20第二章 行政权力3904.docx

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1、YYZYQ.NO.20行政管理学NOV.3RD.200867第二章 行行政权力力第一节 行行政权力力的内涵涵一 行政权权力的涵涵义（一）产生生和发展展在西方，关关于行政政权力的的来源的的四种说说法：亚亚里士多多德的共共同体说说，托马马斯阿奎奎那的神神权说，卢卢梭的契契约说，杜杜林的暴暴力说（二）行政政权力概概念的内内涵定义：行政政权力是是国家政政权的的的重要组组成部分分，即国国家行政政机关赖赖以管理理国家与与社会公公共事务务，执行行国家意意志，履履行国家家行政职职能的一一种强制制力量具体来说，包包括以下下几个方方面：1.是国家家政权的的的重要要组成部部分2.主体是是国家行行政机关关及其工工作人

2、员员3.目的和和任务是是管理国国家与社社会公共共事务，执执行国家家意志，履履行国家家行政职职能4.是一种种强制力力量二 行政权权力的来来源，性性质，特点和运运行原则则（一）来源源行政权力运运行的基基本前提提：有法法可依，有有法必依依，执法法必严，违违法必究究其主要来源源：第一，宪法法，法律律和法规规是行政政权力的的主要来来源宪法是国家家的根本本大法，是是国家的的根本法法律；普普通法律律依据宪宪法制定定，不能能同宪法法相抵触触；行政政法规是是行政机机关为了了有效地地执行国国家宪法法和法律律，履行行政府职职能而依依法制定定的各种种行政管管理规范范的总和和第二，惯例例裁决是是自由裁裁量权的的重要形形

3、式惯例，习惯惯法，不不成文法法运用惯例处处理时，应应注意：1.不得违违背法律律2.为原有有法律的的推论或或补充3.惯例为为关系人人乐于接接受4.惯例用用于处理理行政事事务，目目的在于于提高行行政效率率，克服服法制的的固有缺缺陷第三，授权权也是行行政权力力的重要要来源1.法律授授权，总总理出国国，常务务副总理理依法代代理其职职务例如如2.人为授授权：以以行政首首长名义义授权；口头授授权派代代表出席席第四，法理理是推量量裁决的的基本依依据法理是法律律的来源源，法律律又是行行政权力力的来源源，所以以（二）性质质和特点点1.行政权权力的性性质从属属于国家家政权的的性质，是是国家政政权性质质的集中中体现

4、a.在剥剥削阶级级统治的的国家，实实质都是是为其统统治阶级级的政治治统治服服务的b.社会主主义国家家，一切切权力属属于人民民，为人人民服务务2.我国的的行政权权力的特特点：第一，服务务性或人人民性，表表明行政政权力从从属于人人民第二，派生生性或执执行性，表表明行政政权力是是由国家家权力机机关派生生的，从从属于最最高国家家权力机机关，任务是是执行国国家权力力机关形形成的人人民共同同意志第三，统一一性或垂垂直性，表表明中央央行政权权力和地地方行政政权力，行行政权力力和国家家权力的的其它组组成部分分是统一一的，不不可分割割或分立立，而是是垂直行行使的，国国务院对对地方各各级政府府实行统统一领导导。少

5、数民族区区域自治治和一国国两制并并不意味味着国家家行政权权力的分分离或分分立第四，权威威性或强强制性，行行政权力力是国家家力量的的象征（三）行政政权力运运行的基基本原则则现代行政是是政治民民主基础础上的法法制行政政第一，以民民意为基基础：国国家行政政机关任任务是执执行国家家权力机机关形成成的人民民共同意意志第二，以政政策为依依据。“政党是是现代政政治的生生命线”（S.诺依曼曼）。政政党是综综合民意意，代表表民意的社会政政治组织织。执政政党通过过综合民民意，提提炼政策策，通过过政策领领导政府府，影响响政府行行为，是是现代民民主政治治的常规规形式。所所以，国国家行政政权力的的运行，必必须以执执政党

6、的的政策为为依据，接接受执政政党的政政策指导导。第三，以法法律为准准绳。通通过立法法或行政政机关，及及时地将将执政党党的成熟熟政策制制定为法法律或法法规，是是现代国国家管理理的基本本模式。三 行政权权力的功功能和分分类（一）其基基本功能能第一，管理理国家和和社会公公共事务务，维护护国家和和社会的的正常秩秩序第二，组织织调控国国家经济济文化建建设，增增进人民民福利第三，维护护国家的的主权和和领土完完整1.在国家家和平时时期，对对外职能能主要是是维护国国家和国国民的安安全2.在国家家受到严严重威胁胁时，作作为一种种紧急措措施，依依法授予予行政首首长更大大的权力力，以增增强政府府的迅速速反应能能力第

