政府绩效管理概述hbk.docx

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1、政府绩效管理概述南平市效能办政府绩效是是政府管管理活动动所取得得的积极极效果，绩绩效管理理是提高高政府组组织绩效效的一套套具体操操作程序序和过程程。政府府管理水水平的主主要评价价标准是是其工作作绩效。根根据绩效效标准即即效率、效效益和质质量指标标来考核核政府工工作，是是当代行行政改革革的主要要内容之之一，对对当前的的深化行行政改革革具有重重要借鉴鉴意义。今今年省上上确定南南平市为为绩效管管理工作作联系点点。对什什么是绩绩效管理理？本文文将介绍绍政府绩绩效管理理的基本本理论、政政府绩效效管理程程序、政政府绩效效评估的的内容与与方法，以以及提高高政府绩绩效的制制度、方方法与科科学机制制，以进进一步

2、推推动政府府管理的的规范化化和科学学化。关于政府绩绩效与绩绩效管理理问题一、政府绩绩效管理理 1政府绩绩效的内内涵“绩效”又又称“生产力力”、“业绩”、“作为”等，指指的是行行为主体体的工作作和活动动所取得得的成就就或产生生的积极极效果。什什么是“政府”？对“政府”有三种种理解：（1）广广义的政政府概念念。政府府是国家家权力机机关的总总称，包包括立法法机关、行行政机关关和司法法机关，这这一种理理解将政政府等同同于国家家。（22）中义义的政府府概念。政政府包括括行政机机关，以以及依法法成立的的各种享享有行政政权的独独立机构构。（33）狭义义的政府府概念。政政府仅指指行政机机关。绩绩效管理理中使用

3、用广义政政府的概概念。联联合国对对政府的的定义：创造公公共价值值的机关关。政府府绩效即即政府掌掌握公共共权力的的行使公公共服务务的工作作成就或或管理活活动所产产生的积积极效果果。这里里的政府府既包括括政府机机关，也也包括政政府所属属的公共共服务部部门。政府绩效具具有层次次性。宏宏观层次次的政府府绩效涉涉及整个个政府管管理活动动的成绩绩和效果果，具体体体现为为政治的的民主与与稳定、经经济发展展、人们们生活水水平持续续提高、社社会公正正、国家家安全和和社会秩秩序的改改善、文文化发展展和精神神文明的的提高等等方面。微微观层次次的政府府绩效是是特定的的政府机机构或公公共部门门的工作作成就或或效果，包包

4、括经济济性、效效率、服服务质量量、客观观社会效效果、服服务对象象的满意意程度等等等。作作为地方方政府的的绩效管管理，我我们认为为侧重的的是中观观和微观观层次的的政府绩绩效。政府绩效主主要指“三E”：即经经济、效效率和效效益。也也有的学学者提出出了“4E”的定义义，即增增加了“公平”，还有有更多的的学者提提出增加加更多的的“E”，比如如“卓越”、“企业家家精神”、“专业技技术”、“候选者者资格”、“足够”等等。三E实实质上是是三种关关系，涉涉及到政政府管理理活动的的四个方方面：成成本、投投入、产产出、效效果。以以环境保保护为例例，政府府环保部部门从事事管理活活动耗费费的人力力、物力力、办公公设施

5、和和设备等等是投入入；获得得和维持持这些人人力、物物力、设设备所花花的资金金就是成成本；产产出既可可以是决决策活动动的产出出如出台台的法规规实施细细则和环环保计划划，又包包括执行行活动的的产出如如建设项项目的审审批、违违规企业业的处罚罚、清洁洁生产技技术的推推广等；效果则则主要体体现为环环境质量量的改善善。成本、投入入、产出出、效果果与政府府绩效三三E的关关系可以以用下图图表示：成本投入产出出效果 经济 效效率 效益 经济涉涉及成本本与投入入之间的的关系。经经济性表表现为获获得特定定水平的的投入时时，使成成本降低低到最低低水平，或或者说充充分使用用已有的的资金获获得最大大量和最最佳比例例的投入

6、入。效率率涉及投投入与产产出之间间的关系系，指行行政管理理活动的的产出同同所消耗耗的人力力、物力力、财力力等要素素之间的的比率。高高效率意意味着用用最小的的投入达达到既定定的目标标，或者者投入既既定而产产出最大大。效益益涉及产产出与效效果之间间的关系系，具体体包括产产出的质质量、产产出是否否导致了了所期望望的社会会效果、公公民或顾顾客的满满意程度度等。南通大学公公共管理理学院的的臧乃康康认为，政政府绩效效是评判判政府治治理水平平和运作作效率的的重要依依据。政政府绩效效意指扣扣除政府府成本后后的盈余余，一般般用于衡衡量政府府工作业业绩。政政府绩效效不单纯纯是政绩绩层面的的概念，还还包括政政府成本

