推进多层次多领域依法治理,建设法治社会29880.docx

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1、党的十八届届四中全会会报告精神神解读第七讲推进多层层次多领域域依法治理理，建设法法治社会（上上）薛刚凌 中中国政法大大学法学院院院长/教教授中国政法大大学法学院院院长/教教授第十六章 推进层次次多领域依依法治理，建建设法治社社会00:000:04|00:577:38首页推进法治建建设的必要要性和紧迫迫性十八届四中中全会的法法治精神第七讲推进多层层次多领域域依法治理理，建设法法治社会（上上）中国政法大大学法学院院院长/教教授薛刚凌 中中国政法大大学法学院院院长/教教授1|43第七讲推进多层层次多领域域依法治理理，建设法法治社会（上上）薛刚凌 中中国政法大大学法学院院院长/教教授中国政法大大学法学

2、院院院长/教教授薛刚凌，湖湖南辰溪人人，19663年生。法法学博士，教教授，博士士生导师。11987-19900年就读于于中国政法法大学研究究生院，获获行政法学学硕士学位位；19990年毕业业留校任教教至今。11996-19988年任法律律系行政法法教研室主主任；19999年获获中国政法法大学诉讼讼法学博士士学位；11997年年聘为副教教授，19999年破破格晋升教教授；19999-22000年年，在美国国锡拉丘兹兹大学做高高级访问学学者一年；20022年担任博博士生导师师；20002年-22006年年任中国政政法大学法法学院党委委副书记、书书记、副院院长（主持持工作）；20066年12月月至

3、今任中中国政法大大学法学院院院长兼党党委书记。主要研究领领域：行政政法、行政政诉讼法、军军事法。主主要讲授课课程：行政政法与行政政诉讼法、国国家赔偿法法学、军事事法学等课课程。主要著作：行政法法治道路探探寻、行行政体制改改革研究、外外国及港澳澳台行政诉诉讼制度、军军事法学、行行政诉权研研究、变变迁时代的的行政法思思考、全全面推进依依法行政实实施纲要辅辅导读本、构构建法治政政府全全面推进依依法行政实实施纲要辅辅导读本。社会兼职：国务院监监察部特邀邀监察员、中中央治理商商业贿赂领领导办公室室专家组成成员、国务务院行政审审批制度改改革办公室室专家组成成员、联合合国开发计计划署中中国廉政建建设项目目专

4、家组成成员、中国国法学会行行政法学研研究会常务务理事、中中国行政管管理学会理理事、决策策科学研究究会常务理理事。 中共十八届届四中全会会首次以全全会的形式式专题研究究部署全面面推进依法法治国。本本课程认为为推进法治治建设的必必要性和紧紧迫性体现现在：通过过法治建立立多元有序序的社会秩秩序，促进进社会转型型；通过法法治建设守守法有序的的和谐社会会，实现社社会公平；通过法治治有效解决决社会冲突突，保障社社会的相对对稳定。法法治建设包包括政府管管理、社会会自治、个个人自律三三个方面，政政府管理需需要加强制制度建设和和社会监管管，同时进进行社会调调节、化解解矛盾；社社会自治包包括基层治治理、行业业组织

5、治理理和公益事事业治理。推进多层次次多领域依依法治理，建建设法治社社会(上)薛刚凌 中中国政法大大学法学院院院长二0一四年年十一月大家好，今今天给大家家介绍的主主题是“推进多层层次多领域域依法治理理建设法治治社会”。在这个个专题中想想给大家介介绍这几个个方面的内内容：第一一，为什么么要提出法法治社会建建设，或者者说法治社社会建设的的必要性和和紧迫性，在在这里要说说明什么是是法治社会会建设，为为什么要推推进，为什什么要加强强。第二是是社会法治治建设的一一些主要内内容，在这这里要根据据四中全会会的一些精精神来谈一一下体会，一一些主要内内容的解读读。第三是是社会法治治建设中的的一些难点点和障碍。一、

6、推进法法治建设的的必要性和和紧迫性（一）法治治社会的概概念首先涉及到到什么叫法法治社会。法法治社会是是和法治政政府相对而而言的，在在我们国家家法治的推推行过程中中，我们过过去提的比比较多的就就是法治政政府建设，推推进依法行行政建设法法治政府。如如果没有法法治社会的的成熟发展展，实际上上法治政府府也是做不不到的，这这两者共同同构建了中中国法治的的基本框架架，一部分分是政府法法治，一部部分是社会会法治。那么法治社社会到底怎怎么界定呢呢，在这里里实际上涉涉及到对社社会的理解解，它涉及及到社会的的各个要素素、结构，各各种事业、各各个方面都都要有法可可依，而且且要严格按按照法律运运行，尤其其涉及到社社会

