西方公共行政学产生的历史背景及历史演进34109.docx

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1、西方公共行政学产生的历史背景及历史演进皮兴灿 戚戚俊华于立立柱杨杨（中国地质质大学（武武汉）政法法学院 湖北 武武汉，43300744）【摘 要要】西方公共行行政学产生生于19世纪纪末20世世纪初，肇始于11887年年威尔逊的的行政之之研究一一文，199世纪中期期以来，随随着市场经经济、工业业化和城市市化的迅猛猛发展，形形成于188世纪和119世纪初初的美国政政治体制和和政府管理理模式已经经越来越不不适应于这这个发生了了根本性变变化的经济济与社会，政政府不仅不不能解决社社会经济变变迁带来的的各种问题题，而且变变成了问题题的一部分分，为了适适应经济、社社会变迁对对国家治理理构成的挑挑战，199世

2、纪900年代，美美国兴起了了进步改革革运动，推推动了公共共行政学的的产生和发发展，到220世纪330年代，一一门完全科科学导向的的公共行政政学最后成成型。【关键词】公共行政学历史背景历史演进19世纪中中期以来，美美国现有的的政治体制制和政府管管理模式越越来越不适适应于发生生根本性变变化的社会会与经济，政政府不仅不不能解决社社会经济变变迁带来的的各种问题题，而且变变成了问题题的一部分分。面对一一个以工业业资本主义义为核心的的市场经济济，政府显显得十分无无能、低效效且不负责责任。199世纪二三三十年代制制度化的“政党分肥肥”制虽然打打破了自华华盛顿以来来上流社会会精英垄断断政府管理理的局面，有有利

3、于培育育公共机构构的民主体体制，但这这种以党派派关系来分分配政府职职务的制度度使得任命命的公职不不以能力大大小为准，而而以效忠程程度为据。其其结果就是是导致：“市政府的的污浊气氛氛、州政府府当局的幕幕后交易，以以及在华盛盛顿政府中中屡见不鲜鲜的杂乱无无章、人浮浮于事和贪贪污腐化。”恶性局面的出现。为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。 早期的公共共行政学者者不少都是是进步改革革运动的参参加者，例例如威尔逊

4、逊、威洛比比(Willliamm Willlougghby)等。他们们在推动政政府改革时时，大都“视推进民民主为己任任，以表明明民主能在在现代社会会条件下得得以维系”，然而，他他们大都是是讲求实际际的人，“热心于建建立一些使使他们能够够应对日益益城市化和和技术化的的具体机制制，从而发发现自身的的价值”。进步时时代的改革革者，包括括这些早期期的公共行行政学家，绝绝大部分都都服膺于技技术理性与与专业主义义在物理世世界取得的的巨大成就就，因而都都很自然地地希望将其其运用到社社会、政治治领域，以以解决当时时面临的问问题。换言言之，他们们都相信，运运用科学的的研究方法法，能够解解决经济、社社会变迁带带来

5、的各种种问题，建建立一门行行政科学就就是理所当当然的事情情，那么公公共行政学学也就应运运而生。一、西方公公共行政学学产生的历历史背景和和社会条件件1.“行政政国家”的出现由于经济的的迅速发展展，导致了了私人对“公共产品品”（如公共共交通、市市政建设、社社会保险、环环境保护、市市场秩序、反反垄断、反反不正当竞竞争、调整整各种经济济关系的规规则等有形形或无形产产品）的大大量需求。科科技的发展展和进步不不可避免地地产生了两两个结果：其一是立立法权和司司法权逐渐渐旁落行政政机关，其其二是科技技的发达和和进步同时时提出了对对之加强管管理的需要要，如知识识产权的保保护、知识识产权的交交易规则、知知识产权争

6、争议的处理理等。199世纪以后后，由于政政党制度的的日益发展展和多数党党内阁对议议会的控制制，议会民民主日渐衰衰落，议会民主主的衰落和和普通司法法单轨制对对现代社会会明显不适适应。此外外，帕金森森定律的作作用使得行政机机构有一种种自我膨胀胀的内在动动力，使行行政机构和和行政人员员的规模和和人数一直直呈正增长长趋势，这这些原因导导致了“行政国家家”的出现。行政国家在在给人们神神奇地生产产和提供了了各种各样样所需要的的“公共产品品”的同时，也也生产出各各种各样人人们所不愿愿看到的副副产品，而且这种种副作用随随着时间的的推移越来来越发展，以以致于其有有完全演变变成一个社社会毒瘤的的趋势，此此现象即为

7、为行政国家家的异化。行政国家的的异化会产产生一系列列的危害，主要包括：（1）对民主、自由和人权的威胁；（2）腐败和滥用权力；（3）官僚主义和效率低下；（4）人、财、物资源的大量浪费；（5）人的生存能力和创造能力的退化。人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。这就需要一套新的政治理论来遏制行政国家造成的危害，即公共行政理论由此而生。2.“文官官制度”改革运动动的发展“文官制度度”改革运动动的发轫是是18655年、18883年美美国参众两两院通过了了由民主党党参议员乔乔冶亨特特彭德尔尔顿提出的的文官制制度法(即彭德德尔顿法

