1草原资源生态补偿法律机制研究1961.docx

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1、中南财经政法大学2011届本科毕业论文（设计）摘要生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会经济可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。随着人类社会由工业文明向生态文明的转变，生态补偿法律机制成为了实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。可我国至今还没有一部生态补偿的基本法对生态补偿的原则、对象、范围等做出总体性规定。因此，有必要将生态补偿思想融入环境法律制度，针对不同的生态补偿进行不同的制度设计，为生态补偿实践提供可靠的法律依据。草原

2、是我国面积积最大的陆地地生态系统,草原在涵养养水源、水土土保持、调节节气候、防风风固沙以及维维护生态多样样性等方面,都具有不可可替代的重要要作用。草原原与耕地、森森林和海洋等等自然资源一一样,是我国重要要的战略资源源。但是长期期以来受自然然和人为因素素的影响,全国90%以上的的天然草原出出现不同程度度的退化,草原生态服服务功能下降降,对我国生态态安全构成严严重威胁。“十五”以来,国家启动了了退牧还草、京京津风沙源治治理等一系列列加强保护草草原生态的重重大工程。但但由于工程实实施面积有限限,草原生态“局部改善、总总体恶化”的态势尚未未得到根本扭扭转。因此,为加强草原原生态保护和和建设,尽快建立草

3、草原生态服务务补偿的长效效机制,充分发挥草草原特有的生生态服务价值值,对维护国家家生态安全至至关重要。草原生态建设和和生态建设补补偿机制,是事关草原原生态建设持持续有效性、缓缓解“三牧”问题、建设设环境友好型型和谐新牧区区、全面建设设小康社会的的关键性研究究命题。草原原资源生态补补偿制度是自自然资源有偿偿使用制度的的重要内容之之一，草原资资源的理论界界和实务界对对此进行了积积极探索，提提出了不少建建设性的建议议和方案，环环境资源法学学者也开始给给予应有的关关注。近年来来，我国在草草原资源生态态建设的工作作中取得了很很大的成绩，但但由于一些地地方满负荷、超超负荷开发利利用草原，导导致草原资源源的

4、严重破坏坏和不断退化化。因而，草草原资源生态态补偿法律机机制的构建迫迫在眉睫。构构建具有可行行性的我国草草原资源生态态补偿制度，首首先应当从理理论上澄清其其含义，为制制度设计提供供学理依据；然后，结合合现状拿出切切实可行的应应对之策，从从立法上寻找找突破口，为为其实施提供供法制保障。关键词：草原资资源，生态补补偿，法律制制度- 20 -AbstracctThe ecoologiccal ennvironnment and nnaturaal ressourcees aree mateerial base to thhe surrvivall of hhumanss, maiintainn th

5、e entirre ecoosysteem ballance is thhe preemise of suustainnable devellopmennt of sociaal ecoonomy condiition. But for aa longg timee, thee resoourcess priccelesss ideaa inflluenceed humman acctivitties oon thee ecollogicaal envvironmment, the iinflueence oof thee natuural aand eccologiical ssystemm

6、 goess far beyonnd thee selff-puriificattion ccapabiility, desttroy tthe baalancee of nnaturaal ecoologiccal syystem, caussed seevere envirronmenntal ppolluttion aand eccologiical ddestruuctionn. With huuman ssocietty by indusstriall civiilizattion cchangiing too ecollogicaal civvilizaation, ecollog

7、icaal commpensaation legall mechhanismms beccame tthe immportaant innstituution usingg methhod off the realiizatioon envvironmmentall resoourcess. But ouur couuntry stilll doess not have a bassic laaw of ecoloogicall comppensattion ffor eccologiical ccompennsatioon priinciplle, obbject, makee overra

8、ll sscope of ruules. Thereefore, it iis neccessarry in ecoloogicall comppensattion llegal systeem, iddeologgical envirronmennt acccordinng to diffeerent ecoloogicall comppensattion ffor diiffereent syystem desiggn forr ecollogicaal commpensaation practtices, provvide rreliabble leegal bbasis. Grassl