7、本、政府府效率、政政治稳定定、社会会进步、发发展预期期的含义义在内。从从框架上上而言，政政府绩效效主要包包括经济济绩效、社社会绩效效、政治治绩效。这这种绩效效既不是是政府短短期投入入的回报报，也不不是政府府终端产产品的累累积，而而应该是是较长时时期经济济发展、社社会进步步、政治治文明的的总成果果。综上所述，政政府绩效效即政府府机关和和所属公公共部门门的工作作成就或或管理、服服务活动动所产生生的效果果。绩效效包括经经济、效效率和效效益等内内容，涵涵盖了公公共管理理活动从从成本转转换到效效果的各各个环节节。2绩效管管理的含含义与内内容绩效管理的的概念可可以从以以下三种种意义上上理解：第一，绩效效管

8、理是是一项系系统工程程，是组组织围绕绕提高绩绩效这一一目标而而作出的的制度安安排和实实施的一一系列管管理措施施、机制制和技术术。评价价组织管管理活动动的主要要标准是是绩效；作为系系统工程程的绩效效管理涉涉及到组组织管理理活动的的各个环环节，包包括组织织结构、工工作制度度、领导导制度、人人事制度度、财务务制度等等等。作作为系统统工程的的绩效管管理不是是一种技技术，而而是多项项技术的的集合，把把那些被被证明行行之有效效的管理理技术和和机制有有机地结结合起来来，为提提高组织织的整体体绩效服服务。第二，绩效效管理是是一个过过程，或或者是组组织提高高绩效的的一套具具体操作作程序。作作为操作作程序的的绩效

9、管管理包括括明确组组织战略略和目标标、制定定绩效协协议和提提高绩效效的行动动计划、绩绩效的持持续监测测和反馈馈、组织织绩效的的正式评评估等步步骤。各各个环节节相互联联系，形形成一个个有机的的链条。第三，绩效效管理是是人力资资源开发发的一种种手段。作作为人力力资源的的开发手手段，绩绩效管理理是围绕绕提高组组织绩效效这一目目标而实实施的人人力资源源管理原原则和技技术，包包括民主主管理、参参与管理理、雇员员素质与与能力分分析、团团队精神神的塑造造、考核核制度的的完善与与改进、绩绩效工资资制和其其他激励励措施、雇雇员培训训与发展展等等。第一种是对对绩效管管理概念念的广义义解释，北北京大学学周志忍忍教授

10、认认为：福福建省开开展的机机关效能能建设活活动属于于绩效管管理。无无锡市委委书记杨杨卫泽也也持这样样看法。第第二、三三种是对对绩效管管理的狭狭义解释释。二、政府绩绩效管理理的界定定政府绩效管管理是指指政府在在履行公公共责任任的过程程中，对对内部制制度与外外部效应应、数量量与质量量、经济济因素与与伦理因因素、刚刚性规范范与柔性性机制等等方面，以以公共产产出的最最大化和和公共服服务最优优化为目目标，实实施的一一种全面面的、系系统的管管理。政政府绩效效管理强强调以绩绩效为本本，以服服务质量量和社会会公众需需求的满满足为政政府的基基本价值值取向，运运用绩效效目标、绩绩效信息息、绩效效激励、绩绩效合同同

11、、绩效效成本、绩绩效程序序、绩效效规制、绩绩效申诉诉和绩效效评估等等管理手手段和管管理机制制，提高高政府能能力，优优化政府府形象，蕴蕴含了公公共责任任和顾客客至上的的管理理理念，是是政府管管理制度度、管理理机制和和管理方方法的创创新。政府绩效管管理与传传统的行行政管理理效率原原理相比比，不仅仅在管理理主体、管管理范围围大大扩扩大了，而而且突出出了政府府全面、协协调、可可持续发发展的管管理理念念；与以以往行政政管理体体制改革革相比，绩绩效管理理不局限限在体制制上，而而是扩大大到机制制和方法法上的创创新。政政府绩效效管理具具有以下下四个基基本特点点：第一，强调调绩效评评估。重重视管理理的价值值取向

12、和和社会效效应，关关注管理理过程的的环境因因素和心心理因素素，力求求在政府府绩效评评估中把把定量分分析与定定性分析析结合起起来。政政府绩效效管理理理论认为为，重视视绩效评评估能够够激发管管理者的的使命感感和责任任感，能能够促进进测评的的公正性性和客观观性，能能够获得得更多的的社会支支持。政政府绩效效本身具具有多元元的特征征，计划划绩效与与政策绩绩效之间间、直接接绩效与与间接绩绩效之间间、有形形绩效与与无形绩绩效之间间，很难难做一个个简单的的评判，因因此，政政府绩效效评估是是一件十十分复杂杂的工作作。第二，强调调服务和和顾客至至上的理理念。政政府绩效效管理作作为改善善公共部部门与公公众关系系，加

