行政学原理大纲38290.docx

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1、导 论教学目的与与要求 通过本章章学习，了了解管理和和管理学的的基本知识识，理解行行政学的产产生社会历历史背景，行行政学发展展不同阶段段具有典型型代表性的的理论，以以及行政学学的研究内内容与学习习目的，从从而为学习习本门课程程打下基础础。基本教学内内容第一节管理理和管理学学概述1.1什什么是管理理管理是同人人类历史的的发展密切切相关的。管管理第一次次同科学发发生联系，就就对社会经经济组织的的层次结构构加以变革革，产生了了传统管理理方式根本本无法比拟拟的巨大功功能。现代代管理已是是当今文明明社会的三三鼎足（科科技、教育育、管理）之之一。管理，算不不算科学？管理。是是不是生产产力？管理理的效能究究

2、竟是怎样样体现的？这是人们们长期争论论的议题。第第二次世界界大战结束束后，欧洲洲曾进行过过这样的一一次讨论：欧洲的科科学技术不不比美国落落后，为什什么经济却却落后于美美国？英国国获得诺贝贝尔奖金的的科学家数数量并不少少，为什么么英国的科科学在促进进本国社会会经济发展展方面的作作用却大大大落后于美美国？英国政府一一个委员会会经过两年年的调查，发发表了工工程技术我们的的未来这这一长达1160页的的报告，结结论是：在在管理上，英英国乃至欧欧洲同美国国存在着差差距。课堂提问：管理为什什么会有这这么大的作作用？1.1.11 管理是是一门科学学管理在特定定的动态系系统中能以以其必然的的规律性对对社会劳动动

3、、生产能能力起放大大的作用。作作为一门综综合性的知知识体系，管管理在社会会这样一个个复杂的大大系统内可可以起到“中枢”协调作用用。这就像像无数个个个体劳动的的小系统构构成大系统统那样，管管理就是联联系这些小小系统并使使它产生巨巨大效能的的纽带。例如：现代代社会化大大生产是由由许多个人人在流水线线上共同活活动才能生生产出产品品，如果不不通过管理理的有效指指挥、组织织、协调，许许多人各行行其是，或或者政出多多门，就不不可能生产产出优质产产品，也就就不可能对对社会生产产能力起放放大作用。所所以，管理理虽然看起起来不能直直接生产出出知识产品品或物质产产品，但是是，它在生生产过程中中却可以使使劳动生产产

4、力放大几几倍甚至几几十倍，产产生“科学奇观观”。1.1.22 管理是是一种生产产力生产力的概概念是由许许多因素组组成的。生生产力的传传统说法是是三因素，即即劳动力、劳劳动工具和和劳动对象象。新的生生产力的概概念，还包包括能源设设施、科技技、信息、教教育和管理理。大生产产、大经济济不仅仅表表现在生产产群体，而而且表现为为管理过程程中生产群群体的分工工协作和智智力的有效效发挥，体体现在管理理过程中生生产群体的的整体效能能。同样的的技术条件件，但是由由于管理水水平的不同同，最终的的生产效率率和结果也也会有很大大不同。例例如：美国国佐治亚州州亚特兰大大市一个电电子机械厂厂，在场内内附设了一一个拥有33

5、5名工人人的装配半半导体配电电盘车间，在在日本东京京也设了一一个同样的的车间，车车间人数、装装配线、技技术完全相相同，唯一一不同的是是东京车间间是按照日日本的管理理方式管理理，结果单单位时间的的产量比在在美国提高高了15。为什么么同样的生生产条件、同同样的一些些人员组合合，在不同同管理者和和管理方式式的组织、指指挥下，可可以产生两两者截然不不同的结果果呢？很显显然，这主主要是管理理的水平不不同、管理理的方式不不同、管理理的思想不不同所致。因因此，管理理作为一种种生产力可可以解决技技术上无法法解决的问问题，甚至至超越其他他具体科学学而显示它它的威力。没有科学的的管理，就就不可能有有现代社会会经济

6、的一一切重大成成就，对于于企业来说说也就不能能发挥出技技术、装备备和人才的的优势，取取得重大的的经济社会会效益。那么，什么么是管理呢呢？所谓管管理，就是是有效利用用人力、物物力、财力力等各种资资源，通过过运用计划划、组织和和控制等方方法来完成成一定的组组织目标的的过程。作作为社会劳劳动过程中中的“特殊职能能”，管理工工作主要包包括确定方方向、制定定计划、健健全机构、组组织力量、指指挥决策、追追踪变化、调调节关系、控控制反馈等等八个环节节。归纳起起来，可以以分为计划划、组织和和控制三种种职能。管理与科学学技术一起起已成为推推动现代经经济高速发发展的两个个车轮。翻翻开各国的的经济发展展史，可以以看