9、aand iss the largeest arrea inn Chinna terrrestrrial eecosysstem, grasssland in waater cconserrvatioon, waater aand sooil coonservvationn, adjjustinng thee climmate, for wwindbrreak aand saand-fiixatioon andd mainntainiing eccologiical ddiverssity, etc., has irrepplaceaable rrole. Grasssland and ccu

10、ltivvated land, natuural rresourrces ssuch aas forrests and ooceanss as, is Chhinass impoortantt straategicc resoourcess. Howwever, for a lonng timme by both naturral annd humman faactorss, thee natiional 90% oof thee natuural ggrasslland aappearr diffferentt degrree off degrradatiion, ggrasslland e

11、ecologgical serviice fuunctioon deccline on ouur ecoologiccal saafety, posee a seeriouss threeat. SSince “Fiftteen PPlan”, counntriess launnched graziing laand, “BBeijinng-Tianjiin Sandsttorm SSourcee Controol” and a serries oof strrengthheningg the proteectionn of ggrasslland eecosysstem oof thee i

12、mpoortantt projject. But bbecausse thee projject iimplemmentattion aarea iis finnite, “Partiial immproveement, Overalll detteriorrationn” sittuatioon of the ggrasslland eecologgical has nnot beeen a fundaamentaal chaange. Thereefore, in oorder to sttrengtthen tthe grrasslaand eccologiical pproteccti

13、on and cconstrructioon, esstabliish thhe graasslannd ecoology serviice coompenssationn longg-effeect meechaniism, ggive ffull pplay tto graasslannd ecoologiccal seervicee valuue, enndemicc to ssafeguuard nnationnal eccologiical ssafetyy is vvery iimporttant. Grasslaand eccologiical cconstrructioon a

14、ndd ecollogicaal connstrucction compeensatiion meechaniism off ecollogicaal connstrucction, are critiical tto graasslannd conntinueed efffectivvenesss, allleviatte “Threee Shepheerd” probblem, consttructiion ennvironnment-frienndly hharmonnious new ppastorral arreas, the ccompreehensiive coonstruuct

15、ionn welll-off socieetys key rresearrch prroposiitionss. Graasslannd ressourcees ecoologiccal coompenssationn systtem iss the compeensatiion syystemss for use oof nattural resouurces, one of thhe impportannt conntent of thhe graasslannd ressourcees to the ttheoryy and practtice, and pputs fforwarrd

16、thee actiively exploore maany coonstruuctivee sugggestioon andd scheeme, eenviroonmenttal annd ressourcees laww schoolars also beginn to ppay duue atttentioon to it. IIn reccent yyears, our counttry inn grassslandd resoourcess ecollogicaal connstrucction work has mmade ggreat achieevemennts, bbut du

17、ue to some placees of our ccountrry overlloadinng to devellop thhe graasslannd, leead a serrious destrructioon of the ggrasslland rresourrces aand coonstanntly ddegraddationn. Thuus, thhe graasslannd ressourcees connstrucction of eccologiical ccompennsatioon leggal meechaniisms iis immminentt. Conns

18、truccting feasiible oour grrasslaand reesourcces, ffirst we shhould clariify thhe meaaning from the ttheoryy, provvidingg the meaniing thheorettical acadeemic bbasis for tthe syystem desiggn. Thenn, commbine withh the curreent taaking out ffeasibble off poliicy meeasurees, loookingg for a breeakthrr

19、ough from the llegisllationn, to proviide legaal saffeguarrd sysstem. Keywordds：Graasslannd ressourcees; Ecollogicaal commpensaation; Legaal sysstem目录一、我国草原的的现状1（一）“三化”草地面积迅迅速扩大1（二）草地水土土流失日益严严重2（三）草地植被被破坏严重，野野生动植物濒濒临灭绝2（四）草地鼠虫虫灾害严重2（五）草原环境境污染加剧3（六）草地自然然灾害频繁3二、生态补偿制制度作为解决决草原问题的的一个法律机机制的必要性性和可行性3（一）提出

