法院中从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督44092.docx

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1、从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院中(二)法院应向向人大“负负责”还是是“负责并并报告工作作”对这一一关系的认认识，学界界不乏混淆淆者。部分分学者描述述法院向人人大“负责责并报告工工作”时，都都认为这一一关系是宪宪法和法法律所规定定的。 事事实上，宪宪法和法法律对此的的规定是不不一致的。1.宪宪法中的的不同表述述54年年宪法第第52条规规定，国务务院对全国国人大“负负责并报告告工作”;在全国人人大闭会期期间，对全全国人大常常委会“负负责并报告告工作”。第第66条规规定，地方方各级人民民委员会(即地方各各级人民政政府)都对对本级人大大和上一级级国家行政政机关“负负责并报告告工作”。第

2、第80条规规定，最高高人民法院院对全国人人大“负责责并报告工工作”;在在全国人大大闭会期间间，对全国国人大常委委会“负责责并报告工工作”。地地方各级人人民法院对对本级人大大“负责并并报告工作作”。755年宪法法第199条、第225条和 78年宪宪法第330条、第第42条都都作了与554年宪宪法相同同的规定。882年宪宪法第992条则规规定，国务务院对全国国人大“负负责并报告告工作”;在全国人人大闭会期期间，对全全国人大常常委会“负负责并报告告工作”。第第128条条规定，最最高人民法法院对全国国人大和全全国人大常常委会“负负责”。地地方各级人人民法院对对产生它的的国家权力力机关“负负责”。2.

3、法院组组织法中中的不同表表述79年年法院组组织法第第17条规规定，最高高人民法院院对全国人人大和全国国人大常委委会“负责责并报告工工作”。地地方各级人人民法院对对本级人大大及其常委委会“负责责并报告工工作”。下下级人民法法院的审判判工作受上上级人民法法院监督。各各级人民法法院的司法法行政工作作由司法行行政机关管管理。“883年法法院组织法法第177条仅删除除了79年年法院组组织法第第17条第第三款，即即”各级人人民法院的的司法行政政工作由司司法行政机机关管理“，其其余的完全全照搬。3.结结论前三部部宪法都都规定了最最高人民法法院和国务务院一样要要向全国人人大及其常常委会“负负责并报告告工作”，

4、而而82年宪宪法第993条规定定了国务院院对全国人人大及其常常委会“负负责并报告告工作”，第第128条条却规定了了最高法院院对全国人人大及其常常委会负责责，去掉了了“报告工工作”四个个字，这是是立宪者对对国家机关关性质的认认识的进步步。79年年法院组组织法规规定法院要要向同级人人大及其常常委会“负负责并报告告工作”，这这是符合778年宪宪法的。然然而在822年宪法法已经对对这一关系系作出了如如此明显的的改动后，全全国人大常常委会修订订的法院院组织法仍仍然规定法法院应该向向同级人大大及其常委委会“负责责并报告工工作”，这这不能不说说是漠视宪宪法的这这一修订，不不顾根本大大法的客观观存在而想想当然

5、地进进行修订，导导致该规定定与现行宪宪法第1128条严严重抵触。从从理论上说说，“报告告工作”也也不适合法法院。因为为法官并不不对院长负负责，下级级法院并不不对上级法法院负责，而而“报告工工作”的可可能后果是是如果报告告不能被通通过，法院院院长就要要承担一定定责任。而而由法院院院长对他并并不负领导导责任的本本院法官和和下级法院院的审判工工作负责，这这是于理于于法都说不不通的。因因此，法院院只应对人人大“负责责”而非“负负责并报告告工作”。(三)关于民主主集中制的的不同表述述54年年宪法第第二条规定定，全国人人大、地方方各级人大大和其他国国家机关，一一律实行民民主集中制制。75年年宪法第第三条和