7、四，行政政权力是是一把双双刃剑，既既有积极极建设作作用，又又有消极极破坏作作用，因因此在在在发挥其其积极建设功功能的同同时，要要注意加加强监督督。（二）行政政权力的的分类在单一制国国家中，行行政权力力可以分分为中央央行政权权力和地地方行政政权力。我我国是单单一制国国家，中中央行政政权力主主要包括括三大类类：1.行政性性立法权权：为部门门立法权权，制定定行政法法规2.行政性性管理权权：a.从管理理层次上上来看，中中央政府府的行政政管理权权属于最最高行政政管理权权限，管管理国务务院及其其各部，各各委员会会的的工工作，管管理不属属于各部部，各委委员会的的全国性性公共事事务，管管理和协协调地方方各级人

8、人民政府府机关党党的工作作b.从管理理内容上上来看：各方面面，如经经济，教教育，科科学，文文化，卫卫生，民民族事务务等等3.行政性性决定权权力a.改变或或撤销各各部，各各委员会会发布的的不适当当的命令令，指示示和规章章,改变变或撤销销地方各各级行政政机关的的b.批准省省，自治治区，直直辖市的的区域划划分,批批准自治治州，县县的建制制和区域域划分c.决定省省，自治治区，直直辖市范范围内部部分地区区的戒严严d.审定行行政机关关的编制制等等（三）行政政权力与与行政管管理过程程行政权力贯贯穿于行行政管理理过程的的始终，体体现：第一，在行行政管理理过程中中体现为为行政组组织(CC04)的权威威。具体体包

9、括行行政领导导(C005)权权，行政政决策(C066)权，行行政监督督(C110)权权等等第二，在人人事行政政(C007)中中，体现现为人事事决定权权，主要要包括考考试录用用权，任任免权，考考核权，奖奖惩权，处处分权等等等第三，在财财务行政政(C008)中中，体现现为财政政和财务务决定权权，包括括预算决决算编制制权，会会计检查查或审计计权，计计划审批批权，行行政经费费支配权权等等第四，在机机关管理理(C009)中中，体现现为行政政事务处处理权，主主要包括括程序性性决策权权，行政政事务督督办权，行行政经费费使用权权和日程程事务处处理权第二节 行行政权力力与行政政体制一 行政体体制的内内涵及形形式

10、（一）行政政体制的的内涵及及特点行政体制是是行政权权力物化化的结果果，是各各种行政政组织，行行政制度度和行政政关系的的集合体体。具体体来说，包包括以下下三方面面的涵义义：第一，行政政权力决决定了行行政体制制的状况况，而行行政体制制是行政政权力的的外部表表现形式式。第二，行政政体制的的核心是是国家行行政权力力的配置置和划分分，尤其其是在中中央和地地方政府府之间的的配置和和划分。第三，行政政权力和和行政体体制的关关系及其其变革取取决于一一国行政政环境的的状况，特特别是政政治体制制的状况况。（二）行政政体制的的基本形形式第一，集权权制（逐逐级集权权制）行行政体制制1.国家行行政权力力大多集集中于中中

11、央行政政机关2.地方国国家行政政机关隶隶属于中中央行政政机关，是是中央机机关的执执行机关关，并向向中央机机关负责责3.地方国国家行政政机关也也存在下下级服从从上级的的指挥命命令系统统4.地方政政府或下下级政府府的一切切行政决决定和措措施，必必须依照照中央政政府或上上级政府府的决定定和措施施办理领导和被领领导，指指挥和服服从有一个共同同的最高高权威和和一个自自上而下下的指挥挥命令系系统代表国家：法国。第二，分权权制（分分层集权权制，分分级集权权制）行行政体制制主要是基于于国家共共同体和和地方共共同体之之间的权权益划分分，依法法形成的的权力分分工体制制1.中央政政府只把把维护国国家共同同体存在在和

12、发展展所需要要的那部部分行政政权力集集中起来来，地方方共同体体的绝大大部分权权力由地地方政府府执掌2.地方政政府和中中央政府府之间不不存在直直接的隶隶属关系系，除就就国家和和地方共共同体的的共管事事务向中中央政府府负有一一定责任任外，就就辖区内内地方共共同体的的事务可可以全权权处理3.中央政政府对于于地方共共同体其其权限范范围内的的事项不不加以干干涉，地地方共同同体有广广泛的自自治权，实实行地方方自治但是，在一一级政府府内部，存存在着层层级关系系，其行行政权力力也是集集中的代表国家：美国是是联邦分分权制国国家，英英国是单单一分权权制国家家（联邦邦制和单单一制是是两种国国家结构构形式）第三，均全