7、多元利利益的平衡衡，建造一一个和谐的的社会。那么法治社社会实际上上涉及到三三个层次的的治理，包包括政府对对社会的管管理、社会会的自治、个个人的自律律。所以法法治社会实实际上也是是非常复杂杂的系统工工程，除了了经济领域域和国家安安全领域以以外，可能能其他的都都可以归到到法治社会会。当然，现现在随着对对文化和环环境生态的的重视，把把这两块从从社会职能能中相对剥剥离出去了了，所以我我们现在讲讲的政府其其实是五大大职经济职职能、社会会职能、文文化职能、环环境生态职职能和国家家安全职能能。从广义义上来讲，文文化和环境境生态过去去也都是属属于社会的的范畴，当当然我这里里主要讲狭狭义的社会会，把文化化和环境

8、生生态这一块块相对把它它放到一边边，别的老老师给大家家讲法治社社会，实际际上他是指指社会的各各个方面，比比如教育、卫卫生、社会会保障体系系、就业、弱弱势群体保保护、社会会监管等等等各个方面面，它都要要有法可依依，要依法法来运行。（二）推进进法治建设设的必要性性那么为什么么在四中全全会里面把把法治社会会建设作为为一个非常常重要的任任务，单独独把它列出出来，而且且又做了具具体的制度度安排。我我想这是跟跟我们这些些年改革开开放社会转转型有关，我我们处在经经济改革的的攻坚期，也也处在社会会转型的风风险期，经经济改革带带来了中国国社会最大大的一个变变化就是社社会转型，我我们从一元元化的社会会逐渐转型型成

9、为一种种多元化的的社会，从从一种封闭闭式的社会会转向为一一种开放式式的社会，从从静态的社社会走向动动态的社会会，从简单单化的社会会转向复杂杂化的社会会。那么在在这个过程程中，一种种传统的相相对比较简简单的社会会结构被打打破，社会会有效运行行的一些机机制没有完完全建立起起来，所以以现在也处处在社会矛矛盾的冲突突频发期，社社会结构包包括各种不不平等或差差别，像我我们讲的四四大差别城乡差差别、地域域差别、行行业差别和和贫富不均均，这四大大差别在一一定程度上上不仅存在在而且可能能还在加剧剧，所以社社会冲突很很多，风险险很大。在在走向法治治的过程中中，社会的的不安全感感、社会的的焦虑程度度也在加剧剧，其

10、实改改革意味着着所有的要要素、所有有的秩序打打破了，重重新排列组组合。所以以在这个过过程中社会会处在双轨轨状态，就就是旧的、新新的，传统统的、现代代的都是并并存的。传传统的社会会已经在很很大程度上上被打破了了，但是新新的一套机机制没有完完全建立起起来，而且且随着社会会的多元化化，社会变变得相当复复杂。比如如社会结构构，传统的的社会结构构是一种简简单化的，我我们过去就就是四种人人员，就叫叫干部、工工人、农民民、城市里里的无业人人，而且我我们过去都都把它放到到一个单位位里面，所所以过去我我们是个单单位人，你你走到哪里里都要单位位给你开介介绍信，要要单位同意意，那个时时候对整个个社会的管管理实际上上

11、是简单化化的，命令令服从就能能保证秩序序。而现在在我们有22亿多的流流动人口，所所以我们现现在不再是是单位人了了，我们更更多的是社社会人，没没有单位，自自由职业者者，民营企企业，还有有社会自治治机构也很很多，所以以在这样一一种情况下下社会空前前复杂，管管理的难度度加大，包包括现在技技术发达，互互联网的网网络监管，现现在网络犯犯罪也比较较严重，所所以随着经经济改革和和技术发展展，导致这这个社会的的管理越来来越复杂。那么在这样样一种情况况下，光靠靠政府来管管实际上是是不行的，所所以我们现现在提了一一个概念叫叫社会治理理，它是一一种多元共共治，有政政府管理，有有社会自治治，也有个个人自律。那那么在这

12、里里还存在大大量的问题题，从转型型的角度来来看，就是是一种现代代的多元复复杂的社会会秩序需要要重新建构构，这样才才能够有效效化解种种种冲突来建建设和谐社社会，所以以强调社会会法治建设设。如果具体罗罗列的话，第第一是为了了促进社会会的转型，建建立一种多多元有序的的社会秩序序，促进社社会转型。第第二，通过过法治来建建设一个守守法有序的的和谐社会会，实现社社会公平，达达到社会安安全等目标标。第三，要要有效解决决社会冲突突，保障社社会的相对对稳定。从从这三个方方面来看，都都需要加强强社会的法法治建设。这是我要给给大家讲的的第一个方方面，我想想大家对这这个方面也也有体会，现现在社会问问题还是非非常多，比