6、778年宪宪法第三三条都作了了与此相同同的规定。882年宪宪法第三三条则规定定，国家机机构实行民民主集中制制的原则。全全国人大和和地方各级级人大都由由民主选举举产生，对对人民负责责，受人民民监督。国国家行政机机关、审判判机关、检检察机关都都由人大产产生，对它它负责，受受它监督。中中央和地方方的国家机机构职权的的划分，遵遵循在中央央的统一领领导下，充充分发挥地地方的主动动性、积极极性的原则则。可以明明显看出，前前三部宪宪法都规规定了国家家机关一律律实行民主主集中制，且且没有对这这一民主集集中制的含含义进行说说明。相比比之下，882年宪宪法的规规定更科学学，因为它它只规定了了国家机构构实行民主主集

7、中制的的原则而非非国家机关关一律实行行民主集中中制，这是是基于对各各个国家机机关行使国国家权力性性质的科学学认识。“具具有决策权权的党的组组织机构和和具有立法法权的国家家权力机构构，他们追追求的是政政治方向的的正确，重重大决策的的科学和法法律的公正正与权威性性，这就要要求集思广广益，决策策问题考虑虑周详”，“因因而，这些些机构中实实行以少数数服从多数数原则为基基础的民主主集中制(委员会制制)”，“国国家行政机机构作为国国家权力机机关的执行行机关，它它追求的是是工作效能能，要求权权力集中，行行动迅速，责责任明确，因因而实行首首长负责制制。”66 相比比之下，司司法机关由由法官个人人对法律和和案件

8、负责责，不对院院长负责，没没有立法机机关式的民民主，也没没有行政机机关式的集集中，因此此，民主集集中制不适适合司法机机关。 882年宪宪法第三三条第二、三三、四款中中还对民主主集中制进进行了解释释：即在人人大和同级级国家机关关这一横向向国家权力力体系和中中央与地方方、上下级级行政机关关的纵向权权力体系中中实行民主主集中制原原则。由此可可见，在国国家权力体体系中实行行民主集中中制原则在在很大程度度上是排除除了法院的的，仅在法法院由人大大产生这一一层次上实实行民主集集中制，法法院内部体体制并不实实行这一原原则。因此此，才有882年宪宪法一改改前三部宪宪法的表表述方式，承承认了司法法机关和司司法权的

9、特特殊性。(四)违反宪法法规定者一一律无效正如本本文已经论论述的，无无论是关于于质询对象象的规定，还还是法院与与人大的关关系，以及及民主集中中制的规定定，都体现现了宪法制制定者对于于法院以及及司法权的的特殊地位位和性质的的科学认识识。可以说说，这些规规定是宪法法制定者的的一种精心心安排，是是对我国政政体和国情情的深刻认认识，是历历史的进步步。然而，全全国人大常常委会在882年宪宪法生效效后的历次次立法或修修改法律的的行为却无无视82年年宪法的的改变，所所制定或修修改的地地方组织法法、法法院组织法法等法律律以及议事事规则均违违反了宪宪法，全全国人大制制定的全全国人大代代表法也也违反了宪宪法。具具

10、体论述如如下。1.关关于如何解解释最高权权力机关的的违宪行为为，学者对对此形成了了对立的两两种意见，本本文在第三三部分已进进行过描述述。童之伟伟认为，地地方组织法法规定人人大可以质质询法院是是对宪法法的一种种发展和进进步，应当当以适当的的方式变更更宪法第第73条。这这一观点值值得商榷。“英英人以为纵纵可视为违违反宪法之之法律，既既为国会之之所制定，即即为主权者者最新之意意思表示，对对旧法之宪宪法的法规规应有优先先的效力，法法律上毫无无答疑。”7这一一观点与童童教授的观观点很相似似，都赞同同新法优于于旧法。然然而，正如如童教授也也指出的，我我们不能把把英国式的的制度照搬搬来中国。英英国是不成成文