13、全制行政政体制。孙孙中山所所倡导1.发达的的地方自自治制度度，民主主政治的的基础得得以稳固固2.国家权权力的统统一，民民主政治治的功能能得以发发挥但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制二 行政权权力的集集中与分分散（一）集权权制利弊弊分析优点：1.命令统统一，步步调一致致2.指挥灵灵便，行行动迅速速3.事权集集中，责责任分明明4.层级节节制，统统筹兼顾顾5.保证上上级决策策或领导导意志得得到最有有效的贯贯彻执行行集权制具有有行政官官僚的普普遍特征征，适用用于政府府组织内内部的自自身管理理，行之之有效。如如果无限限扩大到到社会生生活方方方面面，则则会出现现一个高高

14、高在上上，脱离离现实的的绝对权权威。其其缺陷1.过分集集权，积积极性创创造性2.严密的的等级制制和程序序化管理理，不能能因时因因地制宜宜，丧失失对环境境的弹性性适应能能力3.容易造造成专制制，造成成一个没没有限制制和约束束的权威威系统（二）分权权制利弊弊分析优点：一定定程度上上克服了了集权制制的缺陷陷缺陷：A.行政委委员会制制的缺陷陷：1.行政首首长权威威有限，不不易指挥挥，责任任不清2.整个行行政组织织和行政政事务被被分成许许多小王王国B.地方分分权制的的缺陷：1.政府无无法有效效集中人人力无力力财力，平平衡协调调指导国国家和社社会的发发展，各各地区发发展不平平衡，尤尤其是在在地区差差异和社

15、社会差异异较大的的国家，尤尤为不利利2.诸多地地方政府府各行其其是，造造成地方方主义泛泛滥和地地方政府府之间矛矛盾和冲冲突（三）集权权与分权权的模糊糊选择：将二者者结合（四）社会会主义国国家为集集权制与与分权制制的有机机结合创创造了条条件A.马克思思为社会会主义国国家集权权制与分分权制的的有机结结合奠定定了理论论基础马克思认为为，中央央集权制制是社会会主义国国家行政政体制的的实质和和主体，地地方分权权制是必必要补充充。表明明：第一，作为为共产主主义第一一阶段的的社会主主义时期期，应实实行中央央集权制制，建立立统一的的社会主主义国家家第二，社会会主义中中央集权权制不排排斥地方方自治，通通过发达达

16、的地方方自治，消消除官僚僚制度和和官僚主主义弊端端第三，集权权和分权权是相对对的，在在社会主主义初级级阶段，中中央集权权有利于于消除中中世纪分分散状态态，打破破省区之之间的政政治经济济文化壁壁垒，建建立统一一的社会会主义伟伟大事业业B.社会主主义制度度为社会会主义国国家集权权制与分分权制的的有机结结合提供供了现实实条件社会主义民民主集中中制是在在广泛的的政治，经经济与社社会民主主的基础础之上的的行政集集权制：决策要要有广泛泛的民主主，一定定要通过过广大人人民群众众；执行行需要有有效的集集中，需需要一支支素质好好能力强强的职业业化公务务员队伍伍。前者者标志着着政治的的发展，既既人民当当家作主主问

17、题，后后者标志志着行政政的发展展既科学学与效率率问题。可能性，并并未实现现三 我国行行政体制制的改革革与发展展（一）我国国行政体体制的弊弊端及其其成因我国的行政政体制是是建立在在民主集集中制基基础上的的中央集集权制(A)，旨旨在调动动中央和和地方“两个积积极性”，但却却不存在在事实上上的地方方分权制制。中央央与地方方，政府府与经济济实体之之间的关关系，始始终是困困扰者我我国行政政发展的的难题。建建国以来来，中央央政府和和地方政政府之间间，政府府和经济济实体之之间的行行政关系系几放几几收，几几度调整整，但“一收即即死，一一放即乱乱”。原因因：第一，政治治方面，我我国长期期以来实实行执政政党的一一

18、元化领领导，过过多干涉涉行政事事务，使使得行政政集权制制变成了了党委集集权制。第二，经济济方面，建建国后的的前三十十年，我我国实行行中央集集权制的的计划经经济体制制。行政权力对对经济活活动的微微观管理理要减小小到最低低限度，而而宏观控控制必须须加强。第三，文化化方面，我我国历史史上以来来长期采采用的中中央集权权制使国国民养成成了被动动接受统统治的习习惯，而而国民对对集权体体制的依依赖性无无形中又又扩大了了集权制制的效力力，（二）我国国的行政政体制改改革基本目标，是是优化行行政管理理资源，增增强行政政体制对对行政环环境的弹弹性适应应能力，提提高行政政效率。为了达到以以上目标标，从以以下几个个方面