7、出，如如果没有成成功的管理理作为基础础，要想取取得经济的的发展是不不可能的。例例如：如果果没有成功功的管理作作为基础，英英国要达到到19世纪纪的工业进进步，成为为第一个完完成工业革革命的资本本主义国家家是不可想想象的。美美国从建国国至今2000余年，大大公司创业业不过百年年，产业革革命比英国国落后半个个世纪，但但到了200世纪初期期，美国很很快取代了了19世纪纪号称“世界工厂厂”的大英帝帝国，其中中一个重要要原因是管管理科学发发达及其在在实际中的的有效应用用。日本人把管管理比作“软件”，强调管管理是一门门科学，认认为没有先先进的管理理方法，就就没有经济济的高速发发展，他们们把人们能能力的开发发

8、、管理技技能的发展展，看成是是当代最迫迫切的问题题。所以，日日本人把日日本20世世纪50年年度经济落落后的原因因归结为：与其说是是技术落后后，不如说说是管理落落后，他们们把管理科科学的普及及与应用作作为日本民民族生死存存亡的重要要手段，励励精图治，振振兴经济。1.2 什什么是管理理学管理学是一一门研究管管理本身以以及采用先先进科学技技术对管理理工作进行行综合研究究的科学。管管理学是人人类长期进进行社会生生产实践，对对社会生产产过程的活活动进行组组织、指挥挥、监督和和协调的理理论总结。它它作为一门门综合研究究的知识体体系，根据据社会组织织结构内在在的规律，考考虑到人在在管理活动动中心的活活跃地位

9、，揭揭示了管理理在社会生生产过程中中的重要功功能，得出出了现代管管理的最优优理论和方方法。管理学的特特征：（1）管理理学是一门门自然科学学和社会科科学互相渗渗透的交叉叉学科。它它综合运用用各学科的的知识成就就，从事于于管理内容容的研究和和处理，承承担着从理理论上研究究管理本身身的发展规规律和经济济生产的关关系的任务务。（2）它是是一门影响响领导者的的科学，与与各层次各各部门的决决策者有密密切的关系系。它为决决策者提供供判定管理理决策优劣劣的理论根根据和方法法，它运用用的知识体体系体现了了各类知识识人才的集集合。第二节行政政学的产生生与发展2.1行政政学在西方方的产生行政作为一一种管理活活动由来

10、已已久，在概概念上“行政”又称“行政管理理”，它是英英文“Puublicc Admminisstrattion”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。作为一种专专门以社会会公共事务务为管理对对象的社会会管理活动动，行政管管理如同其其他社会管管理一样，具具有十分悠悠久的历史史，无论是是在东方国国家，还是是在西方世世界，自古古都不乏行行政管理的的思想。例如，古代代中国的贞贞观政要（唐唐代吴兢）、资资治通鉴（宋宋代司马光光）；古希希腊柏拉图图的理想想国、亚亚里士多德德的政治治学，近近代英国政政治思想家家洛克的政政府论和和法国启蒙蒙思想家孟孟德斯鸠的的论法的的精神和和卢梭的社社会契约论

11、论等著作作中，都蕴蕴含着十分分丰富的行行政管理思思想。但是是，这些早早期的行政政管理思想想因缺乏系系统化和理理论化而尚尚未成为一一种专门的的学科。行行政管理成成为一门独独立的学科科，是199世纪末200世纪初的的事情。行政学产产生的社会会历史背景景（1）行政政管理实践践发展的要要求在奴隶社会会和封建社社会中，社社会生产力力低下，社社会生产和和社会关系系比较简单单，与此相相适应，国国家事务和和社会公共共事务都不不太复杂，行行政管理还还不可能成成为一门独独立的学科科。即使是是到了资本本主义发展展的初期，各各国普遍奉奉行的是消消极主义和和放任主义义政策，政政府职能十十分有限行行政管理也也尚缺乏作作为

12、一门独独立学科产产生的必要要条件。但是，随着着资本主义义由自由竞竞争向垄断断过渡，由由生产和资资本集中所所引起的垄垄断统治逐逐渐形成。在在这一时期期，不仅社社会生产力力的迅速发发展和经济济结构的巨巨大变化使使政府管理理社会经济济的任务越越来越繁重重，而且社社会关系的的日益复杂杂化也带来来了一系列列带有公共共性的社会会问题，各各种社会矛矛盾和冲突突甚至演变变成为一种种普遍的社社会现象。为为了解决这这些矛盾和和问题，政政府开始转转变过去那那种消极、被被动的状态态，进而积积极、主动动地干预社社会公共生生活和处理理社会公共共事务，行行政管理活活动变得越越来越重要要。据有关资料料统计，在在18666年到