13、强强公众对对政府信信任的措措施，凸凸现了服服务和顾顾客至上上的管理理理念、强强调政府府是公共共服务供供给者，政政府管理理工作必必须以顾顾客为中中心，以以顾客的的需要为为导向，倾倾听顾客客的声音音，按照照顾客的的要求提提供服务务，真正正做到想想顾客之之所想，急急顾客之之所急，办办顾客之之所需，做做顾客的的忠实、优优质服务务者。第三，强调调多元服服务主体体。传统统的行政政管理要要求政府府担任社社会公共共事务单单一的服服务主体体，政府府既是公公共产品品的组织织者，又又是生产产者。绩绩效管理理理论则则认为，政政府当然然是社会会公共产产品的组组织者，但但不一定定都是直直接生产产者，对对于那些些技术性性、

14、具体体性的社社会事务务，应尽尽可能地地交给社社会组织织承担。社社会公共共事务的的承担主主体，可可以是政政府，也也可以是是社会中中介组织织、非盈盈利组织织、公私私合作组组织，甚甚至是私私人盈利利组织。传传统的行行政管理理以服务务主体为为定位，服服务主体体多元化化突破了了这个概概念，公公共管理理以服务务内容为为对象，通通过政府府与社会会关系的的调适，侧侧重研究究如何为为社会提提供优质质高效的的公共服服务，而而不讲求求提供服服务的主主体属性性。第四，政府府绩效管管理重视视管理方方法与技技术。传传统的行行政管理理方法往往往孤立立地研究究和运用用行政手手段、法法律手段段、经济济手段和和思想教教育手段段。

15、绩效效管理讲讲求方法法与目标标的统一一，积极极寻求和和开发可可操作性性的管理理方法，提提高管理理绩效。作作为一种种目标结结果，绩绩效是对对公共管管理过程程是否运运用管理理方法、运运用的管管理方法法是否有有效的验验证，管管理的有有效性和和管理方方法的有有效性是是一致的的。从某某种角度度看，绩绩效本身身又可以以作为一一种导向向性的管管理方法法，回应应实践的的要求，依依此形成成绩效评评估、绩绩效合同同、绩效效激励等等一整套套管理方方法体系系。绩效效评估是是根据预预定的管管理目标标，运用用一套力力求全面面、客观观、公平平的评估估指标，对对特定时时期公共共组织和和人员的的管理状状况进行行测评的的过程，绩

16、绩效评估估不仅可可以反映映管理信信息，而而且，通通过公共共组织和和人员之之间管理理结果的的纵横比比较，可可以形成成压力，产产生激励励，提高高管理绩绩效。有有许多管管理内容容和管理理项目，公公共组织织与相应应的部门门都可以以签订管管理契约约，明确确双方的的权力与与义务。绩绩效合同同可以约约束和规规范公共共组织行行为，减减少主观观随意性性，促进进管理绩绩效。激激励是传传统的管管理方法法，公共共管理又又赋予激激励新的的内容。可见，政府府绩效管管理概念念的外延延要大于于政府绩绩效评估估。政府府绩效评评估是政政府绩效效管理的的重要内内容；政政府绩效效评估是是改善和和提高政政府绩效效管理的的重要手手段。3

17、研究政政府绩效效管理的的意义第一，绩效效管理体体现了“以结果果为本”的公共共管理新新理念。与与企业相相比，政政府有两两个显著著特点，一一是规模模庞大，二二是负有有公共责责任。庞庞大的规规模需要要管理的的统一，公公共责任任要求公公共控制制机制。于于是，科科层制(又称官官僚制)成为理理想的管管理模式式。长期期的科层层制管理理在政府府公共部部门形成成了特有有的行政政文化：投入要要素成为为关注的的焦点，预预算与工工作结果果没有很很好地联联系起来来；形式主主义盛行行，以组组织活动动的数量量和规模模作为判判断工作作成绩的的标准，忽忽视这些些活动所所产生的的实际效效果；过程取取向的控控制机制制，即上上级对下

18、下级的控控制着眼眼于过程程而不是是结果，导导致按命命令行事事的心态态；规则为为本的服服从意识识，即评评价工作作人员的的主要标标准不是是看他们们的业绩绩和对组组织目标标的贡献献，而是是看他们们能否严严格遵守守规则。冲冲破传统统行政文文化的束束缚，树树立“结果为为本”的绩效效意识，实实现从关关注投入入、过程程和规则则向“以结果果为本”的转变变，是现现代公共共管理新新理念的的核心内内容之一一。政府府绩效管管理以提提高政府府绩效为为最终目目标，结结果为本本的绩效效意识是是绩效管管理的前前提。第二，绩效效管理有有助于树树立“顾客至至上”的现代代管理意意识。为为人民服服务是我我们党和和政府的的根本宗宗旨。