20、草原原生态补偿的的原因3（二）草原生态态补偿机制的的定义和功效效5（三）草原生态态补偿机制的的在中国施行行的可行性6三、生态补偿制制度的实践及及其不足8四、关于完善草草原生态补偿偿机制的建议议9（一）确立和制制定相关草原原生态补偿法法律9（二）设立专门门的草原生态态环境监督管管理部门与机机构10（三）推进完善善家庭承包责责任制，落实实责任与补偿偿到户原则10（四）建立国家家政策性引导导基金10（五）建立草原原生态补偿专专项基金，对对环境受损者者进行补偿10参考文献111一、我国草原的的现状草原是地球上最最主要的生态态系统之一，占占全球陆地面面积的四分之之一，草原对对全球生态环环境和生物多多样性

21、的保护护具有重要作作用，在地球球生物圈中有有着不可取代代的位置，对对畜牧业、农农业乃至整个个社会的发展展也是至关重重要的。 The world resources report (1988-1989)M，China environmental science press,1990 我国拥拥有各类草地地近四亿公顷，约占国土面积积的百分之四四十一，大约约是耕地面积积的三倍，是林地地面积的二倍多。居世界第第二位，相较较于森林而言言，我国同时时也是是草原原大国, 在世界上上草原的面积积仅次于澳大大利亚。目前我国草原生生态形势严峻峻，草原退化化严重，我国国百分之九十十的天然草原原正在不同程程度地退化。其

22、其中严重退化化原近两亿亩。全国国退化草原的的面积每年以以两百万亩的速速度扩张, 天然草原面面积每年减少少约六十五至至七十万亩。 草原退退化已使更大大范围的生态态环境受到威威胁，公众对对此感受最深深的是波及全全国许多地区区甚至国外的的沙尘暴，草草原退化还会会带来水资源源枯竭、土壤壤侵蚀、温室室效应等环境境问题。同时时草原退化严严重制约了牧牧民生活水平平的提高和牧牧区社会经济济的可持续发发展。我国草草地资源面临临严峻的危机机：（一）“三化”草地面积迅迅速扩大 1.草地退化当前世界上天然然草地普遍退退化和逐步消消失，每年草草地退化、沙沙化和盐碱化化面积，约占占世界草地总总面积的0.1%。 我国退退化

23、草地集中中分布于北方方草原带，西西部荒漠草地地及荒漠区山山地草地、青青藏高原高寒寒草地。部分分村寨周围的的南方优良草草地也出现退退化。据调查查，八十年代中期期，北方十一一片重点牧区区退化草地已已占可利用草草地的39.7%；九十年代北方方十二省（区）草草地退化面积积已占该区草草地总面积的的50.244%。全国天天然草地退化化面积目前仍仍以每年两百百万公顷的速速度增加，北北方牧区草地地较六十年代初产产草量下降了了三分之一至至二分之一，草草地家畜个体体体重下降了了10%330%。草地地退化形态由由线状、点状状退化发展到到带状、片状状退化阶段；退化程度也也不断加重。总总体来看，目目前超载放牧牧，再加上

24、虫虫害、鼠害严严重，草场退退化的情况已已带有普遍性性。以内蒙古古自治区为例例，目前全区区退化草场面面积占全区可可利用草场面面积的50左右，其其中严重退化化面积接近总总面积的200。素以水水草丰美著称称的呼伦贝尔尔草原和锡林林郭勒草原，退退化草原面积积分别已达223和41，退化化最严重的是是鄂尔多斯高高原的草场，退退化面积达668。我国国草原载畜量量很低，仅为为澳大利亚的的十分之一，美美国的二十七七分之一，新新西兰的二十十八分之一。 The United Nations food And Agriculture Organization，Grass forages M.Chinas agricu