13、19914年期期间，美国国联邦政府府用于行政政管理的费费用支出约约从41000万美元元增长为11.7亿美美元，即增增加了3倍倍；联邦政政府各行政政管理部门门的职工总总数，19971年约约为5.44万人，到到19144年增加到到48.33万人左右右。在这种背景景下，原有有的行政管管理方法已已经不能适适应时代发发展的要求求，迫切需需要有一门门科学从理理论上来指指导国家的的行政管理理活动，以以使政府能能够更好地地履行其职职能和完成成其使命。于于是，行政政学应运而而生。（2）科学学管理运动动的兴起19世纪末末，在以美美国为代表表的资本主主义发达国国家，工业业的进一步步迅速发展展面临着一一系列新的的矛盾

14、和问问题。例如：资本本积累的惊惊人增长与与管理利用用巨量自己己的陈旧方方式不相适适应；生产产技术的进进步和企业业规模的扩扩大与传统统的经验管管理发生了了尖锐的冲冲突；劳资资之间的对对立情绪和和“不融洽关关系”严重地影影响着生产产和利润的的增长；缺缺乏严格的的责任制度度以及专门门化的管理理知识和管管理人才使使专业化协协作生产陷陷入混乱。这些矛盾和和问题归结结到一点，就就是要建立立适应社会会化大生产产迅速发展展的管理制制度和管理理方法。这这一时代，在在管理理论论研究方面面最著名的的人物是美美国的泰勒勒（泰罗）。泰泰勒所开创创的科学管管理理论主主要探讨的的是如何在在工厂企业业推行“科学管理理”。包括

15、实行预预先计划；用科学的的方法挑选选工人；对对工人进行行科学教育育和培训，使使用标准化化的工具、机机器和材料料，在标准准化的作业业环境中，完完成经测算算规定的工工作定额。泰勒所倡导导的科学管管理理论最最终形成了了一场对美美国乃至整整个西欧工工商企业管管理界均具具有重要影影响的科学学管理运动动。尽管科科学管理理理论最初是是针对企业业而提出的的，但它同同时也为政政府的行政政管理改革革提供了线线索和方法法。正是在在科学管理理运动兴起起之后，一一些行政学学家便开始始重视通过过科学管理理来寻求政政府行政效效率的问题题。以美国国为代表的的许多西方方国家的政政府也将科科学管理运运动提供的的科学原理理和方法应

16、应用于政府府的行政管管理，精简简政府、调调整机构，促促进了政府府工作的改改革，提高高了行政效效率。因此，西方方行政学的的出现，与与西方科学学管理运动动密切相关关，在某种种意义上甚甚至可以说说，正是科科学管理运运动的兴起起才促成了了西方行政政学的形成成和兴盛。（3）相关关学科的理理论发展西方近代代史上的政政治学，君君主制时代代德、奥两两国的官房房学以及资资产阶级革革命以后形形成的行政政法学，是是西方行政政学的理论论渊源。尤尤其是政治治学，它是是行政学的的直接理论论基础。人人们常把这这两门学科科比作根与与树、花与与果的关系系，即行政政学之树源源之于行政政学之根；行政学之之果结之于于政治学之之花。从

17、学学科发展历历史来看，行行政学也是是从政治学学中分离出出来而成为为一门独立立学科的。在在行政学产产生以前，其其有关内容容就包括在在政治学之之中。作为一门独独立的学科科，行政学学正是在上上述深刻的的社会历史史背景下于于19世纪末末20世纪初初首先在美美国产生，然然后迅速扩扩及到西方方各国。行行政学在美美国产生的的公认标志志是曾任普普林斯顿大大学校长的的美国第228届总统统伍德罗威尔逊于于18877年在政政治学季刊刊上发表表的行政政学研究一一文。在该该文中，他他主张政治治与行政分分离，第一一次明确地地提出应该该把行政管管理当作一一门独立的的学科来进进行研究。2.2 行行政学在西西方的发展展2.2.