13、比如食品安安全问题、生生态破坏问问题，包括括各种各样样的犯罪行行为，很多多方面需要要进一步的的规范，进进一步的推推进法治。这这是我给大大家介绍的的第一个方方面，就是是简单讲讲讲为什么要要加强推进进法治社会会的建设，它它是属于法法治国家的的一个重要要组成部分分，而且服服务于社会会转型的需需求与和谐谐社会的目目标。二、十八届届四中全会会的法治精精神第二个方面面，我想结结合四中全全会的决定定的一些精精神，讲讲讲推进多层层次多领域域依法治理理、建设法法治社会的的主要内容容。那么法法治社会怎怎么建，在在这里我们们需要一个个顶层设计计，也需要要一个问题题导向，现现在社会究究竟存在什什么问题，究究竟怎么梳梳

14、理这些问问题。归结结起来我觉觉得是三个个层面，这这也是随着着这些年对对社会的重重视和社会会建设法治治社会推进进的经验积积累逐渐达达成共识，法法治社会建建设是三个个层面，第第一是政府府对社会的的管理，第第二是社会会自治，第第三是个人人自律。（一）政府府管理首先是政府府对社会的的管理，实实际上不光光是管理，还还涉及到公公共服务，广广义的管理理实际上也也包含了服服务。1、制度建建设社会管理首首先是相关关制度的建建设，相关关制度建设设涉及到民民生的一些些法律制度度，像教育育制度、卫卫生制度、养养老制度、社社会保障制制度、就业业制度等等等，这些制制度首先需需要加强。一个和谐的的社会实际际上可以分分成两个

15、系系统，一个个是公平的的开放的竞竞争系统，一一个是最低低的保障系系统。这个个竞争系统统涉及到很很多内容，比比如教育机机会的竞争争，医疗资资源的分配配，就业的的竞争，其其实除了经经济竞争，社社会也在广广泛竞争，各各个地方也也在竞争，各各个行业也也在竞争，所所以实际上上是更广泛泛的一种竞竞争，社会会没有竞争争，社会也也没有活力力，没有动动力。但是是竞争不公公平会带来来很多的冲冲突，比如如教育资源源的竞争问问题也非常常多，尤其其是我们国国家，现在在流动人口口这么多，很很多孩子的的父母亲在在大城市里里面工作，但但是他没有有户籍，所所以他的孩孩子就不能能在大城市市参加高考考，导致资资源上享受受的不平衡衡

16、。怎么保保证社会资资源的合理理分配和公公平竞争，这这其实也是是一个很难难的问题，因因为中国现现在最大的的问题是各各地区的发发展不平衡衡，所以教教育的资源源也不一致致，包括考考试的、招招生的竞争争，实际上上开放性、公公平性、完完备性都还还有非常大大的缺口。竞竞争系统是是社会和谐谐、社会进进步的一个个重要源泉泉。还有一个系系统就是最最低的生存存保障系统统，包括养养老、医疗疗、贫困救救助、弱势势群体保护护、对失业业者的救济济等等。我我们应该承承认这个社社会每个人人的竞争力力是不一样样的，而且且在每个阶阶段每个人人的竞争也也是不一样样，有竞争争就有胜者者和败者，败败者由于暂暂时处于竞竞争劣势而而进入到

17、保保障系统。这这些年我们们也一直在在强调建设设保障系统统，但是保保障系统还还是很不到到位，比如如全民养老老制度没有有完全建立立起来，住住房保障制制度，尤其其是一些没没有城市户户口的外来来工作者，他他们的住房房保障有很很多的问题题。当然我我们国家人人口又多，城城市发展又又不平衡，所所以保障系系统的建设设也不是很很容易，是是个很复杂杂的系统。但但是没有保保障系统的的话就会有有各种各样样的问题，不不安全感会会增强，幸幸福感会降降低。所以以和谐社会会实际上是是两套系统统，开放的的公平的竞竞争系统和和最低的权权利保障系系统。其实人这一一辈子都在在这两个系系统里面来来回转，从从出生到成成年这个阶阶段在保障

18、障系统，那那么进入成成年就开始始竞争，在在竞争中处处于暂时失失败地位又又回到保障障系统，再再培训，再再进入到竞竞争系统，到到了退休年年龄进入到到保障系统统，所以人人的一辈子子实际上就就在这两个个系统里面面转换。当当然我们国国家现在这这两个系统统都不是很很完备，竞竞争系统的的开放性、公公平性不够够，保障系系统非常不不完备，所所以在这里里面实际上上有大量的的制度建设设。2、社会监监管对政府来讲讲实际上还还存在着对对社会的监监管，比如如各种各样样的危害社社会的行为为，比如食食品安全，包包括互联网网的监管。现现在社会流流动性很强强，监管难难度也在加加大，包括括各种犯罪罪的高技术术型，也导导致了监管管的

