行政诉讼架构中的当事人主体地位上研究与分析38201.docx

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1、行政诉讼架架构中的当当事人主体体地位上杨利敏敏行政诉诉讼的诉讼讼模式变革革是近年来来不绝于耳耳的话题，受受民事诉讼讼向当事人人主义诉讼讼模式改革革的影响，行行政诉讼的的理论和实实务中也开开始探讨向向当事人主主义诉讼模模式的改革革。但迄今今为止，对对行政诉讼讼诉讼模式式改革的探探讨大多仍仍集中在庭庭审方式的的变革，而而对行政诉诉讼中更本本质的方面面?由谁谁来形成诉诉讼的实体体内容(即即审理对象象)， 则则未引起学学界和实务务界足够的的关注和反反思。在过去去，行政诉诉讼法学界界普遍的观观点把当事事人承担举举证责任和和辩论式庭庭审当作当当事人主义义诉讼模式式的特点;把法官依依职权主动动调查收集集证据

2、和法法官对诉讼讼进程的控控制指挥权权当作职权权主义诉讼讼模式的特特点。这使使得司法实实践中，法法院往往把把加强当事事人举证责责任和对诉诉讼进程的的主导权作作为向当事事人诉讼模模式改革的的内容。这这种状况和和民事诉讼讼法学的主主流观点以以对诉讼进进程的主导导权作为划划分当事人人主义和职职权主义的的依据有关关。但随着着研究的深深入，我国国民事诉讼讼法学界已已经认识到到，分析诉诉讼模式是是当事人主主义还是职职权主义需需从两个方方面进行，即即：谁在诉诉讼程序运运行中起主主导作用，以以及主要由由谁来确定定审理对象象，而后者者对民事诉诉讼模式更更具有决定定意义。据据此，已有有学者提出出，以往我我国民事诉诉

3、讼法学中中笼统地把把大陆法系系的民事诉诉讼称为“职职权主义”是是以偏概全全的。大陆陆法系民事事诉讼中的的职权主义义仅仅是指指法官具有有对诉讼程程序进行的的主导权，而而在审理对对象的形成成方面，大大陆法系与与英美法系系一样，均均实行当事事人主义，即即由当事人人形成审理理对象并拘拘束法院，从从而体现了了当事人的的意思自治治和法官的的地位中立立原则。笔者认认为，在行行政诉讼中中，要贯彻彻真正的当当事人主义义也必须从从当事人形形成审理对对象的方面面进行考虑虑，而恰恰恰是这一点点，在一片片向当事人人主义改革革的呼声中中被忽略了了。甚而有有相当多的的人士仍然然认为在形形成审理对对象方面，由由法院掌握握主导

4、作用用是合适的的。而笔者者认为，实实行在形成成审理对象象方面的当当事人主义义对行政诉诉讼具有重重大的意义义，它是实实现公民个个体在行政政诉讼 中中的主体地地位的重要要环节。因因此，文本本试图对我我国行政诉诉讼的现行行法律目前前在形成审审理对象方方面的规定定，以及学学者的有关关观点做一一检讨，并并在此基础础上，提出出关于我国国行政诉讼讼在形成审审理对象方方面应适用用当事人主主义，即处处分权主义义和辩论主主义的观点点。一、我我国现行行行政诉讼制制度对于形形成审理对对象的规定定根据民民事诉讼法法学者的观观点，在形形成审理对对象方面的的当事人主主义主要表表现为：由由当事人提提示并特定定作为审理理对象的

5、诉诉讼标的，以以及由当事事人提出支支持自己的的诉讼请求求的具体事事实主张和和证据(即即诉讼资料料)。前者者称为处分分权原则，后后者称为辩辩论原则。3反之之，在形成成审理对象象方面的职职权主义则则表现为法法官可以在在当事人的的请求之外外对其他事事项依职权权进行调查查，以及有有权(某种种程度上也也是一种义义务)越出出当事人的的主张调查查和认定事事实。前者者称为职权权调查原则则，4后者称为为职权探知知原则，两两者分别对对应于处分分权原则和和辩论原则则。5处分权原原则和职权权调查原则则的对立在在于当事人人提示给法法院的审理理对象能否否拘束法院院;辩论原原则和职权权探知主义义的对立则则在于当事事人提出的

6、的事实主张张与证据能能否拘束法法院对事实实问题的认认知。以下下分别对我我国现行行行政诉讼法法及相关司司法解释对对当事人提提示审理对对象和当事事人提出事事实主张与与证据的规规定作一简简要检视。(一)现行法对对于当事人人提示审理理对象的规规定由于司司法的被动动性特征，“不不告不理”是是对司法权权的最基本本要求。它它意味着只只有在当事事人具有通通过法院来来解决纠纷纷、保护自自己的实体体权利的意意愿时，法法院才能介介入纠纷的的解决过程程。这在某某种程度上上反映了作作为国家权权力的司法法权对于市市民社会和和个体生活活的干预的的有限性。因因此，决定定是否要求求法院裁决决争议以及及在多大范范围内裁决决争议，