18、11 行政学学在西方的的初创作为一门独独立的学科科，行政学学起源于119世纪末末20世纪初初。它是在在威尔逊、古古德诺等人人的政治与与行政二分分法和韦伯伯的官僚制制理论基础础上，经过过泰勒的科科学管理理理论和法约约尔的一般般管理理论论等工商企企业管理理理论的推波波助澜，最最终通过怀怀特的系统统化理论框框架而逐渐渐创立起来来的。（1）政治治与行政二二分法行政作为一一种管理活活动人们早早已司空见见惯，但是是，行政作作为一个科科学范畴提提出并受到到人们的关关注，则得得益于在国国家活动领领域中将政政治与行政政做出区分分，由此导导致公共行行政概念的的出现。对对政治与行行政的区分分做出重要要贡献的是是威尔

19、逊和和古德诺。威威尔逊的著著名论文行行政之研究究（18887）和和古德诺的的名著政政治与行政政（19900）中中提出的政政治与行政政二分法观观点，被公公认为开创创了行政学学的传统。威尔逊和古古德诺在对对政治与行行政加以区区分中指出出了行政活活动的特征征，表述了了行政概念念的基本含含义。威尔尔逊认为，与与制定法律律的组织、程程序、过程程相关的政政治领域属属于“国家意志志的表达”，主要关关注“重大而带带普遍性的的事项”，与执行行法律政策策的机构、程程序、过程程相关的行行政领域则则属与“国家意志志的执行”，它主要要是“国家在个个别和细微微事项方面面的活动。”古德诺的表表述是，“政治是国国家意志的的体

20、现，行行政是国家家意志的执执行”；政治在在决定政策策，行政在在执行政策策”；行政是是“政府官员员推行政府府功能的活活动。”（2）韦伯伯的官僚制制行政组织织理论德国著名名社会学家家马克斯韦伯被称称为“组织理论论之父”，于20世纪初初提出了官官僚制理论论。在马克克斯韦伯看来来，官僚制制是指一种种以分部分层、集集权统一、指指挥服从等为为特征的组组织形态，是是现代社会会实施合法法统治的行行政组织制制度。所谓“官僚僚”，是指这这种组织的的成员是专专门化的职职业管理人人员而言，并并不含有一一般语境中中使用“官僚”一词的贬贬义。为了了避免误解解，有些学学者把韦伯伯所说的官官僚组织，改改称科层组组织。韦伯伯认

21、为，在在近代以来来的资本主主义社会中中，官僚组组织是对大大规模社会会群体进行行有效管理理的基本形形态。官僚制具有有如下基本本特征：合理的分分工。在组组织中明确确划分每个个组织成员员的职责权权限并以法法规的形式式将这种分分工固定下下来。层级节制制的权力体体系。在组组织中实行行职务等级级制和权力力等级化，整整个组织是是一个层级级节制的权权力体系。依照规程程办事的运运作机制。在在组织中任任何管理行行为都不能能随心所欲欲，都要按按章行事。形成正规规的决策文文书。在组组织中一切切重要的决决定和命令令都以正式式文件的形形式下达，下下级易于接接受明确的的命令，上上级也易于于对下级进进行管理。组织管理理的非人

22、格格化。在组组织中管理理工作是以以法律、法法规、条例例和正式文文件等来规规范组织成成员的行为为，公私分分明，对事事不对人。合理合法法的人事行行政制度。量量才用人，任任人惟贤，因因事设职，专专职专人，以以及适应工工作需要的的专业培训训机制。官僚制作为为行政组织织的一种“经典组织织范式”在管理机机构得到了了广泛的推推行。然而而进入211世纪以来来，伴随着着新公共管管理运动的的兴起，官官僚制面临临着极大的的挑战，主主要集中在在如下几个个方面：过分强调调了层级节节制体制，要要求下级对对上级在职职务上绝对对服从，忽忽视了下级级人员的主主动性和积积极性，缺缺乏民主精精神。过分强调调组织利益益和组织效效率，

23、难以以应付社会会个性化的的发展要求求，难以应应付多样化化的社会需需求。过分强调调专业分工工和职能权权限的划分分，忽视了了宏观协调调以及消除除本位主义义的问题。过分强调调人员的稳稳定性，无无过失便终终身任职的的制度，最最终造就出出不求有功功但求无过过的管理人人员，造成成管理人员员得过且过过混日子的的状况。（3）泰勒勒的科学管管理理论（4）法约约尔的一般般管理理论论法国的亨利利法约尔在在19088年就提出出了一般行行政管理的的原则，首首创经营管管理理论。1916年，他出版了工业管理和一般管理一书，第一个提出了“管理的要素”并论述了经营的六种职能活动，即技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活