25、ltural science and technologypress,1990我国草原单单位面积产草草量比二十世纪六十年代初普普遍下降30050。 2草草地荒漠化与与沙化森林草原地区拥拥有一定数量量的多宜性土土地资源，绝绝对多数早已已被开垦，成成为著名的粮粮食生产与多多种经营的农农业基地。但但是，随着人人口增长，对对粮食需求的的增加，有些些地方不恰当当的开垦一些些坡地、沙质质地，甚至固固定沙地，破破坏了草场，引引起耕地沙化化，使生物多多样性及其价价值大大降低低。全国现有有荒漠、荒漠漠化土地面积积262万平方千米，其其中风蚀沙化化土地面积1160.7万万平方千米，占占国土面积的的16.7%，以新

26、疆、内内蒙古沙漠化面积积最大，并且且沙漠化面积积还正在不断扩大，五五十年代至八十年代增加加了6.4万平方千米，目目前仍以每年年2460平方方千米的速度度扩展，其中中80%的土地地荒漠化、沙沙化，发生在在天然草地。3.草地盐碱化化目前我国草地盐盐渍化面积已已达930万平方千米，大大面积发生于于东北西部的的草原、内蒙蒙古西部、新新疆、甘肃、青青海等干旱荒荒漠区、绿洲洲边缘及大水水浸漫草地。（二）草地水土土流失日益严严重 全国水土流失面面积19999年达到1800.83万hm2。与19899年相比，西西部十年来水土流流失面积增加加了19.999万平方千米，增增加了27.03%。草草地植被开垦垦、滥挖

27、、滥滥采，造成植植被覆盖度降降低，土壤裸裸露，使草地地水土流失逐逐渐加重，成成亿吨泥沙输输入长江、黄黄河。目前我我国草地水土土流失面积已已达12300万 hm2。泥泥沙淤积造成成江河洪水灾灾害，已成国国家心腹之患患。 （三）草地植被被破坏严重，野野生动植物濒濒临灭绝 近年来，每年有有成百万农牧牧民涌入内蒙蒙、新疆、甘甘肃、宁夏、青青海等地草原原挖药材，大大面积破坏草草地植被，仅仅内蒙已破坏坏草原12667万hm2，其中中200万hm2完全沙沙化。草原上上的珍贵药用植物物已近濒危。加加上连年的超超强度割草，使使草原的自然然生产力下降降，涵养水源源的能力降低低，导致优良良牧草减少，劣劣质杂草类增增

28、多，进一步步加剧了草原原生态环境的的恶化。 同时，在在新疆、青海海、西藏、内内蒙等草原区区，大量的藏藏羚羊、野驴驴、藏雪鸡、盘盘羊、北山羊羊、麝等草原原珍稀野生动动物被猎杀、偷偷捕。仅可可可西里草原上上的数百万只只野生藏羚羊羊、野驴，在在不到十年的的时间就被偷偷猎得仅剩数数万只，已濒濒临灭绝的边边缘。由于肆肆意大量的乱乱捕滥杀，220世纪60年代还成成群分布在内内蒙古草原的的黄羊，也已已所剩无几了了。据资料统统计，自800年代以来，仅仅内蒙古地区区每年猎杀的的黄羊，就多多达700008000只，致致使黄羊种群群数量急剧减减少，种群密密度大大下降降，由常见变变为偶见。在在草原上一些些常见的猛禽禽

29、，也由于乱乱捕滥杀而成成为稀有或偶偶见的鸟类了了。（四）草地鼠虫虫灾害严重 目前我国北方和和西部牧区草草地鼠害严重重，每年鼠害害发生面积都都在20000万公顷以上上，其中达到到防治指标的的受害面积11700万hm2左右。 另外，我国每年年都有草地虫虫害发生，达达到防治指标标的草原虫害害面积约5550万公顷左左右，而每年年防治达到指指标的面积仅仅350万公顷顷左右，难于于达到有效控控制的目的。由由于生物群落落中天敌数量量的减少，一一些草食性鼠鼠类的种群数数量则有扩大大的趋势，在在繁殖高峰期期，往往造成成严重的危害害。新疆、内内蒙古、青海海、四川等省省（区）每年年草地虫害发发生面积均在在百万公顷以