19、但但是由于于体制原原因，理理论上的的共识并并不一定定体现为为政府部部门和官官员的自自觉行动动，以致致在实践践中出现现种种偏偏差。绩绩效管理理的主要要特点之之一是公公民导向向的绩效效观，它它所追求求的经济济、效率率、效益益、服务务质量、公公民满意意程度等等，都是是从公民民的立场场和角度度来看待待政府绩绩效的。更更为重要要的是，绩绩效管理理不是依依赖宣传传说教，而而是通过过具有可可操作性性的机制制来推动动“顾客至至上”的现代代管理意意识的确确立。第三，绩效效管理有有助于建建立政府府与社会会之间的的良性关关系。政政府部门门是履行行公共管管理职责责和提供供公共服服务的部部门，以以提供公公共产品品为职责

20、责，以公公共服务务为目标标。不论论从设立立的初衷衷还是从从理论上上看，公公共部门门的公共共性质决决定了它它应该具具有最大大的公众众亲和性性。然而而在实践践中，公公共部门门的表现现往往不不尽人意意。以公公民导向向、结果果导向和和公民的的广泛参参与为主主要特征征的绩效效管理，是是提高政政府绩效效进而改改善政府府形象的的有效手手段。良良好的政政府形象象无疑会会提高政政府公共共部门的的权威，减减少行政政管理活活动中的的阻力，降降低公共共政策的的执行成成本，推推动经济济发展和和社会进进步，形形成政府府与公民民、国家家与社会会之间的的良性互互动关系系。三、绩效管管理的程程序绩效管理过过程包括括以下基基本要

21、素素和步骤骤：明确确组织的的使命、战战略和价价值；制制定绩效效协议和和绩效计计划；绩绩效的监监测、阶阶段性评评估和反反馈；绩绩效的正正式评估估与分析析。1明确组组织使命命、战略略和价值值使命即组织织所肩负负的历史史责任或或工作要要实现的的最高目目标；实实现目标标的主要要途径构构成了组组织的战战略；价价值则是是组织一一切活动动所遵循循的行为为准则，如如质量、顾顾客满意意、团队队精神等等。组织织使命、战战略和价价值是组组织管理理活动的的理念框框架，绩绩效管理理的其他他环节和和程序，都都应在这这一框架架内展开开。因此此，组织织使命、战战略和价价值的明明确化是是绩效管管理的基基础和前前提。它它包含两两

22、层意思思：组织织首先要要明确确确定自己己的使命命、战略略和价值值，否则则不可能能取得良良好的绩绩效；组组织还应应通过有有效的沟沟通，使使组织的的使命、战战略和价价值成为为每个成成员的共共同信念念。2签订绩绩效协议议绩效协议又又称绩效效合同，是是上级和和下级、管管理者和和雇员之之间就职职责、任任务、目目标、工工作条件件和行动动计划等等达成的的具有约约束性的的契约或或一致性性看法。绩绩效合同同包括如如下内容容： (1)工工作任务务和责任任，即组组织或个个人应该该做什么么的简要要说明。任务指的是是相对稳稳定环境境下从事事的程序序性的工工作；责责任指任任职者为为实现组组织目标标所承担担的责任任，主要要

23、责任确确定的依依据包括括部门设设立的有有关法规规、“三定”方案中中关于职职责的说说明、职职位说明明书中的的工作概概述和工工作标准准等。 (2)绩绩效目标标，即单单位或个个人履行行职责应应该达到到的具体体标准或或指标。绩绩效目标标的内容容取决于于组织的的类型和和工作性性质，其其表达方方式有定定性目标标、定量量目标和和项目目目标。绩绩效目标标可以在在四个层层次上确确定：组组织层次次、部门门层次、小小组层次次和个人人层次。 (3)绩绩效计划划，即实实现绩效效目标的的行动计计划。其其内容包包括任职职者为实实现绩效效目标拥拥有的财财政、物物质、技技术、权权力等方方面的资资源，管管理者和和任职者者就实现现

24、目标的的具体措措施达成成的共识识，任职职者的发发展计划划即提高高素质和和能力的的计划等等。3进行持持续性的的绩效管管理绩效协议签签订之后后，绩效效管理就就进入了了持续性性管理阶阶段。持持续性绩绩效管理理旨在及及时发现现绩效改改进的事事例并给给予确认认和强化化，及时时发现未未达到绩绩效标准准的事例例并立即即采取建建设性措措施，帮帮助任职职者从失失败中学学习并拟拟订具体体行动计计划，改改进工作作。 (1)绩绩效状况况的监测测和反馈馈。对组组织和个个人绩效效状况的的监测和和反馈是是持续性性管理的的主要体体现。实实施绩效效管理的的组织不不仅应建建立正式式的监测测机制和和反馈渠渠道，而而且应鼓鼓励每个个