24、动和管理活动。对管理活动，又提出“计划、组织、指挥、协调、控制”五种因素。在对这些因素进行详细论述后，他提出了十四条管理原则，作为管理教育的内容和管理企业的指导方针（5）怀特特的理论框框架1926年年，美国学学者怀特的的行政学学导论出出版，该书书全面反映映了传统时时期行政学学的理论观观点。怀特特指出，“行政管理理是在完成成国家的各各个目标过过程中对人人与物的管管理”，他把公公共行政的的目标明确确表述为：“公共行政政的目的，就就是在官员员和雇员的的处置下，对对各种资源源加以最有有效的利用用良好的的行政所追追求的是：消除浪费费、保护材材料和资源源、迅速而而圆满地完完成公众的的目标。”怀特所关关注的

25、是影影响行政效效率的组织织、人事、财财务及法规规，因此行行政组织、人人事行政、财财务行政和和行政法规规构成了怀怀特行政学学理论体系系的基本内内容。怀特特把效率作作为行政学学追求的目目标，除了了受到泰勒勒、韦伯效效率理论的的启示外，也也反映了当当时政府自自身管理状状况与公众众对政府要要求之间的的矛盾。怀特所关注注的是影响响行政效率率的组织、人人事、财务务及法规，因因此行政组组织、人事事行政、财财务行政和和行政法规规构成了怀怀特行政学学理论体系系的基本内内容。怀特特把效率作作为行政学学追求的目目标，除了了受到泰勒勒、韦伯效效率理论的的启示外，也也反映了当当时政府自自身管理状状况与公众众对政府要要求

26、之间的的矛盾。2.2.22 行政学学在西方的的演进以政治与行行政二分法法为前提，以以效率目标标为基本点点建立的行行政学理论论，既反映映了传统时时期行政学学的理论贡贡献，但又又带有那个个时期不可可避免的缺缺陷：它将将政治与行行政截然分分开，忽视视了政治因因素对行政政过程的影影响；它用用封闭、静静态的研究究方法研究究组织结构构，忽视了了组织与环环境的关系系；它过分分推崇效率率原则而忽忽视了行政政活动中公公平、公正正的最高价价值取向。美美国学者文文森特奥斯特罗罗姆在他具具有影响的的美国公公共行政的的思想危机机一书中中，将传统统行政学思思想称之为为威尔逊韦伯范式式，并指出出其基本特特征是：“单一权力力

27、中心”，“层级（等等级）结构构”、“政治与行行政的严格格分离”。随着社社会变迁和和行政学的的进一步发发展，威尔尔逊韦伯伯范式的弊弊端逐步暴暴露出来，受受到越来越越多的批评评以至激烈烈抨击，到到20世纪60年代后后，威尔逊逊韦伯范范式逐步为为一种新的的范式“民主行政政范式”所取代。2.2.33 行政学学在西方的的深化20世纪660年代后后的行政学学摆脱了长长期以来对对政治科学学的过分依依赖，由纯纯粹理论研研究转向应应用研究，许许多相关学学科的理论论方法和研研究成果纷纷纷被引入入到公共行行政学的研研究，不仅仅衍生出了了诸如行政政生态学、比比较公共行行政学、政政策科学以以及新公共共行政学等等公共行政

28、政学的新兴兴分支学科科和理论流流派，而且且使公共行行政学在研研究视野和和研究内容容上均得到到了进一步步的深化，进进而成为一一门融多学学科的理论论与方法于于一体的综综合性学科科。新公共行行政学新公共行政政学也称为为新公共行行政运动，主主要是针对对传统行政政学的理论论而提出的的。新公共共行政学对对政治与行行政二分表表达了强烈烈的不满，认认为传统的的行政研究究由于是在在政治与行行政二分观观念的指导导下进行的的，从而将将行政研究究局限在一一个非常狭狭隘的领域域内。行政政研究只关关注诸如预预算、人事事、组织以以及大量其其他中性问问题，强调调以国家为为中心来提提高管理的的效率、经经济和效果果，却很少少重视

29、政策策制定和政政策分析等等研究，使使公共行政政远离社会会危机处理理的需要。基于此，新新公共行政政学提出了了研究公共共行政领域域的一种全全新的视角角。其基本本思想是，以以社会公平平作为核心心的价值，建建构一种入入世的、改改革的、具具有广泛民民主的新行行政学。新公共行政政学的理论论主张对于于行政学的的发展有着着重要影响响，尤其是是关于公共共行政的价价值观、道道德观和关关注现实政政策的主张张，一直是是当代公共共行政的中中心议题。2.2.44 行政学学在西方的的拓展进入20世世纪八九十十年代以来来，随着西西方国家政政府再造运运动的兴起起和公民社社会的不断断发育，西西方公共行行政管理出出现了一些些新的发