19、推推进行政政体制改改革：1.对于已已经展开开的行政政体制改改革，要要进行全全面评估估，则势势在必行行者继续续进行。2.对于选选任的行行政领导导者实行行任期目目标责任任制，对对于非现现任的行行政领导导和一般般职员实实行定期期目标责责任制3.在各级级行政首首长不断断本土化化或地方方行政首首长权威威不断强强化的过过程中，增增强中央央政府对对地方政政府，上上级机关关对下级级机关的的法制约约束力和和宏观控控制能力力。4.在改革革方式上上，变自自上而下下为自上上而下和和自下而而上，发发挥多方方面的积积极性和和首创精精神。5.在组织织领导上上，建立立权威的的行政改改革咨询询机构（美美国的胡胡佛委员员会，日日

20、本的临临时行政政调查会会）6.政企分分开。7.在党政政关系上上，坚持持实施以以党政分分开为核核心的政政治体制制改革，这这是行政政体制改改革的主主要前提提。第三节 行行政权力力和行政政责任一 行政责责任的内内涵及特特征（一）行政政责任的的涵义广义的行政政责任指指的是行行政行为为主体在在行使行行政权力力的过程程中向授授权机关关或上级级机关负负责，进进而对人人民负责责的活动动。分为为：第一，政治治责任。各各级行政政首长及及其他政政府组成成人员，既既是一个个行政角角色，履履行国家家公务，又又是一个个政治角角色，执执行执政政党的政政策，接接受执政政党的政政治领导导。我国采用议议行合一一的政府府体制(a)

21、,宪宪法规定定政府必必须向同同级人民民代表大大会负责责并回补补工作，同同时，就就重大政政府行为为向同级级或上级级党委和和政府负负责第二，法律律责任包括惩戒责责任：玩玩忽职守守，失职职，渎职职等；刑刑事责任任：触犯犯刑法；民事责责任：触触犯民法法第三，行政政职责：克己奉奉公，尽尽职尽责责，效率率第一，服服务第一一第三，道德德责任1.克己奉奉公，廉廉洁自律律2.洁身自自爱，率率先垂范范狭义的行政政责任指指的是行行政法学学意义上上的行政政责任。包包括两方方面的涵涵义：公公务员的的义务，即即在其职职权范围围内必须须做什么么或不能能做什么么；因实实施了违违反行使使管理法法规所必必须承担担的行政政法律后后

22、果。义务是是后果的的前提，后后果是义义务的保保障完善的责任任制应保保证公务务员的职职（职务务），责责（义务务和应承承担的后后果）权权（权限限），利利(劳动动报酬)相统一一，关键键要做到到权责相相称，责利相相符（二）行政政责任的的基本特特征第一，具有有不可推推卸性第二，具有有法律的的规定性性对建立和完完善行政政责任制制度的意意义：第一，实现现行政责责任的法法制化：将职、责责、权、利利纳入制制度化管管理第二，加强强行政立立法工作作，建立立行政责责任的评评价指标标体系（三）行政政责任的的分类第一，以行行政责任任产生的的原因为为标准，可可以分为为依职位位而产生生的行政政责任和和依法行行政而产产生的行行

23、政责任任。前者者指因国国家公务务员担任任一定的的行政职职位而具具有的行行政责任任，即在在职权范范围内必必须做什什么或不不能做什什么而具具有的行行政责任任；后者者是因国国家公务务员或其其他公民民，单位位违反行行政管理理法规或或有关规规定而产产生的责责任关系系，即当当事人必必须承担担的法律律后果，也也可以称称之为应应负的行行政责任任。分类的意义义：在于于防止仅仅从法律律后果的的角度对对行政责责任作消消极的理理解，国国家公务务员，义义务和后后果第二，以承承担行政政责任的的主体不不同为标标准，可可以分为为一般行行政责任任和专门门行政责责任。前前者指公公民或单单位违反反行政管管理法规规所应承承担的行行政

