组组织形式与与实际运行行状况及其其对行政管管理的影响响1、国家政政权组织形形式是国家家权利的排排列组合方方式，具体体而言就是是国家权利利在政府横横向部门及及纵向各级级政府间具具体划分方方式，互相相关系及其其制度体现现2、国家权权利组织形形式包括两两个方面的的内容（1） 它包括狭义义的政体概概念所包含含的内容，也也就是某一一层级政府府内部国家家权利在立立法、司法法与行政等等权利机构构之间的配配置方式及及其

31、制度体体现（横向向配置形式式及其制度度体现）（2） 包括国家结结构形式这这个概念所所包含的内内容，也就就是国家权权力在不同同层级之间间的配置关关系及其制制度体现（纵纵向配置形形式及其制制度体现）3、当今各各国的政权权组织形式式（1） 在纵向上分分为联邦制制与单一制制（2） 在横向上分分为分权制制衡体制与与人民代表表大会制4、一个国国家或地区法律律制度的发发达程度主主要包括立立法、执法法、与法律律监督等方方面内容（二） 政党制度及及其对行政政管理的影影响1、政党是是指在某种种政治体系系中，通过过控制或影影响政府政政策，以期期取得和行行事政治权权力的社会会政治组织织2、政党制制度从广义义的角度来来

32、讲，主要要包括（1）现实实中的政党党，政治格格局及其运运行情况（2）是指指经由法律律规定和实实际形成的的，有关政政党的社会会政治地位位作用，尤尤其是执政政与参政的的方式、方方法与程序序等方面的的制度性规规范体系1、 政党组织主主要通过三三个途径对对行政系统统施加影响响（1） 通过自身的的利益表达达与利益综综合功能，为为行政系统统提供有关关社会民众众的政治要要求等方面面较为专业业，系统的的信息，为为行政系统统的决策与与管理活动动提供依据据（2） 运用自身所所具有的政政治社会化化功能，在在政府与社社会之间建建立起一座座主要的桥桥梁，及时时地霸行政政系统的有有关政策信信息反馈给给政策制定定者与政策策

33、对象双方方，这日益益成为当代代行政系统统得以有效效运行、改改善政民关关系的重要要保证（3） 通过成为执执政党，从从而能够通通过政府运运用行政权权力来实现现自身的政政治主张（三）社会会团体与社社会流通性性的发达程程度及其对对行政管理理的影响1、社会团团体是两个个以上的社社会成员基基于自愿，为为实现某种种共同利益益要求而结结成的一种种社会组织织2、社会组组织分为两两类（雷格格斯的主张张）（1） 基于血缘关关系而结成成的自然家家庭（2） 以利益关系系为纽带而而结成的人人为团体，统统称为社会会团体3、社会团团体对行政政系统的影影响作用主主要表现在在（1） 社会团体构构成行政系系统与社会会公众之间间强有

34、力的的媒介（2） 社会团体不不仅扩大了了行政系统统的效能，而而且也塑造造着行政系系统本身，决决定着行政政程序与规规则所谓新公共共管理运动动就是公共共权力的社社会化发展展趋势，其其本质通常常被认为是是还权于社社会，实质质上主要还还是还权于于各种社会会团体组织织1、与社会会团体的发发展相关的的另一个因因素是政治治社会流通通性及其发发达程度（1） 社会流通性性指的是社社会有无参参政的渠道道，渠道的的多寡以及及渠道的畅畅通与否。参参政渠道越越多，通畅畅性越好，则则民众参政政的可能性性和说社会会流通的可可能性就越越大，反之之就越小（2） 社会流通程程度则是指指民众参政政的广度与与深度广度越广，意意味着民

35、众众参政的范范围越广泛泛，深度越越深，则表表明民众参参政的真实实及有效性性越可靠。三、我国现现行政治环环境的基本本特点及其其行政管理理的影响（一）中国国共产党领领导下的多多党合作制制及其对行行政管理的的影响1、中国共共产党领导导的多党合合作政治协协商制度是是我国现行行政党制度度，也是我我国基本政政治制度之之一。2、直接影影响是指中中国共产党党作为执政政党，通过过建立与各各级政府直直接相对应应的，严密密的层级节节制型组织织系统，各各级党委与与党代会直直接对行政政系统的组组织人事和和决策行使使领导功能能，直接领领导行政政政策的制度度、实施、监监督与控制制的全过程程。3、间影响响：指中国国共产党通通