30、展展特点：一一方面，在在新管理主主义思潮的的影响下，许许多在工商商企业管理理领域行之之有效的新新管理理论论与方法又又一次被引引入公共行行政管理领领域；而另另一方面，在在新一波的的民主政治治思潮的推推动下，出出现了一些些更加关注注公共行政政管理的公公共本质、更更加强调公公民参与的的新型公共共行政管理理理论。新公共管管理运动 220世纪70年代末末80年代初初，一场声声势浩大的的行政改革革浪潮在世世界范围内内掀起。在在西方，这这场行政改改革运动被被看作一场场“重塑政府府”、“再造公共共部门”的“新公共管管理运动”。这场20世世纪80年代后后期和900年代初期期席卷发达达国家和发发展中国家家的公共部

31、部门管理变变革运动有有诸多称呼呼：“管理主义义”、“新公共管管理”、“以市场为为基础的公公共行政”、“后官僚制制典范”或“企业型政政府”。到90年代后后期，人们们越来越倾倾向于使用用“新公共管管理”的概念。新公共管理理运动出现现的原因 第第一，“新公共管管理运动”是被财政政危机逼出出来的。西西方国家的的领导人上上台前都要要许愿，以以致公共服服务、社会会福利的投投入越来越越大，政府府不堪重负负。20世世纪70年年代出现石石油危机，西西方经济不不景气。人人们不情愿愿继续纳“重税”。一方面面是“投入要大大”，另方面面是“征税困难难”，矛盾促促使他们不不得不另辟辟蹊径。 第二，“新公共管理运动”是西方

32、国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。 第三，“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。 第四，“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及，

33、以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。 第五，“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。 第六，“新新公共管理理运动”是被公共共管理的对对象逼出来来的。公共共管理的对对象是现代代人。现代代人是地球球人，现代代人是被网网络一网打打尽的网民民。做好这这种人都很很难，管理理好、服务务好这种人人更不容易易。怎么办办？

34、仍然是是要改革、改改造、改进进公共管理理。新公共管理理运动的内内容1、政府角角色定位。 新公共共管理倾向向于把决策策制定(掌掌舵)和决决策执行(划桨)分分离的体制制。为了实实现两者分分离，新公公共管理主主张通过民民营化等形形式，把公公共服务的的生产和提提供交由市市场和社会会力量来承承担。而政政府主要集集中于掌舵舵性职能，如如拟订政策策、建立适适当的激励励机制、监监督合同执执行等,引引导它们为为实现公共共利益的崇崇高目标服服务。 2、专专业化管理理。 新公共共管理认为为政府必须须清楚自己己在做什么么，如何做做和向谁负负责。在政政府中，管管理型而不不是专家型型的人员应应越来越多多地担任部部门领导。

35、因因为在新公公共管理者者眼里，管管理是一项项需要技能能的职能。 3、企企业管理方方法的引入入。 基于管管理具有相相通性这一一认识，西西方国家在在行政改革革的实践中中广泛引进进企业管理理方法，并并用企业管管理理念来来重构公共共部门的组组织文化。新新公共管理理中的项目目预算、业业绩评估、战战略管理、顾顾客至上、产产出控制、人人力资源开开发等主要要源于私人人部门的管管理实践，出出现了公私私部门管理理在理论和和方式上的的融合。 4、绩绩效管理。 绩效管管理是在设设定的公共共服务绩效效目标的基基础上对公公共部门提提供公共服服务的全过过程进行跟跟踪监测并并做出系统统的绩效评评估。内容容主要包括括服务质量量

36、、顾客满满意度、效效率和成本本收益等。公公共部门的的绩效评估估主要是以以“3E”为标准，即即经济、效效率和效益益。 5、产产出控制。 用绩效效和计划预预算取代原原有的预算算制度。计计划预算是是根据机构构特定项目目来进行资资金分配，员员工也变成成了计划预预算的一部部分。同时时，战略管管理受到政政府重视。这这就意味着着要明确组组织使命并并对其能否否实现目标标有所预期期，还要了了解组织与与环境相适适应的程度度，组织在在该环境中中的优势与与不足，以以及环境带带来的机遇遇和挑战。这这些技术通通过产出与与资源相结结合才能更更好地利用用各种资源源。 6、竞竞争引入。 新公共共管理主张张用市场的的力量来改改造