30、以上，且有蔓蔓延之势；陕陕西、宁夏、东东北三省也有有较大面积的的草原虫害发发生。（五）草原环境境污染加剧我国草原地区蕴蕴藏着多种矿矿产资源，其其中煤炭、石石油、天然气气等的藏量尤尤为丰富。国国家经济的发发展，要求大大规模的开发发这些地下资资源，但是在在煤矿、油田田的开采过程程中不注意环环境保护，直直接造成了草草原的污染和和破坏。（六）草地自然然灾害频繁 牧区恶劣的气候候条件，草地地超载过牧，越越冬草料储备备能力低，牧牧业基础设施施薄弱，致使使我国北方和和西部草原牧牧区自然灾害害频繁，每年年受灾面积约约在500万公顷顷以上。近440年来，因因灾死亡牲畜畜2亿头以上，约约相当于同期期出售的商品品畜

31、数量，直直接经济损失失高达两百至至三百亿元。建国以来内蒙古古、新疆、西西藏、青海、四四川、甘肃六六大牧业省区区共发生大、中中雪灾60多次，旱旱灾26次。北方方干旱草原区区和干旱荒漠漠区的沙尘暴暴、扬沙与浮浮尘天气频繁繁发生，并直直接威胁到北北京、天津及华北地地区，造成巨巨大的经济损损失。二、生态补偿制制度作为解决决草原问题的的一个法律机机制的必要性性和可行性（一）提出草原原生态补偿的的原因 我们之之所以提出草草原生态补偿偿和建立草原原生态补偿机机制，是基于于下述5方面的考虑虑： 1辽辽阔的草原为为社会、为公公众提供大量量公益性产品品而使公众受受益。既然公公众受益，就就应该由其代代表者政府来来付

32、费。我国国有四亿公顷不同同类型的草地地，约占国土土面积的400。其所具具备的气体调调节、气候调调节、水调节节、养分循环环、文化等多多方面的生态态功能，这些些功能所提供供的有形或无无形的产品，或或者称之为生生态产品，其其价值十分巨巨大，有人作作过估算，仅仅以气体调节节一种功能而而言，在内蒙蒙古草原生态态系统，每年年固定吸收二二氧化碳的总总价值为每年年每公顷约6600元。 闵庆文刘寿东，杨霞内蒙古典型草联生态系统服务功能价值评估研究J草地学报，2004，12(3)：16 5-17尽管对这这一估算仍有有不同争论，但但可看出其价价值十分巨大大，不容置疑疑。而这一价价值并没有仅仅为草原地区区人们所享用用

33、，而是为全全社会、全体体公众所享用用或受益。所所以你受益于于草原这一巨巨大功能产品品，你就应该该为之作出补补偿，尽管不不是等价补偿偿，那也应作作出相应补偿偿。 2草原有许多多有形的、巨巨大的、可实实现的经济价价值，但受政政策的制约或或者草原资源源自身特点的的限制，不能能变现。因之之政府为了这这一点，也应应该做出补偿偿。 比如，辽阔的草草原有许多地地区自然条件件很优越，年年降水量可在在450毫米左右，自自然植被为草草甸草原，土土层深厚，有有机质含量可可在4以上，是是我国最为肥肥沃的黑土，开开垦种植粮食食作物比较有有利，但为了了保护我国北北方的生态安安全，防止荒荒漠化，我们们不能进行开开垦，即使有