36、过各种国国家权力组组织与政治治机构，包包括国家权权力机关、司司法机关、来来影响行政政系统的组组织运行过过程。（二）人民民代表大会会制度与及及其对行政政管理的影影响1、人民代代表大会制制度是我国国政权组织织形式。2、行政组组织实际上上很少受到到人大及司司法机关的的影响与控控制这是我我国长期难难以审美观观依法行政政的一个根根本原因。（三）迅猛猛成长的社社会团体组组织及其行行政管理的的影响。第四节 文文化环境及及其对行政政管理的影影响一、文化环环境及其构构成1、文化是是指人们对对社会经济济、政治等等因素的一一种认知模模式，是人人们的社会会心理活动动的总和。2、文化环环境是指作作为一种与与经济、政政治

37、环境因因素相并列列的行政系系统的社会会环境因素素类型而投投出的一个个概念，是是指人们心心理与意识识层面的环环境因素。3、所谓行行政文化是是社会成员员有关行政政系统的一一切社会活活动的总和和。4、行政文文化分为行行政价值文文化，行政政功能文化化，行政运运行文化，行行政公共关关系文化。二、文化环环境的主要要因素及其其对行政管管理的影响响。（一）行政政价值文化化及其对行行政管理的的影响。1、行政价价值文化或或关于行政政的总体价价值观又被被称为行政政神话是指指在特定环环境下，社社会民众在在社会化过过程中渐渐渐形成的关关于公共行行政系统应应该具有哪哪些基本社社会价值的的认知与价价值取向模模式。2、主要功

38、功能在于解解释公共行行政系统在在特定环境境中的存在在价值或者者说赖以产产生与存在在的根本原原因。（二）行政政功能文化化及其对行行政管理的的影响。1、所谓行行政功能文文化或者说说关于行政政系统的功功能结构观观，是在持持运行环球球症，社会会民众在长长期社会化化过程中逐逐渐形成的的对公共行行政系统所所具备的功功能结构的的认知与价价值取向模模式。2、认知与与价值取向向模式一般般包括如下下两方面的的基本内涵涵。行政功能能文化包括括社会关于于公共行政政系统功能能范围的认认知与价值值取向，也也就是对公公共行政系系统应该或或能够在社社会生活哪哪能些领域域行使公共共行政权力力的价值判判断与取向向。公共行政政系统

39、功能能结构观还还包括对系系统内部职职能分工发发达程度的的认知与价价值取向模模式。3、全能普普化型行政政功能文化化政府是全全能的，政政府有能力力也有责任任总揽所有有社会事务务。政府机关关也是全能能的，或者者说是功能能普化的。4、有限分分工型行政政功能文化化政府只是是社会分工工的一个部部门，因而而其功能是是有限的。同时政府府中的各个个部门，每每个人员也也不是全能能的，只能能行使特定定的权力，承承担特定的的责任。（三）行政政运行文化化及其对行行政管理的的影响1、行政运运行文体实实质上是关关于公共行行政系统运运行机制的的认知与价价值取向模模式，可称称为公共行行政过程观观，主要是是指社会民民众在政治治社

40、会过程程中逐渐形形成并稳定定存在的，关关于各种公公共行政问问题得及有有效解决的的途径与方方式的普遍遍性价值取取向模式。2、核心问问题是行政政系统基本本运行规则则及其基本本运行方式式的研究。3、自律本本位表现在在公共行政政运行实践践中，其实实质上就是是以主观意意志与个人人情感作为为行为依据据的人治型型公共行政政运行机制制。4、法律本本位就是从从人性不完完善的基本本假定出发发，强调法法律的至上上性，认为为公共行政政系统及其其运行机制制，及至整整个社会系系统都应该该实现规范范化、法制制化，公共共行政系统统的一切权权力与行为为都应该受受到法律的的制约，系系统的功能能、结构、运运行程序及及其规则也也都应

41、该由由法律明确确界定。（四）行政政公共关系系文化及其其对行政管管理的影响响1、行政公公共关系广义：是是指行政系系统的各种种对外关系系的统称。狭义：早早到指行政政系统与社社会民众之之间的关系系。2、所谓行行政公共关关系文化可可称之为政政民关系观观即社会关关于民众在在公共行政政系统中所所承担角色色面的的认认知与价值值取向，也也就是人们们在社会化化过程中形形成的，关关于公共行行政系统与与民众间关关系的认知知情感与价价值取向。3、行政公公共关系文文化可及分分为传统型型、服从型型与参与型型三种类型型。4、行政公公共关系文文化对公共共行政系统统产生影响响与制约作作用。当这种认认知与价值值取向模式式与现行公