25、任职者者成为有有效的监监督者和和反馈者者。负反反馈能够够帮助任任职者发发现工作作中的问问题并采采取改正正措施；正反馈馈有助于于任职者者发现并并利用新新的机会会，把工工作做得得更好。 (2)绩绩效目标标和绩效效计划的的调整。在在绩效管管理过程程中，随随着外部部环境和和组织本本身的变变化，随随着新的的社会需需求和新新管理技技术的出出现，预预先确定定的绩效效目标和和行动计计划可能能会出现现不适应应的情况况，需要要进行适适时的调调整。 (3)绩绩效改进进的行动动计划。它它是管理理者和绩绩效欠佳佳者之间间就改进进绩效拟拟订的具具体行动动方案。它它以绩效效差距的的成因分分析为基基础：如如果绩效效差距的的主

26、要原原因是环环境因素素，就应应调整绩绩效目标标、保证证资源或或减少不不恰当的的干预；如果管管理因素素是绩效效差距的的主因，则则应改进进管理者者的行为为方式；在任职职者个人人因素是是绩效差差距主要要成因的的情况下下，则要要提高任任职者的的素质，或或改变任任职者的的行为方方式，或或改进激激励机制制等。4绩效的的正式评评估正式绩效评评估的核核心内容容是任职职者对组组织目标标的贡献献。评估估过程也也就是绩绩效目标标与实际际工作结结果的比比较过程程。与持持续性绩绩效管理理阶段的的评估相相比，正正式绩效效评估不不是发现现和确认认某一方方面的绩绩效差距距，而是是对绩效效表现的的全面性性评价。正式绩效评评估的

27、目目的有三三个：激励通过评评估鼓励励和帮助助雇员改改进和提提高工作作绩效；沟通评估过过程可以以成为一一个双向向沟通的的有效渠渠道，帮帮助雇员员和管理理者更好好地理解解各自的的角色、目目标、相相互关系系、期望望和工作作中面临临的问题题；发展帮助雇雇员提高高素质和和发展与与工作职职责相关关的技能能，使之之不仅能能适应当当前工作作岗位，而而且可能能承担更更高层次次的职责责。正式绩效评评估是一一个绩效效管理周周期的终终点，同同时又是是下一个个绩效管管理周期期的起点点，在绩绩效管理理过程中中起着承承上启下下的作用用。关于政府绩绩效评估估问题一、政府绩绩效评估估的发展展政府绩效评评估是提提高政府府绩效的的

28、有效机机制。绩绩效评估估即运用用科学的的标准、程程序和方方法对行行为主体体的成就就和工作作效果作作出尽可可能准确确的评价价。绩效效评估可可以以雇雇员个人人为对象象，也可可以以特特定的组组织为对对象。前前者称为为雇员“考绩”或“业绩考考评”，后者者称为组组织绩效效评估。评评估对象象的不同同必然带带来内容容、技术术及操作作程序上上的不同同。个人人绩效评评估和组组织绩效效评估不不能互相相代替。1西方政政府绩效效评估在西方国家家，以公公共组织织即政府府为对象象的大规规模绩效效评估始始于200世纪770年代代。19973年年，美国国尼克松松政府颁颁布了“联邦政政府生产产率测定定方案”，力图图使公共共组织

29、绩绩效评估估系统化化、规范范化、经经常化。依依据这一一方案，有有关部门门拟订了了三千多多个绩效效示标，由由劳工统统计局对对各个政政府部门门的工作作绩效进进行统计计分析。119933年，美美国政府府颁布了了政府府绩效和和结果法法，要要求联邦邦各政府府机构制制定包括括使命陈陈述和长长期目标标的五年年战略规规划，制制定实现现战略目目标的绩绩效管理理年度计计划，定定期测定定部门工工作绩效效并向国国会和公公众提供供绩效报报告。公公共组织织绩效评评估走上上了法制制化轨道道。在20世纪纪80年年代开始始的行政政改革热热潮中，公公共组织织绩效评评估受到到极大的的重视。英英国在这这方面起起了带头头作用，绩绩效评

30、估估成为撒撒切尔夫夫人政府府克服官官僚主义义、提高高行政效效率的一一个重要要组成部部分。119799年开始始的“雷纳评评审”就是对对政府机机关和公公共部门门经济和和效率水水平的全全面评估估和测定定，它为为撒切尔尔夫人行行政改革革蓝图的的设计和和有效实实施提供供了基础础。英国国财政部部在推行行绩效评评估过程程中不仅仅发挥了了催促、检检查和督督导的作作用，而而且于119899年发行行了中中央政府府产出与与绩效评评估技术术指南，对对绩效评评估机制制的建立立和完善善进行业业务和技技术指导导。在有有关部门门的努力力下，英英国公共共组织绩绩效评估估逐渐走走向普遍遍化、规规范化、系系统化和和科学化化的道路路