7、作作为当事人人自己决定定权的一部部分，应当当被作为当当事人的权权能。由此此，产生了了处分权原原则的基本本内涵：当当事人有权权决定启动动诉讼程序序和提出诉诉讼请求;从中又派派生了当事事人有权以以自己的意意思决定诉诉讼请求的的变更和终终结诉讼。与与之相对应应的，则对对法院产生生了法官的的裁判内容容不得超过过当事人提提示的请求求、不得另另行做出不不是针对请请求的判断断等规范性性要求，这这体现了当当事人的处处分行为对对法院的拘拘束。与处分分权原则相相关的，我我国的现行行行政诉讼讼法作了以以下规定：一、当当事人启动动诉讼程序序。此即行行政诉讼法法第二条对对于当事人人诉权的规规定。二、当当事人提出出诉讼请

8、求求。行政诉诉讼法第四四十一条第第三项规定定，原告提提起诉讼时时应当有具具体的诉讼讼请求。三、法法院对诉讼讼要件进行行审查。行行政诉讼法法第四十一一条规定原原告提起诉诉讼要符合合五项诉讼讼要件，包包括具有诉诉的利益、适适格的被告告、有具体体的诉讼请请求、属于于行政诉讼讼受案范围围和受诉法法院管辖;第四十二二条规定了了法院对诉诉讼要件的的审查义务务。行政诉诉讼法第三三十九条规规定的起诉诉期限也属属于应由法法院主动审审查的诉讼讼要件。此此外，最最高人民法法院关于执执行行政政诉讼法若干问题题的解释(以下简称称解释)第四十四四条又增加加了诉讼当当事人能力力、代理人人能力、是是否经过法法定的前置置程序以

9、及及诉讼标的的是否为生生效判决拘拘束四项要要件。四、对对依当事人人意思终结结诉讼的限限制。行政政诉讼法第第五十条规规定行政诉诉讼不适用用调解;第第五十一条条规定，原原告的撤诉诉行为要获获得法院的的准许。在以上上四个方面面中，第一一和第二个个方面是体体现处分权权原则的：由当事人人决定是否否启动诉讼讼程序并提提示特定的的诉讼请求求。但在第第二个方面面对处分权权原则的体体现又是不不完备的。因因为诉讼法法第四十一一条仅规定定当事人在在起诉时应应当提示具具体的诉讼讼请求，而而在其他条条文中并未未规定当事事人的诉讼讼请求对法法院的拘束束性效力。换换言之，对对于法院超超出当事人人的诉讼请请求作出裁裁判未作明

10、明确的禁止止。因此，在在司法实践践中，作为为个案的，出出现了法官官不顾当事事人的诉讼讼请求作出出裁决的案案件，如在在一起要求求撤销行政政拘留决定定的案件中中，法官作作出了变更更判决;当当事人要求求对行政行行为是否合合法进行裁裁判，而法法官却代之之以对行政政行为适当当性的裁判判，在此意意义上，法法官更换了了当事人要要求裁判的的对象。由法院院对诉讼要要件进行审审查则是典典型的职权权调查原则则的体现。但但由于诉讼讼要件是关关系到诉讼讼本身在形形式上能否否成立，当当事人对于于这些要件件并不具有有处分权，在在这些方面面即使当事事人并不要要求裁判，法法院也必须须主动作出出判断。因因此，对于于法定的诉诉讼要

11、件，实实行职权调调查原则与与处分权原原则并不相相悖。对当事事人依自身身意思终结结诉讼的限限制体现在在两个方面面：一方面面，是禁止止调解的规规定;另一一方面，是是对原告撤撤诉的限制制。前者的的立法理由由在于行政政机关职权权行使的法法律拘束性性;后者的的理由则是是立足于保保持对违法法的行政行行为进行追追究这一意意图。66(二)现行法对对于当事人人提出诉讼讼资料的规规定在当事事人提示了了诉讼请求求之后，法法官能够以以何种事实实作为肯定定或否定当当事人请求求的根据，能能够以何种种证据来认认定事实，则则成为重要要的问题。根根据辩论原原则，法官官只能对当当事人主张张且在双方方之间形成成对立争执执焦点的案案

12、件事实作作出裁判。辩辩论原则又又包括三个个方面的内内容：第一一，只有当当事者提出出并加以主主张的事实实，法院才才能认定，法法院不得随随意改变或或补充当事事者的主张张;第二，对对当事者双双方都没有有争议的事事实，法院院必须加以以认定;第第三，原则则上只能就就当事者提提出的证据据进行调查查。狭义的的辩论原则则只包括前前两项内容容，强调的的是当事人人的事实主主张对法院院行为的拘拘束性;第第三项内容容则具有辅辅助性质，也也可单独称称之为“当当事者证据据提出原则则”。77而在职职权探知原原则之下，前前述的三项项内容均不不适用：对对于当事者者没有主张张的事实，法法院也能予予以认定;当事者的的自白行为为不能