42、公共行政系系统的内在在属性相适适应或者说说相协调时时，它就会会对该系统统的存在起起进一步的的巩固与维维持作用。在一定的的历史条件件下，当社社会民众的的文化素质质，自我利利益意识，民民主参政愿愿望等方面面发生根本本性变化时时，行政公公共关系文文化模式本本身就会发发生本质上上的变更，也也就是会演演变成另一一种文化模模式。三、我国现现行行政文文化环境的的基本特点点及其对行行政管理的的影响1、管制型型行政总体体价值向服服务型行政政总体价值值观的转变变及其对行行政管理的的影响。2、全能普普化型行政政功能文化化向有限分分工型行政政功能文化化的转变及及其对行政政管理的影影响。3、自律本本位型号行行政运行文文

43、化向法律律本位型号号运行文化化的转变及及其对行政政管理的影影响。4、依附服服从型行政政公共关系系文化向自自主参与型型号行政公公共关系文文化的转变变及其对行行政管理的的影响。第三章 行行政权力第一节 行行政权力的的产生及其其来源一、行政权权力的含义义1、 韦伯认为权权力意味着着一种社会会关系里哪哪怕是遇到到反对也能能贯彻自己己意志的任任何机会，不不管这种机机会是建立立在什么基基础之上2、 罗伯特.达达尔认为权权力是人类类社会中普普遍存在的的一种影响响力3、 权力是在现现实的社会会关系中，权权力主体能能够对权力力客体进行行影响或控控制的一种种力量4、 权力的分类类（1）按照照权力特性性分 本本原性

44、权力力：从属性权力力（2）按权权力主体及及目的分 公共权权力 私人权力力 政治权权力（3）按权权力作用的的领域分 经济济权力 文化权权力 社会权权力5、行政权权力是一种种公共性权权力、从属属性权力，也也是一种政政治权力，它它是室国家家行政机关关或被授予予行政管理理权限的其其他社会组组织，为有有效执行国国家意志，依依法对社会会公共事务务进行组织织和管理的的一种能力力或力量（1）行政政权力的主主体是国家家行政机关关以及被授授予的行政政管理权限限的非政府府组织A、 狭义的理解解认为行政政权力的主主体就是狭狭义的政府府，即国家家行政机关关（本书主主张狭义）B、 中义的理解解认为行政政权力普遍遍存在于各

45、各种公共组组织中，因因而权力主主体等于公公共管理主主体C、 广义的理解解认为所有有存在管理理活动的组组织都可以以看成是行行政主体（2）行政政权力的客客体是一个个国家领土土范围内所所有的公民民及由公民民组成的社社会组织（3）行政政权力的目目的是实现现国家意志志（4）行政政权力的重重要基础是是国家强制制力二、行政权权力的产生生与发展（一）传统统行政权力力1、 传统行政权权力是指与与传统农业业社会发展展状况相适适应的行政政权力2、 这一时期的的行政权利利的合法性性建立在“遗传下来来的”制度和统统治权力的的神圣的基基础之上，与与宗法等血血缘关系、宗宗教迷信等等交织在一一起3、 家长、族长长是一种变变相

46、的行政政权利主体体4、 传统的行政政权力自主主性不强5、 传统行政权权力行使的的依据主要要是传统习习惯和统治治者个人的的任意专断断的意志，根根本谈不上上法治6、 一般认为传传统行政权权力缺乏法法治的主要要表现A、 缺乏相应的的行政体制制，行政人人员没有明明确的职权权范围B、 上下级之间间等级制度度不合理，权权限不明确确、不固定定C、 没有基于器器乐自由的的任用制度度和法制化化的晋升、奖奖惩规则D、 行政人员缺缺乏专门技技术训练，对对人员的任任用不是根根据其实际际能力E、 行政人员薪薪金不采用用固定的货货币形式支支付（二）现代代行政权力力1、 现代行政权权力是与现现代工业社社会相适应应的行政权权力2、 现代行政权权力的特点点（1） 行政权力的的自主性增增强（2） 表现为它同同外部权力力的分析，也也表现在作作用范围日日益广泛和和内部功能能日趋分化化（3） 重要表现就就是其为法法理型权力力3、 马克斯.韦韦伯概括现现代官僚制制度的特征征（1） 通过法律或或行为规则则规范行政政机构的权权限和职责责分工（2） 存在固定的的等级