11、宪法的的典型国家家，其宪法法是柔性宪宪法，因此此，英国的的宪法是以以一般法律律形式表现现出来的，其其制定、修修改的程序序及法律效效力都同于于普通法律律，因此，英英国国会所所通过的一一般法律只只要具有宪宪法性都称称之为宪法法性法律，既既然与在此此之前的宪宪法性法律律等效，自自然可以对对其进行修修改，即新新法优于旧旧法原则。然然而，我国国是大陆法法系国家，我我国宪法是是成文宪法法，是刚性性宪法，与与英国宪法法正好相反反，因此，新新法优于旧旧法这一原原则自然不不适用于我我国的新(普通)法法和旧(宪宪)法之间间的关系。同同为大陆法法系的法国国，“宪法法与法律有有本末轻重重之别，赋赋予宪法以以特别优越越

12、之效力，非非依宪法会会议不得修修正之。”8因此此，即使是是制宪、修修宪主体的的全国人大大，其通过过的法律，除除非是以修修宪程序(必须由全全国人大常常委会或11/5以上上全国人大大代表提议议，并经22/3以上上全国人大大代表通过过)通过的的宪法修正正案，都不不得对宪法法作出任何何修正和进进行违反宪宪法的规定定，更遑论论只是全国国人大常设设机构的全全国人大常常委会了。2.尽尽管全国人人大及其常常委会的权权力在理论论上是全权权性的，但但在宪法法设计上上，为了国国家权力的的科学行使使，把司法法权赋予了了法院和检检察院，把把行政权赋赋予了政府府，人大只只享有包括括立法权在在内的除司司法权和行行政权之外外

13、的其他权权力。因此此，人大的的权力并不不是无限的的，“它的的权力应当当首先在宪宪法范围内内行使。尤尤其是事关关人大本身身和其他国国家机关的的权力关系系问题，人人大必须恪恪守宪法确确定的权力力范围，不不得随意侵侵犯其他国国家机关的的权力。否否则，宪法法确定的国国家机关体体系，特别别是人民代代表大会制制度本身必必定受到破破坏。”9周永永坤等还认认为，首要要原则是宪宪法，人人民高于人人民代表和和人民代表表大会，宪宪法就是是人民给人人大的“指指示”，是是人民治“人人大”的规规则。因此此，全国人人大及其常常委会改变变宪法所所规定的人人大与法院院的关系便便是违反人人民的“指指示”，就就是对其权权力来源者者

14、的一种挑挑战。3.全全国人大及及其常委会会这一违宪宪立法行为为和其作为为宪法监监督者的法法定角色是是严重抵触触的。宪宪法第662条赋予予全国人大大的职权的的第二项就就是“监督督宪法的实实施”，第第67条赋赋予全国人人大常委会会的职权的的第一项即即为“监督督宪法的实实施”，作作为监督宪宪法实施施机关的全全国人大及及其常委会会，本身是是否需要遵遵守宪法法呢?任任何一个理理智健全的的人都会作作出肯定的的回答。事事实上，作作为宪法法实施的的监督机关关，全国人人大及其常常委会无疑疑应该以身身作则，自自觉和带头头遵守宪宪法，其其他机关和和个人违反反宪法都都要受到全全国人大及及其常委会会的监督，监监督者自身

15、身更要遵守守宪法规规定了。这这也是宪宪法第五五条第三款款、第四款款所明确规规定，“一一切国家机机关和武装装力量、各各政党和各各社会团体体、各企业业事业组织织都必须遵遵守宪法和和法律。一一切违反宪宪法和法律律的行为，必必须予以追追究。任何何组织或者者个人都不不得有超越越宪法和法法律的特权权。”以此此推之，全全国人大及及其常委会会也不例外外，也必须须遵守宪宪法而不不得违反宪宪法。基于此此，笔者认认为，违反反宪法规规定者一律律无效。确确立美国联联邦最高法法院地位的的马歇尔大大法官曾经经指出，“是是由宪法控控制任何与与其不符的的立法，还还是立法机机构可以通通过一项寻寻常法律来来改变宪法法。在这两两种选