19、难度，所所以有大量量的制度需需要创新和和建设，从从过去的单单位人走向向社会人，没没有制度来来规范保障障，这个社社会可能也也就没有安安宁。过去去在计划经经济下按照照伦理的思思维，到了了现在更开开放、更流流动、更复复杂的社会会，传统的的管理模式式已经不行行，所以也也存在着政政府对社会会管理的创创新。我们国家对对社会管理理的重视，最最早是一些些经济比较较发达的地地区，比如如深圳、东东莞，因为为外来人口口多，所以以对这些流流动人口怎怎么去服务务、管理，就就是它的一一个现实需需求。但是是从国家层层面，重视视管理是在在90年代代中期，就就是十五大大的时候专专门提到经经济和社会会发展要统统筹，在这这以前我们

20、们比较强调调经济建设设为中心，那那么随着经经济的发展展带来的社社会变革，如如果社会转转型跟不上上实际，也也会带来大大量的问题题，所以十十五大就提提出这个统统筹。以后后到20005年、22006年年的时候提提出社会管管理创新，最最早是在政政法系统，后后来社会的的管理创新新就已经到到了各个领领域，包括括教育、卫卫生，不仅仅仅是政法法系统，其其他各个系系统都强调调社会管理理的创新，那那也就意味味着传统的的模式不能能够继续下下去了，必必须与时俱俱进。所以从政府府的层面来来讲，法治治的建设涉涉及到社会会的一些管管理制度，包包括公共服服务制度，都都要建立健健全。这里里有几块，一一块就是前前面讲的最最低保障

21、制制度，像未未成年人的的保护、老老年人的保保护、劳动动者权益的的保护，包包括养老、住住房等，涉涉及到很多多内容，就就是我们讲讲的民生工工程，这也也是我们全全社会非常常关注的，因因为它决定定了社会的的一种安全全感和最低低保障。实实际上这块块是老百姓姓非常关注注的，这些些年我们也也在建但是是好多制度度仍然不到到位，而且且在这个过过程中由于于建设不到到位也导致致影响到其其他一些事事业的发展展。比如事事业单位的的社会保障障制度，包包括养老制制度，我们们实际上很很多还没有有完全纳入入到社会保保障体系，事事业单位如如果优胜劣劣汰要淘汰汰某一个人人，他就没没有出路，因因为你给他他辞退他马马上面临着着将来没法

22、法养老的问问题，所以以即使不适适合在事业业单位了，我我们也要把把他留在单单位里面，否否则后半辈辈子就没人人管了，因因为我们不不是一种社社会保障，我我们是体制制内的保障障，没有一一种完全开开放的社会会保障。当当然这同时时也带来了了不公平，比比如企业的的保障和事事业单位的的保障可能能不完全一一致，甚至至在保障的的程度上完完全不一样样，一方面面限制了流流动，另一一方面造成成某种程度度上的不公公平性。所以如果从从社会管理理这块来讲讲，它其实实有很多的的制度，包包括教育法法律制度的的完善，卫卫生法律制制度的完善善，就业法法律制度的的完善，劳劳动者权益益保护制度度的完善，还还有各种各各样的保障障体系。这这

23、些年我们们关于社会会这一块的的立法还是是相对比较较弱的，不不光有一套套制度，我我们还需要要法律的实实施。我们们对劳动者者的保护还还不够，社社会特别关关注的拖欠欠劳动者、农农民工的工工资问题，前前几年都是是一直炒作作的热点，劳劳动者一年年劳动下来来最后公司司兑现不了了，就引起起非常多的的问题。当当然这个挺挺复杂，比比如拖欠，他他有公司老老板的问题题，其实某某种程度上上也有我们们政府的问问题，因为为我们很多多工程也没没有这个能能力，就靠靠这种欠债债的方式，也也包括我们们政府工程程付款不及及时，导致致老板不能能及时把报报酬付给农农民工。但但是劳动者者的权益确确实在我们们国家有非非常多的问问题，劳动动

24、者的调借借，包括劳劳动者在劳劳动创造中中的利益分分配，现在在是投资者者得到的利利益更多，劳劳动者的得得到回报相相对不是很很高，所以以劳动者的的保护在我我们国家还还是要加强强。3、制度执执行这些方面的的法律我也也发现挺有有意思的，好好多执行不不到位，虽虽然我们说说8小时工工作，但是是好多行业业远远不止止8小时，出出租车有时时候都244小时，实实际上对劳劳动者的伤伤害也是挺挺大的，所所以这种社社会法律制制度的执法法体制实际际上也不是是很大，就就是各种各各样的监管管，包括在在未成年人人、妇女权权益保障这这方面，这这可能跟法法律制定也也有关系，实实际上这块块的执法部部门是不到到位的，虽虽然有妇女女儿童