13、拘束束法院;法法院可以依依职权广泛泛地调查证证据。88在法官官能以何种种事实作为为审理对象象方面，行行政诉讼法法本身没有有明确的规规定。但由由于行政诉诉讼法制定定在19889年，受受当时流行行的客观真真实观的影影响，行政政诉讼法第第四条规定定了“人民民法院审理理行政案件件以事实为为根据，依依法律为准准绳”。法法院在行政政诉讼中需需要查明客客观真实，由由此得出的的就是行政政诉讼“全全面审”的的结论：“这这里的事实实包括行政政机关所作作出的具体体行政行为为所认定的的全部事实实与具体行行政行为合合法性有关关的全部事事实，行政政机关具体体行政行为为所造成的的侵害事实实，等等”。9因此此，理论界界和实务

14、界界普遍认为为，在行政政诉讼中，不不论当事人人是否主张张，法院必必须对行政政诉讼法五五十四条规规定的行政政行为的合合法性要件件进行全面面的审查。在法院院对证据的的调查权限限方面，行行政诉讼法法第三十四四条对法院院作了授权权性规定“人人民法院有有权要求当当事人提供供或者补充充证据。人人民法院有有权向有关关行政机关关以及其他他组织、公公民调取证证据”。但但随着行政政诉讼对当当事人举证证责任的日日益强调，最最高人民法法院19999年公布布、20000年3月月起施行的的关于执执行中华华人民共和和国行政诉诉讼法若若干问题的的解释(法释220008号，以以下简称解解释)中中对法院的的调查取证证权进行了了限

15、制，将将法院调取取证据限定定在“原告告或者第三三人及其诉诉讼代理人人提供了证证据线索，但但无法自行行收集而申申请人民法法院调取的的”以及“当当事人应当当提供而无无法提供原原件或原物物的”两种种情况上。由由于解释释第三十十一条规定定了“未经经庭审质证证的证据不不能作为人人民法院裁裁判的根据据”，因此此法院依职职权调查的的证据也必必须在庭审审中开示给给双方当事事人进行质质证。在解解释之后后，20002年100月1日起起施行的最最高人民法法院关于于行政诉讼讼证据若干干问题的规规定(法法释20001221号，以以下简称规规定)，对对法院的调调查取证权权作了新的的调整。规规定第二二十二条规规定，法院院在

16、两种情情况下可以以依职权调调查取证，一一是涉及国国家利益、公公共利益或或者他人合合法权益的的事实认定定的，二是是涉及程序序运行的事事实的。规规定第二二十三条规规定了原告告或第三人人可以申请请法院调取取证据的三三种情况，对对于法院调调取证明被被诉行政行行为合法性性的证据的的行为则予予以明文禁禁止。同时时，规定定第二十十五条针对对当事人申申请调取证证据的行为为还建立了了程序性裁裁判机制。由上述述行政诉讼讼法及司法法解释的一一系列规定定，比较明明确的是在在以何种证证据认定事事实方面，我我国的行政政诉讼已经经走向了以以当事人提提出证据为为原则，法法院调查证证据为例外外的制度。法法院对证据据的调查被被严

17、格限定定在有关公公共利益的的事项上，对对于涉及程程序运行事事项的调查查则可以被被认为是法法院诉讼指指挥权的一一部分。二、支支持我国行行政诉讼在在形成审理理对象方面面的职权主主义的理由由如前所所述，我国国的行政诉诉讼在形成成审理对象象方面事实实上是职权权主义占主主导的。除除了有权决决定是否启启动诉讼程程序之外，作作为当事人人主义基础础的处分权权原则在现现行法中尚尚未得到充充分的承认认。由于缺缺乏当事人人诉讼请求求拘束法院院裁判行为为的法理和和相应的强强制性规定定，法院可可以在诉讼讼中不经当当事人同意意确定裁判判的主要对对象。110对当当事人撤诉诉行为的限限制更是体体现了强职职权主义色色彩。在以何

18、何种事实作作为判断诉诉讼请求的的根据方面面，我国行行政诉讼实实务中的职职权探知色色彩也是浓浓厚的，辩辩论主义被被认为几乎乎没有适用用的余地。在在诉讼实务务中，常见见的场面是是在庭审一一开始，无无论原告一一方是否提提出争议，法法官首先对对被告行政政机关的职职权根据、是是否经过法法定程序等等事实逐一一进行调查查。庭审之之中虽然会会归纳双方方当事人的的争点，但但在合议庭庭合议之后后，仍有可可能基于庭庭审中未被被作为争点点的事实作作出裁判。11相相形之下，作作为辩论原原则辅助的的当事人证证据提出原原则却在现现行法和实实务中得到到了较好的的贯彻。对于我我国行政诉诉讼中处分分权原则的的适用，注注意到这一一