16、择之之间，没有有中间道路路。宪法或或者是至高高无上、不不能被普通通方式改变变的法律;或者它于于普通法律律处于同一一水准，可可以当立法法机构高兴兴时被改变变。如果是是前者，那那么与宪法法相互冲突突的立法法法案就不是是法律;如如果是后者者，那么成成文宪法就就成为人们们的荒谬企企图，被用用来限制一一种本质上上不可限制制的权力。”接接着，马歇歇尔论证了了宪法的神神圣性，他他指出，“宪宪法构成国国家的根本本法和最高高的法律”，“违违反宪法的的法律是无无效的”。10这这一理论同同样适用于于中国。基基于此，笔笔者并不赞赞同童之伟伟认为应当当修改宪宪法第773条以迁迁就地方方组织法的的观点。宪宪法之所所以不同

17、于于普通法律律，其效力力高于普通通法律的依依据在很大大程度上就就来源于制制定和修改改的程序严严于一般法法律：一般般法律议案案的提出和和通过所要要求的代表表数都远远远低于宪宪法，因因此，当然然不能通过过一项一般般法律来改改变宪法法。这就就只能是马马氏所说的的前一种情情况了，即即违反宪宪法的法法律是无效效的，这在在立法法法第788条中已规规定得非常常清楚。 汉弥尔顿顿也指出，违违宪的立法法是无效的的，“如否否认此理，则则无异于说说：代表的的地位反高高于所代表表的主体，仆仆役反高于于主人，人人民的代表表反高于人人民。”11因因此，地地方组织法法中规定定的地方人人大可以质质询法院的的规定与法法院组织法

18、法中规定定的法院向向同级人大大及其常委委会“负责责并报告工工作”的规规定都应当当被视为违违宪而宣布布无效。五、法法院与人大大的关系不不同于政府府与人大的的关系在论述述了很多法法律规定与与82年宪宪法严重重抵触而归归于无效之之后，笔者者试图从理理论上证明明82年宪宪法作出出如此多改改动的依据据和基础，即即司法权的的特殊性。宪法法第三条条规定，“国国家行政机机关、审判判机关、检检察机关都都由人民代代表大会产产生，对它它负责，受受它监督。”各各级法院的的院长和同同级行政机机关的首长长一样也由由人大选举举产生，是是民意的产产物，如最最高人民法法院院长每每届任期同同全国人大大每届任期期相同，连连续任职不

19、不得超过两两届。这似似乎表明，在在同人大的的关系上他他们表现得得完全一样样。但实际际上由于法法院和政府府各自的性性质、地位位和职能决决定了他们们与人大的的关系并不不相同。理理由如下：1.人人员的任免免不同。国国务院和最最高人民法法院都由全全国人大产产生，但是是国务院总总理由国家家主席提名名由人大决决定的，而而最高人民民法院院长长却是同国国家主席一一道由全国国人大直接接选举产生生的。全国国人大有权权罢免国务务院总理、副副总理、国国务委员、各各部部长、各各委员会主主任、审计计长和秘书书长，而对对于最高人人民法院仅仅规定了罢罢免最高人人民法院院院长。这说说明人大对对其产生的的同级国家家机关的人人员的

20、罢免免这一监督督方式是不不同的，行行政权极易易膨胀的特特性决定了了人大对行行政机关的的组成人员员也需要直直接进行监监督。2.监监督方式不不同(1)有无撤消消权不同。全全国人大及及其常委会会有权监督督国务院、中中央军事委委员会、最最高人民法法院和最高高人民检察察院的工作作，但是具具体的监督督方式却不不一样：全全国人大常常委会有权权撤消国务务院制定的的同宪法、法法律相抵触触的行政法法规、决定定和命令，因因为国务院院是其执行行机关，对对于只具有有指导关系系的下级人人大，它还还有权撤消消省、自治治区、直辖辖市国家权权力机关制制定的同宪宪法、法律律和行政法法规相抵触触的地方性性法规和决决议。然而而对于由