31、。公共组织绩绩效评估估在其他他西方国国家也得得到了广广泛的应应用。在在荷兰，新新市政管管理法要要求对地地方当局局的工作作绩效进进行评估估，以提提高效率率和服务务质量。澳澳大利亚亚的公共共组织绩绩效评估估与具体体的改革革计划和和措施融融为一体体，如财财务管理理改进计计划、项项目管理理和预算算改革等等。设立立绩效示示标和制制定绩效效评估方方案成为为每个政政府机构构工作计计划的一一个部分分，这些些将正式式列入各各部门的的年度预预算文件件并公开开发布。据据经济合合作发展展组织的的报告，公公共组织织绩效评评估在丹丹麦、芬芬兰、挪挪威、新新西兰等等国家都都得到广广泛应用用。2中国政政府的绩绩效评估估个人绩

32、效评评估在我我国行政政管理中中由来已已久。近近年来，随随着岗位位责任制制的推行行和公务务员制度度的实施施，公务务员考绩绩已趋向向普遍化化、经常常化、规规范化。但但相比之之下更为为重要的的组织绩绩效评估估，目前前尚存在在许多问问题有待待解决。如如以组织织为对象象的绩效效评估没没有形成成制度，处处于自发发、半自自发状态态；绩效效评估具具有单向向性特征征重视视政府部部门对社社会(如如公有企企事业单单位)的的评估与与控制，忽忽视政府府部门的的自我评评估，更更缺乏社社会对政政府部门门的评估估与控制制；评估估从内容容到程序序没有规规范化，因因而结果果很难做做到客观观、公正正，甚至至完全流流于形式式；不是是

33、把评估估作为提提高管理理水平的的正面措措施，而而是作为为消极防防御的手手段当某一一方面问问题成堆堆、社会会反应强强烈时，才才采取诸诸如大检检查、专专项调查查、大评评比等方方式谋求求改正，因因而总是是陷于被被动；绩绩效评估估过程具具有封闭闭性、神神秘性等等特点。我国组织绩绩效评估估中存在在的上述述问题导导致了许许多弊端端：首先先是运动动式行政政管理。由由于缺乏乏对组织织绩效的的持续性性测定，管管理者难难以把工工作重点点放在绩绩效的持持续性改改进上，因因而往往往采取“严打”之类的的阶段性性突击方方式解决决问题。其其次，绩绩效评估估的非规规范化导导致评估估中的不不正之风风和腐败败行为：许多大大检查、

34、大大评比不不仅没有有取得效效果，而而且应付付检查评评比日益益成为基基层单位位的负担担；少数数检查团团成员索索要礼品品、收受受贿赂的的行为更更是直接接损害了了政府形形象。因因此，借借鉴国际际先进经经验，探探讨和建建立适合合我国国国情的组组织绩效效评估理理论框架架、方法法体系及及操作程程序，从从而使组组织绩效效评估规规范化、系系统化、制制度化、科科学化，这这已成为为我国行行政管理理现代化化的迫切切要求。二、政府绩绩效评估估的作用用与意义义现代政府管管理的核核心问题题是提高高绩效。要要改进绩绩效，就就必须首首先了解解目前的的绩效状状况。如如果不能能测定它它，就无无法了解解它、改改善它。因因此，政政府

35、绩效效评估对对提高政政府绩效效有重要要的作用用和意义义。1绩效评评估与公公共管理理新观念念传统行政模模式以政政府垄断断为基础础，权力力高度集集中、严严格的规规章制度度、过程程取向的的控制机机制、官官吏的非非人格化化等等是是其主要要特征。公公共管理理新观念念主张公公共服务务市场化化、社会会化，强强调权力力非集中中化，以以结果为为本和顾顾客为本本。绩效效评估为为这些新新观念的的实施提提供了有有力的技技术支持持。 (1)绩绩效评估估与权力力的非集集中化。传传统行政政模式权权力过分分集中和和死板的的规章制制度压抑抑人的积积极性和和首创精精神，最最终导致致效率低低下。公公共管理理的新模模式要求求分权，鼓

36、鼓励下级级参与和和协作。绩绩效评估估为上级级提供了了充分的的信息和和控制绩绩效的手手段，从从而为分分权化改改革提供供了基础础。 (2)绩绩效评估估与“以结果果为本”的管理理。以结结果为本本的管理理要求“按效果果而不是是按投入入拨款”，而按按效果拨拨款的前前提是对对结果(即绩效效)的科科学测定定。传统统行政管管理模式式“由于不不衡量效效果，也也就很少少取得效效果”。反过过来说，现现代管理理要取得得效果，就就必须对对结果进进行科学学的量度度。 (3)绩绩效评估估与竞争争机制。传传统行政政模式的的基础是是政府对对公共服服务的垄垄断，现现代管理理模式则则强调市市场机制制和个人人选择。市市场机制制主要是

37、是竞争机机制公私组组织之间间、公共共组织之之间的充充分竞争争。绩效效评估对对公共部部门竞争争机制的的意义主主要体现现在两方方面：在在公共服服务机构构与公众众的关系系上，绩绩效评估估通过提提供各个个公共服服务机构构的绩效效信息，引引导公众众作出正正确的选选择，从从而对公公共机构构形成压压力，迫迫使它们们提高服服务质量量和效率率；在公公共部门门内部，绩绩效评估估和在此此基础上上的横向向、纵向向比较有有助于形形成一种种竞争气气氛，同同样会起起到提高高服务质质量和工工作效率率的效果果。2绩效评评估在政政府管理理中的主主要功能能 (1)绩绩效评估估的计划划辅助功功能。政政府绩效效的提高高有赖于于科学的的