25、的一一些机构，但但是它实际际上不是政政府机构，也也缺乏执法法手段，他他能做的最最多就是把把这个问题题向相关的的政府反映映，还有就就是社会舆舆论的一种种谴责，实实际上从执执法主体、执执法手段来来讲是不到到位。所以以这块需要要加强，就就是社会相相关制度的的执行问题题，怎么保保障这些法法律规定落落到实处。当然这些法法律的保障障实际上涉涉及到大量量的问题，比比如公积金金的制度、保保险的制度度、住房的的制度，这这些保障需需要财力的的保障，也也需要制度度的保障，而而且还涉及及到管理体体制的改革革，就是综综合性的治治理。所以以我们这次次为什么要要推多领域域的立法治治理，它实实际上涉及及到很多方方面，涉及及到

26、综合治治理、系统统治理、源源头治理，应应该是提到到非常高的的一个地位位。所以从从政府这块块来讲，需需要大量的的制度跟进进，尤其是是社会法治治建设还需需要大量的的配套的制制度，比如如法律援助助制度，对对弱势群体体要提供法法律支持，我我们虽然现现在也有律律师法援制制度，但其其实还是很很不到位，这这里面改进进的空间还还是很大。那那么还有一一些社会工工作者相关关制度也需需要加强，就就是帮助弱弱势群体这这块，各方方面需要一一些配套的的手段。当当然社会法法治，尤其其涉及到社社会权利这这一块，还还需要国家家的财力，发发展到一定定的程度才才行。4、社会调调节那么这是从从政府和老老百姓直接接的关系来来讲，其实实

27、从更广的的层次来讲讲，社会治治理还涉及及到社会调调节，我们们不叫社会会调控，人人口、资源源、环境、经经济、社会会，实际上上是一个综综合治理。我我们社会管管理有一个个做的不是是太好，就就是现在发发展的有点点畸形，大大城市人满满为患，而而且是雾霾霾污染、资资源短缺，包包括是漂了了大量的有有知识有技技能的人。而而另一些地地方需要人人才又没有有，发展很很不均衡。其其实从更广广义的社会会调控、社社会管理来来讲，实际际上要实行行统筹的管管理，就是是社会的统统筹管理，各各个要素的的管理，包包括城市建建设、交通通等等。当当然这是个个大社会的的概念，小小社会是简简单的社会会管理，就就是相对人人的那些具具体服务和

28、和具体管理理。要从更更大的范围围里面就是是一个统筹筹化，我们们国家这块块很有优势势，但是对对它的认识识程度和有有效治理程程度还是不不够。我们们各个城市市，各个地地方之间实实际在是一一种自发的的、各自为为阵的模式式，它不是是一个统筹筹的模式。比比如怎么有有效控制人人口，这里里要考虑到到资源，考考虑到经济济结构，考考虑到社会会发展的程程度，涉及及到城市的的功能定位位等等，就就是在更大大的范围里里面强调合合理性的发发展。5、化解矛矛盾当然政府对对社会的管管理还涉及及到一个非非常大的问问题，就是是对矛盾冲冲突的化解解。现在社社会发展、经经济发展快快速，社会会转型也处处在一个风风险期，社社会矛盾非非常多

29、，改改革的和没没改革的，改改革中得到到利益的和和在改革中中失去利益益的，旧的的制度打破破了，新的的制度又没没有建起来来，所以社社会冲突非非常多。尤尤其是城市市化进程、工工业化进程程加快，这这些年失地地农民有33000、44000万万，他们怎怎么能够有有效进入城城市，找到到自己的归归属感，实实际上需要要政府做大大量的工作作。社会冲突的的化解，实实际上需要要各种制度度创新，当当然要纳入入到一个法法治的轨道道。那么除除此以外实实际上还有有多元化的的纠纷解决决机制，包包括法律手手段之外的的，通过社社会的、心心理的各个个方面，所所以我们在在四中全会会里面特别别讲到有效效化解冲突突，要依法法维权，要要支持

30、人们们理性表达达诉求。现现在从法律律系统来讲讲每年的案案子13000多万了了，那么信信访案子每每年也都在在600、7700万件件，所以社社会冲突非非常多。社社会冲突实实际上是一一种个案之之间的冲突突，当然也也还有其他他方面的一一些冲突，比比如对于政政府需求的的一种冲突突，像现在在大量的群群访案子，实实际上要仔仔细分析很很大程度上上是一个诉诉求表达。比比如失独家家庭，我们们国家是337%的独独生子女家家庭，其中中又有1000多万的的失独家庭庭，那么失失独家庭向向政府提出出要求，要要承认他们们是对国家家做了贡献献，要给他他行政补偿偿，而且需需要给他增增加帮助的的款项，每每个月达到到几千块钱钱。这样

31、一一个表达诉诉求对不对对呢？应该该说在一个个多元的社社会，不同同的利益群群体都可以以来表达自自己的诉求求，但是由由于我们回回应机制不不健全，所所以导致了了大量的表表达没法通通过一个有有效的路径径转化进入入到立法决决策程序。当当然能不能能达到这些些要求，我我们要通过过充分的全全社会的讨讨论，权力力机关的立立法决策，来来决定要不不要满足这这种要求。所以现在大大量的上游游制度不到到位，包括括经济的、管管理的、文文化的等等等，大量的的问题最后后转化为一一种社会问问题，表现现为冲突、请请愿、静坐坐等，社会会冲突非常常多。实际际上有的不不是社会造造成的，有有的是经济济领域造成成的，也有有的是管理理领域造成