19、点的学者者和法官较较少。大部部分学者和和法官从辩辩论主义的的角度探讨讨我国行政政诉讼在形形成审理对对象方面是是否应适用用当事人主主义。112相当当部分的学学者倾向于于认为在我我国行政诉诉讼中，应应当适用职职权探知原原则，理由由主要有以以下三点：一、行政政诉讼是司司法权力对对行政权力力的监督，因因此，本着着依法律行行政的原则则(体现在在行政诉讼讼中是合法法性审查原原则)，法法院应当对对行政行为为的合法性性进行全面面审查，以以保证法律律适用的纯纯洁性。13二二、行政诉诉讼的公益益性使法院院全面探知知事实成为为必要;14三三、当事人人主义是建建立在“武武器对等”的的基础上，而而在我国的的行政诉讼讼中

20、，相对对人与行政政机关在实实际支配资资源的能力力上(包括括取得证据据的能力和和对法律的的了解程度度)都与行行政机关相相差悬殊，因因此必须要要加强法院院对于原告告诉讼行为为的协助。15基基于这一点点，甚至有有人提出“所所谓职权主主义行政审审判模式，是是指法院在在行政审判判中拥有主主导权，由由法官与原原告形成合合力以共同同审查被告告具体行政政行为合法法性的审判判模式”。16笔者认认为，在我我国行政诉诉讼中形成成强职权主主义的一个个重要原因因在于行政政诉讼的功功能定位。我我国的行政政诉讼从诉诉权的角度度上是被明明确定性为为“主观之之诉”的，17行行政诉讼法法第二条要要求相对人人只有在行行政行为侵侵犯

21、自身的的合法权益益时才能提提起诉讼，第第四十一条条的诉讼要要件中重申申了“原告告是认为具具体行政行行为侵犯其其合法权益益的公民、法法人或者其其他组织”。基基于此，我我国的行政政诉讼在很很长时间内内被定位为为相对人之之诉，是一一种明显地地保护相对对人主观权权利的诉讼讼。直至22000年年的解释释以“法法律上的利利害关系”来来定义原告告诉的利益益，才使实实定法上的的行政诉讼讼扩大到“利利害关系人人”之诉，逐逐渐具有了了向维护分分散化的不不特定多数数人利益演演化的结构构。但另一一方面，我我国的行政政诉讼虽然然从诉权上上被明确定定性为“主主观之诉”，在在行政诉讼讼法规定的的其他方面面，却明显显地表现出

22、出立法者希希望行政诉诉讼承载起起维持客观观公法秩序序的“客观观之诉”的的功能。这这一点从行行政诉讼法法第一条的的立法宗旨旨“维护和和监督行政政机关依法法行使职权权”即得到到鲜明的体体现。行政政诉讼法在在许多具体体制度设计计上也体现现了这一意意图。例如如，在原告告死亡后，诉诉权的主体体已经消失失了，诉讼讼也本应终终结，但行行政诉讼法法第二十四四条仍规定定了诉权转转移制度，希希图违法的的行政行为为继续通过过诉讼得到到纠正不能能不说是该该规定的一一个重要立立法理由。18原原告的撤诉诉要经过法法院许可，法法院可以不不许可撤诉诉，并对原原被诉具体体行政行为为继续进行行审查，也也是出于这这方面的考考虑。在

23、不不承认行政政诉讼具有有调解或和和解可能性性的“行政政机关对自自身职权无无权处分”的的理由背后后，也仍然然是基于对对法律得到到不折不扣扣地执行的的期望;以以至于行政政诉讼法一一方面以“合合法性审查查”作为原原则，认可可行政机关关的裁量权权，另一方方面，在不不承认调解解与和解的的原则之下下，实际又又采纳了裁裁量权缩减减至零的理理论。119因为为倘承认行行政机关的的裁量权，则则在裁量范范围内就有有和解之可可能，只有有认为在特特定的事实实情况下，结结合法律目目的和具体体条款，只只有一种合合乎法律的的决定(即即裁量缩减减为零)，才才会导出行行政诉讼无无和解余地地的结论。此此外，对于于行政诉讼讼的“全面面审”的看看法，也是是基于行政政行为只要要违法即应应得到纠正正的观念。正正是我国的的行政诉讼讼一方面被被定位为“主主观之诉”，另另一方面又又被期望承承载高度的的维护客观观法秩序的的功能这两两者之间的的内在张力力，导致了了作为行政政诉讼中当当事人主义义最基本方方面的处分分权原则没没有得到承承认。