38、管理计计划。一一个具体体的管理理目标或或指标的的制定至至少要参参照三个个方面的的信息：有关部部门前一一阶段的的表现状状况；部部门内部部工作条条件、工工作程序序及环境境方面的的变化；社会需需求与社社会环境境变化的的预测。绩绩效评估估的作用用，就在在于它满满足了第第一方面面的信息息需求，前前一阶段段的评估估结果成成为下一一阶段计计划的基基础和出出发点。而而科学的的管理计计划有助助于提高高政府的的绩效。 (2)绩绩效评估估的监控控支持功功能。行行政管理理工作走走出计划划而进入入实施阶阶段后，必必须时时时对执行行情况进进行严密密的监测测，如发发现背离离计划的的情况，就就要预测测它的可可能后果果并采取取

39、相应的的控制措措施。绩绩效评估估在这里里的作用用，主要要表现在在它为监监控提供供了信息息支持。 (3)绩绩效评估估的促进进功能。实实践表明明，测量量自己工工作效果果的组织织，会发发觉测量量得到的的信息将将促使自自己发生生变化。如如美国马马萨诸塞塞州福利利部的工工作差错错率有段段时期居居高不下下，有关关部门马马上公布布了每个个办公室室的差错错率，继继而公布布每个工工作人员员的差错错率，情情况就发发生了变变化，差差错率由由23降到88。 (4)绩绩效评估估的激励励功能。若若不测定定效果，就就不能辨辨别成功功还是失失败；看看不到成成功，就就不能给给予奖励励；不能能奖励成成功，就就有可能能是在奖奖励失

40、败败。我们们常常会会发现一一些政府府奖励失失败而不不是奖励励成功的的现象，比比如，如如果你失失败，你你有资格格得到帮帮助。如如果你做做得出色色，那么么你就注注定会失失去资助助。奖励励失败的的结果是是产生荒荒谬的刺刺激，导导致组织织绩效每每况愈下下。 (5)绩绩效评估估的资源源优化功功能。绩绩效评估估有助于于政府科科学设目目标并根根据效果果来配置置资源。3绩效评评估与政政府形象象绩效评估有有助于提提高政府府的政治治合法性性，改善善政府形形象并最最终形成成政府与与公民、国国家与社社会之间间的良性性互动关关系。 (1)展展示成果果能赢得得公众的的支持和和理解。绩绩效评估估是向公公众展示示工作效效果的

41、机机会，展展示成果果能赢得得公众对对政府的的支持。如如果把绩绩效与政政策紧密密挂钩，不不受欢迎迎的措施施也可以以得到公公众的理理解。 (2)展展示绩效效状况能能推动公公众对政政府的监监督。许许多政府府部门的的服务处处于垄断断地位，无无法同其其他地方方或部门门比较(如消防防、警察察等纯公公共部门门)。绩绩效评估估的特点点是评估估过程的的透明和和信息的的公开。评评估和公公布绩效效状况是是公众“体验服服务”的一种种方式，有有助于广广大群众众了解、监监督和参参与政府府的工作作。 (3)绩绩效评估估能帮助助提高政政府的信信誉。绩绩效评估估并不只只是展示示成功，它它也暴露露不足和和失败。暴暴露不足足和失败

42、败并不一一定损害害政府部部门的信信誉。相相反，它它有助于于提高政政府的信信誉，因因为它向向公众展展示了政政府为提提高绩效效而作出出的不懈懈努力。三、政府绩绩效评估估的内容容与方法法政府绩效评评估包括括经济测测定、效效率测定定和效益益测定三三项主要要内容，每每项测定定都要借借助于一一系列绩绩效示标标。测定定可以分分为定性性测定和和定量测测定两类类，这里里侧重介介绍定量量测定。1绩效示示标示标即指示示物、指指示器。绩绩效示标标是生产产、管理理活动中中某一特特定方面面效果的的规范化化的量的的显示。举举例而言言，“人均开开支”是经济济示标，“平均个案处理时间”是效率示标，“差错率”则是质量示标。由于政

43、府各部门的工作性质千差万别，需要根据工作性质和职责设计具有针对性的绩效示标体系。2、经济测测定经济测定是是政府面面临财政政拮据而而采取的的重要改改革措施施，其目目的是在在公共部部门树立立浓厚的的成本意意识，降降低成本本，节约约开支，花花较少的的钱办更更多的事事。经济济测定一一般采取取如下形形式。 (1)成成本与投投入的比比率测定定。资金金是行政政管理工工作的血血液，但但行政机机关从事事管理活活动时直直接付出出的并不不是资金金，而是是由资金金转化而而来的人人力、物物力、设设备等。成成本与投投入的比比率即资资金向投投入的转转化率。经经济既可可表现为为获得某某一投入入(如购购买一台台设备)时花了了高