21、其其产生、向向其负责的的最高人民民法院，宪宪法并未未赋予全国国人大常委委会撤消法法院的判决决或裁定。宪宪法第1104条对对地方各级级人大常委委会的监督督职能也作作了同样的的规定，但但标准不再再是违法，而而是“撤消消本级人民民政府的不不适当的决决定和命令令”和“撤撤消下一级级人民代表表大会的不不适当的决决议”。地地方组织法法第四十十四条也作作了同样的的规定。此此处的“不不适当”概概念更强化化了这一监监督方式的的不同：即即在全国人人大常委会会的职权中中有权撤消消国务院和和省级人大大通过的决决议、命令令时的标准准是违法，这这一标准是是确定的，即即以法律为为依据;而而在地方人人大常委会会的职权规规定中

22、，宪宪法更进一一步赋予其其自由裁量量权，即只只要他认为为“不适当当”的就可可以予以撤撤消。而对对于法院的的判决和裁裁定，同级级人大还是是上级人大大都无权予予以撤消，无无论该判决决或裁定是是违法还是是不适当的的，只能通通过法院内内部的上诉诉、申诉等等纠错程序序予以解决决。(2)“负责并并报告工作作”和“负负责”。宪宪法第九九十二条规规定了国务务院要对全全国人大及及其常委会会“负责并并报告工”，第第128条条规定最高高人民法院院对全国人人大及其常常委会“负负责”，地地方各级人人民法院对对产生它的的国家权力力机关“负负责”而无无“报告工工作”。可可见，法院院与政府对对人大的“负负责”方式式也是有明明

23、显区别的的。(详细细论述见本本文第四部部分第二节节。)3.在在民族自治治地方的地地位不同。宪宪法第1112条规规定，“民民族自治地地方的自治治机关是自自治区、自自治州、自自治县的人人民代表大大会和人民民政府。”对对“自治机机关”的范范围的界定定排除了法法院，尽管管法院也是是民族自治治地方的国国家机关的的重要组成成部分。其其原因在于于：“在包包含民族自自治地方的的全国行政政区域内，都都要保证宪宪法和法律律一体遵守守和执行，以以维护社会会主义法制制的统一和和权威。这这就要求不不仅要有统统一的宪法法和法律，而而且要有保保障宪法和和法律一体体遵行的统统一的审判判机关和法法律监督机机关，不受受行政机关关

24、和任何团团体或个人人的干涉地地统一行使使审判权和和检察权。”12这这说明立宪宪者是把法法院和政府府区别开来来对待的。这这一区别具具体表现为为：(1)自治权不不包括司法法权。自治治权包括自自治立法权权和自治行行政权，是是自治地方方之所以区区别于其他他地方的重重要权力，是是地方化和和自治化的的权力。司司法权是最最终权力，必必须由法院院统一行使使，不能地地方化。(2)自治治机关的任任务。中中华人民共共和国民族族区域自治治法(以以下简称自自治法)第七条规规定，“民民族自治地地方的自治治机关要把把国家的整整体利益放放在首位，积积极完成上上级国家机机关交给的的各项任务务。”可见见，行政机机关和人大大是要完成成任务，而而法院是没没有上级交交给的任务务的，只是是履行法定定的职责而而已。(33)人员组组成要求。宪宪法1113和1114条规定定，自治地地方的人大大常委会中中应当有自自治民族的的公民担任任主任或副副主任，自自治地方的的政府则必必须由自治治民族的公公民担任主主席、州长长或县长 ，自治地地方的法院院的领导人人员和工作作人员中“应应当有实行行区域自治治的民族的的人员”，相相比之下，对对法院领导导和工作人人员的民族族资格要求求较低。以以上区别都都是法院为为维护法制制的统一性性和法律的的权威性的的内在本质质的要求。因因此，法院院只能对法法律负责，不不能自治化化和地方化化。