34、有的地方开垦垦，也要退耕耕还草，这在在一定程度上上体现了为了了大局、为了了全体民众的的公众利益而而做出的局部部牺牲，因此我们作为为生态安全的的受益者理应应对于这些牺牺牲做出补偿偿。 3目前草原地地区的生态环环境破坏与生生态系统退化化在一定程度度上是因为它它们为国家今今日发展做出出了巨大贡献献，而在过去去国家为此付付出很少。我我国目前900以上的草草原都处于不不同程度的退退化之中，生生态环境遭到到不同程度的的破坏。而分分析其原因，则则主要是因为为近半个世纪纪以来从草原原输出的多，输输入的少，拿拿出的多，给给予的少，两两者极不平衡衡。有人做过过计算， 建华，侯少华牧区经济发展M北京：中国绎济出版社

35、，1 99132在建建国后的388年间，国家家支援牧业的的总资金877.4亿元，占牧牧业产值的11.6，其中牧牧业基础仅占占产值的0.29，产出出与投入之差差，十分巨大大。从物质循循环的角度，我我们也做过计计算，如内蒙蒙古自治区锡锡林郭勒盟白白音锡勒牧场场，面积37730km22，在1953319800年的28年间，输输出的牛144558头，马马427766匹，羊3400944只，羊羊毛44000吨，奶68222吨，总计计输出纯氮115728.9吨，折合硫硫酸铵7866440吨之之多；而实际际上很少输入入。 陈佐忠内蒙古白音锡勒牧场牛态系统飙东循环的初步分析与其生态对策的探讨盯农村生忠环境03

36、 1987，11；1 6 21这种入不不敷出等局面面，起初很不不明显，好像像滚雪球一样样，越来越大大，及至今日日已十分严重重，这种情况况，在很大程程度上可以认认为是草原地地区为我国经经济基础的建建立，为我国国的今日发展展做出了巨大大的贡献，而而享用发展成成果的我们难难道不应为之之做出补偿吗吗？ 刘璨我国森林生态效益补偿问题研究J绿色中国，20041；38 434草原地区牧牧民的渐趋贫贫困引起区域域性、局部性性社会不公平平。草原地区区牧民一方面面忍受经济的的贫困，一方方面又要肩负负起生态环境境保护的重大大压力，从整整体看，我国国草原地区目目前经济的发发展大大落后后于东部地区区，与其他地地区相比，

37、也也很落后，这这已经引起了了区域性、局局部性的社会会不公平。例例如，内蒙古古每年生态赤赤字为新增GGDP7到8倍,长期以来的的生态巨额欠欠账，现在已已经到了该还还的时候了。 额尔敦扎布草原荒漠化的制度经济学思考J内蒙古大学学报(人文社会科学版)，2002，(5)我们要建立一个和谐的、公平的社会，要以人为本，要实现可持续发展，对这些地区进行补偿也是必要的。 5从草原原在全国、全全世界的地位位与优势来看看，补偿草原原、保护草原原也十分必要要。我国草原原面积之大，世世界第二，而而草原类型之之丰富，则可可堪称世界第第一。其中温温带草原、高高寒草地特色色十分明显。20世纪90年代，澳大利亚的草地科学家访

38、问内蒙古自治区锡林郭勒草原，当他看到草原美丽的景观时，兴奋不已，并再三希望我们保护好这片美丽的草原，留给我们的后代子孙。但是，在许多人人看来，草原原生态损害主主要是由牧民民对草场资源源不适当利用用造成的，牧牧民应承担草草原生态重建建的责任并成成为投资的主主体。其实，这这种看法是片片面的，也是是不公正的:（1）草地资源源具有公共物物品性质，草草原损害的责责任往往不能能划清。有些些具有公益性性的自然资源源损耗的补偿偿是可以通过过分清出力区区与受益区的的责任，由市市场交易来完完成的。例如如上游保护植植被、涵养水水源，下游受受益，就可以以通过自愿谈谈判来实现补补偿。同理，草原牧区区的煤铁等矿矿藏的开采