37、政府。在在公共部门门中引入市市场机制，在在公共部门门和私人部部门之间、公公共部门机机构之间展展开竞争，提提高公共物物品及服务务供给的效效率。竞争争机制的引引入带来了了公共部门门服务的市市场检验、优优胜劣汰的的局面。 7、以以顾客为中中心。 新公共管理理把社会公公众视为政政府的“顾客”，认为公公共组织应应以“顾客满意意”为宗旨。并并且强调政政府对顾客客的有求必必应；行政政的可理解解性与可接接近程度；行政部门门对顾客参参与决策的的公开程度度是否存在在补救措施施，而且，整整个经济效效率须依赖赖于公共部部门在提供供商品及服服务时如何何对顾客需需求作出反反应。2.3 行行政学在中中国的勃兴兴行政学于22

38、0世纪80年代初初在我国恢恢复研究以以来，在220多年间间得到了很很大的发展展。学术界界根据我国国行政学科科本身发展展和社会进进步的需要要，在行政政理论和行行政发展方方面进行了了广泛研究究。其现状状如下：（1）业已已建立起行行政学的体体系架构。（2）行政政学理论研研究有了较较大的进展展。（3）应用用行政学得得到了较大大的发展。我我国行政学学的恢复研研究可以说说与行政改改革同时起起步，这样样就为我国国行政学的的研究提供供了广阔的的发展空间间和充分的的研究素材材。因此，我我国的行政政学从恢复复研究开始始，就没有有局限于理理论层面，而而是紧扣行行政改革的的实际，力力图为我国国的行政改改革和行政政发展

39、实践践提供理论论指导。（4）分支支行政学在在不断开拓拓。行政学学研究已开开始向专题题方向发展展，开拓了了一些新的的研究领域域，建立了了一些新的的分支科目目，如行政政组织学、领领导科学、政政策科学、行行政监督学学以及财务务行政学、教教育行政学学、市政学学等，促使使本来应用用性强的行行政学在具具体行政管管理领域与与现实的联联系更为直直接、更为为密切。（5）突破破单一的运运用理论方方法来研究究行政学的的局限，不不断引进和和使用新的的研究方法法和技术，例例如使用比比较法、案案例法、定定量分析等等方法，对对行政学理理论与行政政管理实践践进行研究究，使行政政学理论的的技术含量量得以增加加，理论对对现实的解

40、解释力明显显增强。中国行政从从发展过程程看，目前前正处在一一个从传统统走向现代代、行政与与政治开始始相对分离离，“人治”逐步让位位于“法治”、行政主主体自身管管理尚需规规范化和法法制化的过过程。第三节行政政学的研究究内容与学学习目的3.1 行行政学的研研究对象和和研究内容容行政活动是是政府管理理公共事务务的一种“国家的组组织活动”。行政学学则是以政政府管理活活动为基础础而形成的的系统化的的理论体系系。它是研研究国家行行政系统对对国家事务务、社会公公共事务及及自身事务务进行有效效管理的规规律的科学学。行政学的研研究主要包包括以下方方面：（1）行政政学史。研研究行政学学学科的发发展历史，了了解行政

41、学学的起源、形形成、发展展和改革的的全过程，从从中总结规规律以借古古鉴今。（2）行政政环境。凡凡是对行政政系统发生生作用，并并为行政系系统的反作作用所影响响的条件和和因素，都都属于行政政环境的范范畴。（3）行政政职能。即即行政机关关在管理活活动中的基基本职责和和作用，主主要涉及政政府管什么么、怎么管管、发挥什什么作用等等问题。（4）行政政组织。研研究行政组组织的结构构，有效组组织的设计计原则，组组织中的职职位设置，组组织中的信信息传递及及组织系统统。行政组组织的完善善与否在行行政管理中中占重要地地位，是影影响行政效效率的重要要因素。研研究行政组组织对我国国领导体制制和行政机机构改革具具有重要指

42、指导意义。（5）行政政领导。研研究现代行行政领导职职能、程序序、类型、方方法、艺术术和行政领领导者的素素质，是实实现行政管管理目标的的关键。（6）行政政决策。决决策是当代代管理科学学的一项重重要内容，也也是现代行行政管理的的基本功能能。决策贯贯穿在行政政管理全过过程中。行行政学研究究的内容之之一，就是是研究决策策的程序、方方法、途径径、手段和和决策者的的素质要求求。（7）行政政法制。是是指在行政政管理中运运用的行政政法律规范范。传统的的行政学很很重视行政政法的研究究。（8）机关关行政。研研究如何提提高机关工工作效率，如如何科学地地管理机关关行政事务务，包括机机关公文处处理、档案案管理、生生活事