32、成的，但最最后都表现现为一种社社会冲突，最最后的终端端就是表现现为一种社社会冲突。那那么在这样样一个情况况下，在解解决纠纷的的机制上也也要加强制制度的完善善，除了常常规性的制制度以外，还还需要加强强社会调解解、仲裁、多多元化的解解决纠纷机机制，要引引导理性维维权。当然然对于政府府来讲，还还要保证社社会安全，所所以要建立立相关的预预防制度、预预警制度、排排查制度。当然还涉及及到信访制制度，如果果通过法律律途径解决决不了，可可能进入到到信访的渠渠道。那么么信访实际际也面临着着制度化，纳纳入到法治治的轨道，这这次四中全全会里面专专门提到信信访立法，把把信访纳入入法治化的的轨道。我我们过去也也有信访条

33、条例，但是是这里涉及及到对信访访制度的功功能定位，学学术界也在在讨论信访访到底要不不要取消，我我们自己研研究的一个个结果是，信信访实际上上在我们国国家起着缓缓冲性、补补充性的功功能，中国国信访制度度的存在还还是很必要要，功能定定位可能需需要调配。我我想至少有有这么几个个方面的功功能定位：一个就是是对一些社社会问题进进行梳理，有有效回应社社会需求，通通过信访最最后要把信信息汇集，而而且要分析析、决策，还还要及时进进行回应，它它是回应社社会的一种种制度，当当然过去的的功能定位位还是比较较弱，上访访的人来了了以后把相相关的信息息转回去，没没有进行有有效的回应应。而且它它的梳理功功能也不是是很强，我我

34、前面讲到到信访里面面有各种的的情况，有有政策类的的，也有具具体行为的的，有维权权的也有表表达愿望的的，也有举举报的，所所以需要对对信息进行行汇总、分分类，然后后做出有效效的回应，但但是在现实实生活中这这个回应功功能不是很很强；还有有一个功能能就是解决决纠纷的功功能，现在在的信访定定位主要是是一种参与与和监督，制制度上没有有涉及到解解决纠纷，但但是事实上上老百姓信信访也好，群群访也好，大大都是奔着着自己的权权益主张来来的，那么么在这里实实际上要求求有救济功功能，不仅仅是回应功功能。那么么信访在解解决冲突或或者在救济济方面应该该有一个什什么样的定定位，这个个也非常值值得研究，但但是从目前前行政诉诉

35、讼法和和行政复复议法的的规定来看看，实际上上大量的管管理上的冲冲突进入不不到这种诉诉讼程序、司司法程序，好好多是政策策和历史遗遗留的问题题，不由法法律来解决决这些问题题，可能社社会信访系系统在解决决纷争上仍仍然有非常常大的空间间。所以在在这里面确确实是很难难用法律手手段来解决决，实际上上很多纠纷纷都是由非非常复杂的的原因造成成，那么在在这里信访访实际上起起到缓冲补补充的功能能；那么信信访制度其其实还有一一个功能就就是监督的的功能，接接受各种各各样的举报报，发现问问题，包括括打击腐败败，在监督督功能上仍仍然需要重重视。所以以信访不能能代替诉讼讼，诉讼不不能解决的的问题可能能要进入到到信访，所所以

36、建设法法治社会中中信访制度度的建设也也很重要。当然除此之之外还有各各种各样的的法律制度度，比如调调解制度、仲仲裁制度，就就是前面讲讲的多元化化的纠纷解解决，包括括行政裁决决制度，行行政裁决，我我们国家走走过一段弯弯路，过去去我们是一一个行政至至上的国家家，所以大大量的纠纷纷甚至家庭庭纠纷、离离婚可能都都要找政府府。那么现现在大量的的纠纷找法法院，但是是法院对纠纠纷的解决决也不是有有无限的能能力，也是是资源有限限，所以行行政在解决决社会冲突突上仍然有有它的优势势，比如快快捷，老百百姓也愿意意相信政府府，所以在在这里面它它也是有很很大的空间间需要推进进。当然还有就就是预防犯犯罪，包括括综合治理理，

37、尤其是是涉及到打打击暴力恐恐怖涉黑的的犯罪，邪邪教、黄、赌赌、毒等违违法犯罪，因因为在开放放性的社会会这些问题题非常多，所所以政府在在社会安全全保障、社社会秩序方方面的管理理也是非常常多。政府府对社会管管理方面的的制度，安安全开放的的竞争系统统、最低的的保障系统统，化解冲冲突，然后后进一步到到预防犯罪罪、综合治治理，需要要大量的立立法和建构构有效的机机制来推进进社会法治治的发展，这这是从政府府层面来讲讲怎么加强强社会法治治。（二）社会会自治我们过去是是比较强调调政府的作作用，但是是真正的社社会治理光光靠政府远远远不够，他他需要社会会自身的成成长，在这这里要强调调社会自治治的发展。首首先政府的的