39、，破破坏了植被，污污染了水源，通通过调整矿产产品的价格，返返还牧区，可可以在一定程程序上补偿草草原的生态损损害。森林草草原的过渡采采伐，造成水水土流失、草草场退化，也也可以通过提提高木材价格格，来反补草草原。草原开开垦种粮，可可以提高粮价价来反补草原原生态。但粮粮食和木材的的价格都受国国际市场价格格的制约，提提升的空间十十分有限。更更重要的是，草草原的涵养水水源、防风固固沙、调节气气候等生态功功能的损失，责责任往往是划划分不清的。在在这种情况下下，通过市场场机制来补偿偿是十分困难难的，因此只只有由代表全全民的政府来来买单，进行行国家补偿。（2）牧民损害害草原生态多多半出自求生生的无奈，而而城乡

40、二元结结构等衍生的的经济政策却却有着更大的的责任。当我我国草原退化化严重、沙尘尘暴肆虐的时时候，人们自自然地把问责责的矛头指向向了沙化地区区的居民，认认为是他们的的滥垦、滥伐伐、滥牧和低低节制的人口口生育等行为为导致了向自自然界的过度度索取，进而而造成了土地地沙漠化的恶恶果，并致其其他地区受害害。这种指责责是不公平的的。（二）草原生态态补偿机制的的定义和功效 1定定义 在900年代前期的的研究中，生生态补偿通常常是对于生态态环境破坏所所付出的赔偿偿，突出表现现为自20世世纪80年代代以来就开始始征收的生态态环境补偿费费，而90年年代后期，生生态补偿更多多的是指调动动生态建设积积极性、促进进环境

41、保护的的利益驱动机机制、激励机机制和协调机机制。 洪尚群，马丕京。郭慧光生态补偿制度的探索D环境科学与技术，2001，(5)草原生生态补偿机制制是国家为了了草原生态安安全和实现可可持续发展，建建立以公共财财政为主，多多渠道筹集资资金的草原生生态保护和建建设的投入机机制，遵循“谁使用、谁谁保护、谁受受益、谁补偿偿”的原则，科科学、合理地地划分事权，高高效率地配置置人、财、物物等要素的机机制。草原生态补偿的的内容主要包包括四个方面面：(1)对草原原生态环境本本身进行补偿偿。(2)通过收收取草原生态态补偿费的办办法，使草原原生态环境的的保护成本内内在化，调节节有关经济主主体的行为。(3)对个人或区域

42、保护草原生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。(4)对具有重大生态价值的草原地区进行保护性投入。 中国生态补偿机制与政策研究课题组中国生态补偿机制与政策研究M北京：科学出版社，2007：22功效建立草原生态补补偿机制的主主要功效有两个：一是为草原原生态保护和和建设提供强强有力的政策策支持，可以以将现有草原原生态治理工工程、项目的的有益内容和和经验，以政政策的形式固固定下来，建建立草原生态态治理稳定的的资金渠道。面面对全国草原原生态环境呈呈现的严峻态态势，草原生生态保护和建建设将是一项项长期的工作作。实施草原原生态保护的的地区大都是是贫困和欠发发达地区，在在这样的地区区进行草原植植被保护，围围封

43、使用过度度的草原，对对农牧民的收收入水平有很很大影响。农农牧民为了维维持原有的生生活水平，竭竭力维持原有有的牲畜数量量，这与政府府治理任务形形成尖锐的矛矛盾。从表面面上看，通过过退牧还草等等休整退化的草草原3至5年就能使植植被恢复。但但项目结束后后，补贴没有有了，后续产产业没有发展展起来，社会会保障体系还还不完善，这这些问题不解解决，相关政政策又跟不上，生生态补偿机制制就建立不起来来，人畜超载载的景象还会会出现，保护护草原的生态态目标也就实现不了了。因此，现现有的草原生生态治理项目目的成果，急急需通过一系系列的保障政政策予以解决决或推广，有有必要把其中中的主要内容容和形式以及及有益的经验验，以