43、务管管理等。机机关是行政政管理机构构的实体，也也是行政管管理的主体体。行政机机关自身建建设和管理理如何，能能否发挥它它应有的功功能和效率率，对整个个行政管理理具有重要要意义。（9）人事事行政。研研究人事行行政的一般般原理，包包括人事管管理的目的的、任务、原原则、制度度，研究行行政人员的的任用、选选拔、调配配、流动、培培训、奖惩惩、工资、退退休等内容容。（10）财财务行政。研研究国家收收入、支出出的调整与与控制的一一般原理。行行政管理离离不开钱，财财务构成行行政管理的的一个不可可缺少的要要素。财务务行政研究究主要内容容就是预算算、会计、决决算和审计计。（11）行行政方法。研研究行政管管理过程中中

44、采取的带带有技术性性的措施和和手段。特特别是现代代行政管理理学不断引引进一些新新的科学管管理方法，例例如控制论论、系统论论、信息论论、运筹学学、数理统统计等等。（12）行行政心理。是是研究行政政管理中具具体的社会会心理现象象及其制定定政策的关关系。（13）行行政信息。信信息在行政政管理中至至关重要。要要研究行政政管理与信信息的关系系、行政信信息管理及及其机构设设置、行政政信息管理理的内容和和过程、信信息管理人人员的素质质和培养。（14）行行政监督。监监督各级行行政机构和和工作人员员遵纪守法法，严格履履行职责，维维护国家的的法律和人人们的权利利，这是行行政管理的的又一重要要主题。因因此，必须须研

45、究行政政监督的性性质和作用用，行政监监督的形成成、内容和和机构等内内容。（15）行行政改革。实实践证明，行行政体制改改革是经济济体制改革革的保证，不不改革目前前那些落后后的行政管管理体制和和管理方式式，经济改改革将很难难深入进行行。（16）行行政效率。这这是行政学学研究的出出发点和归归宿点。要要讨论行政政效率的涵涵义，寻找找提高行政政效率的途途径和衡量量行政效率率的方法。3.2 学学习和研究究行政学的的目的第一，促进进行政管理理的现代化化。（1）科学学化。掌握握行政管理理的基本规规律，在行行政活动中中按照科学学的原则、规规律办事，并并能够运用用现代科技技成果。（2）制度度化。政府府行政机关关和

46、公务员员在执行公公务时，必必须以一定定的法令规规章为依据据，合法行行使自己的的职权。（3）民主主化。民主主化是现代代国家的一一个重要特特征。行政政民主也是是政府管理理追求的目目标之一。行行政民主主主要包括：公务员有有较高的民民主素质，全全心全意为为人们服务务；行政领领导具有民民主作风，能能够听取和和容忍不同同的意见。在在决策过程程中，实行行民主决策策，不独断断专行，意意气用事；在权力分分配上能够够充分授权权，使每个个人都享有有一定的自自主权。（4）专业业化。现代代行政管理理涉及面广广，性质复复杂，影响响广泛，行行政人员必必须具有行行政管理方方面的专业业知识才能能胜任工作作。（5）效率率性。现代

47、代化的政府府必须是有有效率的政政府，它不不仅能够对对公众需求求做出快速速反应，还还有能力以以便捷有效效的手段解解决问题，完完成各项工工作任务。第二，培养养行政人才才。第三，促进进行政的公公平与正义义。传统行政学学局限于将将行政效率率作为追求求的目标，忽忽略了对社社会中公共共利益的关关注。行政政活动的基基础是客观观存在着的的公共利益益，管理过过程是不断断维护公共共利益的过过程，行政政活动的目目标是实现现公共利益益。行政学学将其追求求的目标放放在公共利利益上，探探索如何公公正、有效效地实现公公共利益，为为行政管理理活动提供供了基本的的方向。思考题1、什么是是管理？管管理与行政政的关系是是怎样的？2

48、、行政学学产生的社社会历史背背景是怎样样的？3、政治与与行政二分分法理论的的主要观点点是什么？4、韦伯官官僚制理论论的主要观观点是什么么？5、新公共共行政学的的理论主张张有哪些？6、新公共共管理运动动的主要内内容是什么么？7、行政学学在西方的的发展经历历了哪几个个阶段？8、行政学学在中国的的研究现状状是怎么样样的？9、行政学学的研究内内容有哪些些？10、学习习和研究行行政学的目目的主要是是什么？第一章 行政概念念论教学目的与与要求通过本章学学习，从不不同角度了了解人们对对行政概念念的不同定定义，深刻刻理解行政政概念的准准确内涵。在在明确行政政概念定义义的基础上上，准确辨辨析行政与与政治、行行政与私营营管理以及及行政、立立法和司法法行为之间间的区别与与联系。基本教学内内容第一节 行政的概概念阐释1.1 古古代中西方方不同的行行政理念（1）中国国古代的行行政理念 在在古代中国国