38、资源有限限，第二不不能够形成成一种互动动。所以如如果没有社社会的自治治，光靠政政府成本太太高，而且且很难达到到目的。那那么现在社社会自治在在我们国家家实际上是是三大块，包包括基层的的治理、行行业组织的的治理、职职业协会的的治理，也也包括公益益事业的治治理，比如如国内的大大学、医院院、公园、图图书馆等等等大量的社社会管理问问题。其实实社会自治治在某种程程度上是小小公共性质质，我们现现在的公共共行政是两两大块，国国家行政是是政府，那那么社会行行政实际上上是小公共共行政。我国这些年年对社会自自治的认识识还不完全全达成共识识，当然我我们这个社社会还不成成熟，所以以在究竟是是强化社会会监督管理理还是促进

39、进社会自治治方面也有有不同的讨讨论，我想想这两个方方面实际是是可以齐头头并进的，一一方面对社社会不良的的违法东西西加强打击击，比如有有的地方讲讲网格式的的管理，里里面的违法法不受控，那那么能保证证国家对社社会的有效效控制。另另一方面社社会的自律律如果成熟熟到一定程程度，可以以减少政府府的一些职职能，但现现在社会不不成熟的情情况下不管管社会肯定定不行的。社会自治涉涉及到一大大套制度，首首先要建立立社会自治治的一些规规则，比如如行业的规规则，这些些规则首先先要有法律律效力，如如果没有法法律效力就就不会执行行，当然首首先是建立立这种规则则，比如学学校有学校校的规则。那那么这套得得自治的规规则和国家家

40、法律怎么么对接，比比如学校管管理你能不不能设定处处罚，设定定处罚的依依据是什么么。过去我我们有很多多法律是站站在国家行行政的层面面来立法，比比如行政政处罚法规规定，规章章以下的都都不能够设设立罚款，那那如果在自自治领域可可不可以设设定罚款，比比如行业自自律，对不不诚信的可可以通过罚罚款来制裁裁他，这个个行不行，包包括学校，对对学生对老老师可不可可以罚款，这这个罚款是是个什么性性质。这些些问题我们们过去也强强调，但是是还是有好好多理论问问题没有解解决，在法法律上也没没有解决，到到底应该怎怎么运作。在在自治规则则上，在自自治主体上上，哪些可可以成为自自治组织。那那么行为方方式上，比比如自治是是靠命

41、令服服从还是靠靠合同约束束，政府管管理传统上上是命令服服从，现在在也在强调调用契约合合同的方式式推进一些些管理，那那么在社会会自治这一一块可能依依赖的手段段主要是合合同，但是是也不排除除进行一些些罚款，所所以在手段段上，国家家的管理和和社会的自自治应该是是有区别的的。那么社会自自治过程中中如果发生生冲突怎么么办，怎么么解决这些些冲突。当当然社会自自治组织自自身可以设设计一种冲冲突解决的的机制，如如果解决不不了可不可可以进到法法院，进到到法院属不不属于行政政诉讼的范范围。非常常遗憾的是是，在这次次的行政政诉讼法修修订上，在在立法的修修订过程中中实际上有有很多讨论论，但是最最后还是没没有把这一一块

42、完全拉拉进来，原原因就是社社会自治里里面好多理理论不清楚楚，制度也也不成熟，拉拉进来也存存在着一种种生理上的的困难。但但是从未来来的角度来来看，社会会自治一定定要逐步地地纳入到法法治轨道。所所以社会自自治中各种种纠纷的解解决，也要要走司法最最终的原则则。当然社会自自治的问题题非常复杂杂，涉及到到不同的自自治组织的的规范，比比如行业自自治，我们们国家有各各种各样的的行业协会会，那么这这种职业同同谋，也包包括大学、小小学，其实实治理是不不断的在发发生，但是是从治理的的结构、治治理的外部部行为看，其其实还有非非常大的空空缺。包括括像学校的的治理结构构，实际上上也有很多多改进的空空间，现在在教育部也也

43、在推各个个大学要建建立自治章章程。只有有社会都充充分地自治治起来，就就会减轻政政府的负担担，如果什什么都靠政政府管，也也导致权力力集中，也也导致管理理的低效率率。但是社社会自治很很多法律问问题现在还还没有解决决，而且这这方面的立立法也很弱弱，包括社社会组织的的登记这块块就比较难难。社会自治其其实是个多多元的结构构，各种各各样不同的的群体，还还涉及到很很多敏感问问题，比如如社会自治治过程中涉涉及到民族族问题、宗宗教问题、少少数人群的的利益问题题，比如同同性恋组织织，这实际际上也是一一个潜在的的庞大的人人群，当然然这也涉及及到社会对对的接受程程度，非常常复杂。那那么怎么去去自治，它它的底线是是什么