24、法律律后果；后者指指国家公公务员在在职权范范围内应应尽的义义务和因因违法失失职行为为所必须须承担的的法律后后果。意义：在于于明确承承担者所所承担的的行政责责任的程程度和一一般范围围。公民民或单位位，公务务员第三，以行行政责任任的不同同作用为为标准，分分为程序序行政责责任和实实体行政政责任。前前者指国国家公务务员按照照国家机机关组织织活动的的法定程程序所必必须进行行的工作作以及没没有按照照法定程程序进行行工作所所必须承承担的行行政法律律后果；后者指指国家公公务员的的工作所所必须达达到的与与其结果果以及没没有达到到预期结结果所必必须承担担的行政政法律后后果。意义：1.在于分分清程序序上的任任务和实

25、实体上的的任务2.程序意意义：保保证政府府工作秩秩序井然然；实体体：保证证目标实实现3.两者关关系：相相辅相成成，缺一一不可实体责任是是主要的的，因为为程序责责任是按按照实体体责任的的要求设设计的，离离开其，无无意义；同时，实实靠程实实现二 行政责责任和行行政处罚罚（一）行政政责任国家公务员员行政责责任的产产生和后后果来自自两方面面：一是是基于任任职担任任的行政政责任，二二是因实实施违法法失职行行为而产产生的行行政责任任。1.前者的的履行取取决于行行政法制制的完备备和公务务员道德德上的自自律。2.后者的的结果是是接受行行政处分分或行政政处罚。A.对于国国家公务务员：a.国家公公务员在在执行职职

26、务过程程中因违违法失职职所承担担的责任任，主要要有行政政责任，民民事责任任，刑事事责任。其其中行政政责任不不同于后后两种，是是因公务务员违反反行政法法规所引引起的，由由行政机机关来追追究而不不是由人人民法院院来追究究。b.违法失失职行为为的构成成必须具具备两个个条件：i.违法性性ii.主观观过错：故意过过错，过过失过错错c.因违法法失职行行为造成成的行政政责任主主要有两两种：一一是依职职务从属属关系而而承担的的行政责责任，指指的是由由公务员员的一般般违法失失职行为为引起的的，要承承担行政政处分（警警告、记记过、记记大过、降降级、降降职、撤撤职、开开除留用用察看、开开除）；二是非非依职务务从属关

27、关系所承承担的行行政责任任，是由由公务员员违反特特定法律律或行政政管理法法规的违违法行为为引起，要要承担相相应的行行政处罚罚（警告、罚罚金、拘拘留、没没收、劳劳动教养养）B.对于普普通公民民：普通公民的的行政责责任只能能基于违违反行政政管理法法规的行行为而产产生，后后果是行行政处罚罚其违法条件件：UPP ANND 尚尚未构成成刑事犯犯罪和达达到法定定的责任任年龄（二）行政政处罚1.分类a.按内容容分：UUPb.按触犯犯的社会会关系不不同而分分为：治治安管理理处罚，工工商行政政管理处处罚，财财政金融融管理处处罚等等等2.不同于于刑事处处罚a.触犯法法律不同同b.课处机机关不同同三 行政权权力及对

28、对行政权权力的监监督（一）监督督行政权权力的意意义和作作用第一，是我我国行政政管理法法制化，制制度化，科科学化，现现代化的的可靠保保证。第二，监督督行政权权力也是是行政管管理的基基本只能能之一，是是行政管管理体系系的重要要组成部部分，外外部监督督的效果果最终取取决于行行政机关关及公务务员的自自律。第三，有利利于促进进公务员员依法行行政。第四，有助助与激励励公务员员努力为为人民服服务，同同时有利利于支持持公务员员行使法法定权力力，维护护其合法法权益。第五，是推推进廉政政建设的的必要措措施，是是发展民民主政治治的重要要途径。（二）行政政监督的的涵义监督，即监监察和督督导。对对行政权权力的监监督是一

29、一种法制制监督。包包括：1.政治监监督，指指政治组组织和国国家组织织对行政政权力的的监督，包括执政党，民主党派，国家权力机关和其他政治组织的监督。通过政治制度，经济制度和社会制度的途径，有效性取决于国家的政党制度和基本政治制度和国家政治体制的状况2.行政监监督，自身监监督，最最直接最最有效a.一般监监督：上上级对下下级的监监督b.专门监监督：通通过内设设的监察察机关。我我国，国国家监察察部接受受党中央央和国务务院的双双重领导导，地方方各级监监察机关关对本级级党委，人人民政府府和上级级检察机机关负责责并报告告工作3.法律监监督，是是指司法法和检察察机关对对行政权权力运行行过程中中的违法法和非法法行为的的检察和和审判活活动，有有效性取取决于司司法机关关的独立立性和司司法行为为的权威威性4.社会监监督，社社会法人人机构和和普通公公民对于于，主要要形式是是舆论监监督，有有效性取取决于监监督主体体的政治治和社会会地位