44、于市市场价格格的资金金，又可可表现为为超量投投入，如如盲目追追求高学学历而导导致雇员员素质远远超工作作需求。 (2)行行政开支支和业务务开支的的比率测测定。对对公共服服务机构构来说，直直接用于于服务对对象的开开支为业业务开支支，服务务机构的的运营开开支则为为行政开开支。由由于两种种开支的的不同性性质，它它们之间间的比率率就成了了经济水水平的一一个标志志。如上上世纪880年代代初，英英国政府府曾对森森林保护护专项基基金的使使用状况况进行了了评审，结结果发现现，专款款中实际际用于树树木修复复的每1100英英镑支出出，就有有相应的的行政开开支900英镑。换换言之，将将近一半半的森林林保护专专款用于于

45、办公设设施、设设备、雇雇员工资资、差旅旅费等。这这是不经经济的一一个典型型案例。 (3)人人均开支支测定。这这里的人人均开支支并非公公共机构构工作人人员的人人均开支支，而是是社区所所有成员员在特定定领域的的人均开开支。如如英国警警察工作作绩效示示标中就就有“警察工工作上的的居民的的人均净净投入”的内容容并采取取分项计计算的方方式。作作为纳税税者，公公民是这这些开支支的实际际承担者者。人均均开支测测定为公公民提供供了一个个监督公公共机构构的有效效工具。此此外，比比较不同同警察局局在不同同方面的的人均净净投入，有有助于实实现资源源的合理理有效配配置。 (4)单单位成本本测定。单单位成本本这一概概念

46、涉及及到投入入和产出出，因而而这既是是一个经经济水平平的展示示，又是是一个效效率水平平的展示示。传统统管理中中存在关关注投入入但不计计成本的的矛盾。“关注投入”体现在开支方面的烦琐规章和严格的审批制度，“不计成本”则表现为忽视对单位成本的科学测定。其结果是，当单位成本方面的信息出现时，人们往往感到惊奇。 (5)经经济改进进余地测测定。经经济评估估可以采采取上述述计算各各种比率率的形式式，也可可以采取取测定节节支可能能性或寻寻求节支支领域的的方法，这这就是经经济水平平改进余余地测定定。如英英国政府府20世世纪800年代中中期对福福利部门门的失业业救济发发放工作作进行了了评审，发发现程序序复杂和和

47、不科学学导致了了很大的的浪费。评评审者提提出了程程序改进进的具体体建议，并并对建议议付诸实实施后可可能带来来的资金金节省进进行了测测算。实实际结果果是，仅仅工作程程序重新新设计和和科学化化一项所所减少的的工作重重复，就就相当于于23000人一一年的工工作量：由此相相当于每每年节约约14000万英英镑，约约占行政政开支的的十分之之一3效率测测定 效率评估测测定的是是产出和和投入的的比率。效效率测定定对效率率的描述述是定量量而非定定性，反反映的是是整体而而非个别别情况。所所谓整体体性，就就是不凭凭组织的的一时一一事，而而是看它它的整体体表现，整整体效率率。传统统效率评评估主要要采用经经验方法法，这

48、种种主观印印象式判判断缺乏乏客观性性和科学学性。现现代公共共组织效效率测定定的方法法和技术术较为成成熟，既既有简单单的效率率示标，又又运用了了许多较较复杂的的量化分分析技术术。 (1)效效率示标标的应用用。效率率示标是是组织效效率的量量化显示示，一般般通用的的效率示示标有单单位成本本平均个个案处理理时间、反反应速度度等等。对对于具体体的公共共部门来来说，需需要设计计针对性性的效率率示标。比比如，刑刑警的效效率示标标有：所所有刑事事案件的的破案率率、暴力力刑事案案件的破破案率、入入室盗窃窃案件的的破案率率、警员员人均破破案数等等。 (2)工工作荷载载分析。工工作荷载载分析法法实际上上是一种种比较方方法，即即通过不不同单位位在工作作负荷和和结果方方面的横横向比较较来确定定各个单单位的效效率水平平。这种种效率测测定方法法的运用用需要满满足两个个条件：一是所所涉及的的单位从从事同样样或十分分相近的的工作；二是工工作性质质属于量量的处理理工作，容容易进行行量化衡衡量。 (3)要要素分析析。要素素分析即即投入要要素与结结果要素素转换率率的分析析。它包包括单要要素分析析和多要要素综合合分析两两种类型型。单要要素效率率分析用用公式可可以表示示为：SSFPaax=AA/X。其其中P为为单要素素生产率率；A代代表产出出；x代代表投人人。单要要素可以以是物质质要素(这时的的效率即即物质投投入向物