44、，它它的最低保保障是什么么，如果社社会自治完完全都是由由政府来控控制，可能能自治精神神就缺失了了，但如果果完全不监监管，可能能就会失控控。而且我我们这个社社会的自治治传统是缺缺失的，现现在制度支支持是不到到位的，社社会自治的的品质也不不是很高，很很多社会组组织追求经经济利益，不不是一种严严格意义的的自治，有有的是打着着自治的牌牌子来追求求其他目的的，这也是是非常多的的。社会自治组组织如果要要分类的话话，各种不不同类型的的自治组织织可能遵循循的规则也也是有区别别的，比如如行业组织织，他和学学校之间肯肯定是有区区别，那么么在这里实实际上需要要大量的立立法，比如如社团法。社社会组织可可以分成两两大类

45、，一一类是以人人为对象的的，就是社社团；还有有一种就是是财团，以以基金会等等各种各样样的组织为为基础，我我们国家还还有一种非非企业性的的研究组织织，所以我我们国家各各种各样社社会组织统统计起来有有几十万个个。社会组织的的成熟很大大程度会减减轻政府管管理的负担担和压力，但但是相反，如如果他不成成熟，可能能会加大政政府对社会会监管的难难度，在这这里有大量量的问题。那那么要促进进社会组织织的发达，其其实也需要要政策来引引导，法律律来引导，比比如公益性性组织税收收的减免问问题，使人人们愿意来来捐钱，愿愿意更多的的进行公益益事业，为为社会尽一一份自己的的力量和贡贡献。所以以这里面其其实涉及到到很多，包包

46、括自身的的创立，运运行的底线线，纠纷的的解决，也也包括怎么么去引导这这些社会组组织的判断断。当然社会自自治还有一一个非常大大的问题就就是发展动动力问题，内内在的驱动动力是什么么，我曾经经研究社会会组织的发发展，我也也觉得挺困困惑。我们们和西方不不同，西方方很多国家家，尤其是是基督教文文明的国家家，它的社社会组织其其实最早源源自于宗教教，为了宗宗教的共同同追求走到到一起，形形成一种自自治，所以以里面很大大的程度就就是一种虔虔诚，包括括奉献精神神。在我们们国家社会会组织的发发展过程中中，可能更更多的涉及及一种利益益追求，包包括经济利利益和其他他利益，当当然也不乏乏一些公益益性的，比比如环境保保护组

47、织、慈慈善组织、动动物爱好者者协会的组组织，包括括体育、摄摄影的组织织，因为共共同兴趣走走在了一起起，但是有有很多的组组织实际上上是为了经经济利益。我我国现在要要寻找到一一条能够促促进自治组组织良性发发展的动力力机制，对对社会组织织可以进行行分类，不不同的社会会组织，对对他的定位位，对他的的规范，对对他的监管管和扶持，都都应该是有有差别的。党的十八届届四中全会会报告精神神解读第七讲推进多层层次多领域域依法治理理，建设法法治社会（下下）薛刚凌 中中国政法大大学法学院院院长/教教授中国政法大大学法学院院院长/教教授1|39第七讲推进多层层次多领域域依法治理理，建设法法治社会（下下）薛刚凌 中中国政

48、法大大学法学院院院长/教教授中国政法大大学法学院院院长/教教授薛刚凌，湖湖南辰溪人人，19663年生。法法学博士， 教授，博博士生导师师。19887-19990年就就读于中国国政法大学学研究生院院，获行政政法学硕士士学位；11990年年毕业留校校任教至今今。19996-19998年任任法律系行行政法教研研室主任；19999年获中国国政法大学学诉讼法学学博士学位位；19997年聘为为副教授，11999年年破格晋升升教授；11999-20000年，在美美国锡拉丘丘兹大学做做高级访问问学者一年年；20002年担任任博士生导导师；20002年-20066年任中国国政法大学学法学院党党委副书记记、书记、副副院长（主主持工作）；20066年12月月至今任中中国政法大大学法学院院院长兼党党委书记。主要研究领领域：行政政法、行政政诉讼法、军军事法。主主要讲授课课程：行政政法与行政政诉讼法、国国家赔偿法法学、军事事法学等课课程。主要著作：行政法法治道路探探寻、行行政体制改改革研究、外外国及港澳澳台行政诉诉讼制度、军军事法学、行行政诉权研研究、变变迁时代的的行政法思思考、全全面推进依依法行政实实施纲要辅辅导读本、构构建法治政政府全全面推进依依法行政实实施纲要辅辅导读本。社会兼职：国务院监监察部特邀邀监察员、中中央治理商商业贿赂领领导办公室室专家组成成员、国务务院行政审审批制度改改革办公室室专家组