44、政策的的形式固定下下来，长期坚坚持下去。而而建立草原生生态补偿机制制，是解决上上述问题的最最佳途径，将将解决目前草草原生态治理理资金短缺和和不稳定的问问题。从长远远来看，对解解决草原生态态治理的资金金矛盾，维护护天然草原的的生态功能，促促进牧区经济济、社会、生生态协调发展展具有重要意意义。 二是明明确生态服务务的受益者、受受益地区在草草原生态保护护方面的责任任。目前，草草原生态补偿偿机制建立的的最大难点，在在于草原生态态补偿资金的的筹集。草原原生态服务的的受益范围和和受益人群，既既带有地方性性，也带有全全国性。现在在实施的草原原生态治理项项目，从工程程效果看已成成为全国性公公共产业，但但最大的

45、问题题是享受到草草原生态服务务功能的地区区和人们却并并没有为此支支付费用，而而广大草原地地区的人民为为生态保护、经经济发展做出出了贡献，却却得不到应有有的补偿。草草原生态补偿偿机制的建立立，是建立和和谐社会、统统筹城乡发展展、建设社会会主义新牧区区的必然要求求。草原生态态补偿机制的的建立，将有有助于改变目目前草原生态态受益地区和和群体，与草草原生态保护护地区和群体体的利益不均均衡的现状，实实现责权利一一致的良性运运做的草原生生态治理目标标。（三）草原生态态补偿机制的的在中国施行行的可行性1.国家环境资资源产权划分分的可行性 根据资源源在生产和消消费过程中是是否存在明显显的外部性， 资源可划分为

46、“可分拨的资源” 可分拨资源：指厂商或消费者能够获得商品的全部经济价值，它包括土地、矿产资源及森林等。和“不可分拨的资源” 不可分拨资源：指其成本或收益不能完全归属其主人的资源，即资源在生产和消费的过程中存在明显的外部性。对于“可分拨资源”可通过明晰产权归属、健全环境产品市场来降低或去除资源环境产品的公共物品属性，而对于“不可分拨资源”则可以通过调整相关生产关系和不同群体的利益，激励环境资源产品和服务的供给以及限制某些稀缺资源的过度使用等等。 王苊论中国生态补偿制度的完善郑州：郑州大学硕士学位论文，2006，(5)中国实行所有权权和经营权分分离的产权制制度，国家是是一切环境资资源的最终所所有者

47、，个人人和集体在法法律允许的范范围内对环境境资源拥有开开发使用经营营权。因此，某某种程度上说说，中国的公公有制结构更更容易协调个个体目标和集集体目标的分分歧，避免环环境问题的产产生。对于那些可分拨拨的资源，可可以由国家确确定这部分资资源经营年限限，年限越长长越有利于这这部分资源的的长期配置最最优化，甚至至可以将这部部分资源的所所有权落实到到个人或集体体，采取市场场补偿的方式式，由他们在在市场经济中中自主经营、自自由竞争，以以实现资源的的最优配置，国国家只需根据据战略考虑控控制这部分资资源的市场总总量投入，以以保证资源的的可持续利用用。对于那些不可分分拨的资源，由由于其巨大的的外部性不能能内部化

48、，产产权不容易被被明晰，或者者说这部分资资源只能作为为一个整体发发挥其功能，可可由国家采取取公共支付的的方式。而中中国的公有制制结构某种程程度上能够更更好的发挥政政府补偿的方方式，具体表表现就是该方方式在中国比比较容易启动动，也是目前前进行生态补补偿的最重要要的方式。 2.保障生生态补偿机制制实施的法律律政策的可行行性 中国在生态态补偿方面有有不少相关的的法律政策规规定，但这些些规定都过粗粗，存在补偿偿对象不明、补补偿标准过低低等现象。此此外，中国的的环境与资源源管理涉及多多个行政部门门，各个部门门均有权实行行与该部门相相关的环境政政策，管理上上分割严重，补补偿项目和地地区相关的权权益和责任难难以落实到部部门，以致出出现在政策的的执行中，由由于缺乏统一一的归口管理理，补偿管理理部门多元化化，带来管理理上的混乱以以及补偿基金金使用的低效效率。