8、)并由总统统签署生效效。美国国内内的文官改改革运动直直接推动了了对公共行行政学的研研究。这场场运动的主主要目的是是废除政党党分赃制，建建立“中立的”丈官制度度和功绩制制。18777年纽约约成立了第第一个文官官改革协会会，18881年成立立文官改革革同盟。11883年年，美国国国会制定了了彭德尔顿顿法（即文文官法），开开始确立功功绩制原则则。公共行行政人员的的考核、培培训、廉洁洁、工作效效率等等也也开始成为为重要的研研究课题。3.多种学学科的形成成和发展多种学科的的形成和发发展，特别是管理理学的产生生和发展为为公共行政政学从政治治学中分离离出来创造造了条件。政政治学、经经济学、法法学、财政政学等

9、学科科的发展促促进了对行行政组织、行行政管理和和行政效益益的研究，特特别是管理理学的产生生和发展为为公共行政政学从政治治学分离出出来创造了了理论条件件。19 世纪末至至20世纪纪初是人类类科学史上上的一个重重要的发展展时期。对对当代社会会经济发展展具有深刻刻影响的一一些学科，如如管理学、心心理学、社社会学等等等都在这一一时期产生生并迅速发发展起来。弗雷德里克克W泰罗的科科学管理原原理（11911年年），胡戈戈蒙斯特伯伯格的心心理学与工工业效率（11913年年），莉莲莲吉尔布雷雷斯的管管理心理学学（19914年），亨亨利法约尔的的 工业业管理和一一般管理（11916年年），马克克斯韦伯的社社会组

10、织与与经济组织织理论等等等都对公公共行政学学的产生和和发展有很很重要的影影响。4.专业教教育和职业业教育的发发展。在行政改革革和公共服服务方面的的教育之间间存在着一一种相互促促进的关系系。 199世纪末美美国的一些些成功地进进行行政改改革的城市市需要培训训各类人员员到政府中中任职，刺刺激了公共共行政职业业教育和最最初的大学学公共行政政教育项目目的发展，使使公共行政政学成为在在职业学校校和高等学学校课堂中中讲授的专专门学科。二、西方公公共行政学学历史演进进对公共行政政学的发展展阶段有多多种划分方方式，有的的划分为创创立、成长长、科学化化三个时期期；有的划划分为传统统理论、行行为科学和和系统理论论

11、三个时期期；有的划划分为传统统管理、行行为科学、决决策理论、系系统科学四四个时期；有的则按按年代划分分为不同时时期，最高高的可分到到九个时期期以上。虽虽然许多专专家学者在在划分方法法或划分依依据方面有有所不同，但但他们实际际要阐明的的问题和发发展脉络基基本上是一一致的。为为了便于较较为系统地地了解公共共行政学产产生和发展展的全貌，体体会公共行行政学思想想中的连续续性并从历历史联系方方面加以考考察，本书书将西方公公共行政学学的产生和和发展划分分为早期研研究、两次次世界大战战期间、战战后时期、660年代以以来四个时时期进行论论述。1、早期研研究时期（119世纪末末20世纪纪初）公共行政学学的思想理

12、理论虽然源源远流长，但但直到199世纪末才才出现将其其作为一个个独立的专专业领域的的主张。在在美国，随随着文官制制度改革运运动的兴起起，行政管管理已成为为一个迫切切需要研究究的领域。它它产生的第第一步是从从政治学的的领域中逐逐步分离出出来。（1）政治治行政二分分法的提出出1887年年，美国学学者伍德罗罗威尔逊（WWoddrrowWiilsonn）发表了了一篇著名名的论文行行政学研究究。威尔尔逊本人在在其论文中中明确指出出：“行政科学学并不是我我们的创造造，它是一一门外来的的科学”，“它的目标标、事例和和条件，几几乎都是以以外国民族族的历史，外外国制度的的惯例和外外国革命的的教训为根根据的，它它

13、是由法国国和德国的的教授们发发展起来的的”。因此，他他提出了如如何使这门门学科美国国化的问题题，“不只是从从形式上或或仅仅从语语言上美国国化，而是是必须在思思想、原则则和目标方方面从根本本上加以美美国化。”威尔逊的的这种严肃肃的科学态态度，使行行政科学在在适合美国国的政治体体制的条件件下产生并并发展起来来成长为一一门独立的的学科，从从而也使他他成为公认认的公共行行政学的奠奠基人。弗兰克JJ古德诺（FFrankk. J. Gooodnoww）为公共共行政学从从政治学中中分离出来来起了强有有力的推动动作用。在在19000年出版的的著作政政治与行政政一书中中，古德诺诺对政治一一行政二分分法进行了了认

14、真的论论证。他认认为在所有有政府体制制中存在着着两种性质质截然不同同的职能，即即“政治”和“行政”，前者是是国家意志志的表达职职能，后者者是国家意意志的执行行职能。对对这两种职职能的研究究比对在不不同政府部部门之间分分权的传统统研究更现现实、更深深入。两分法源起起于美国11880年年代的文官官改革运动动，其实质质在于将传传统的政党党政治和一一般政策制制定过程相相分离。古古德诺指出出，当政治治决策和行行政的职能能在法律上上分开时，将将会出现一一种趋势，“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。但是，古德诺认为，“尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行

15、使是不可能的”，行政不应再只被当作执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的职能的范围并不完全是一致的。（2）传统统的管理理理论的推动动作用传统管理理理论的代表表人物是弗弗雷德里克克W泰罗和亨利法约尔。泰罗是科学管理理理论的创创始人，其其思想主要体体现在其著著作科学学管理原理理当中，主要包括括工时与动动作研究、作作业分解法法，提高工工作效率的的途径及其其评论以及及从“作业分解解法”到“行政目标标分解法。”亨利法约约尔的思想想主要蕴含含在工业业管理与一一般管理一一书中，他他提出六类类活动与五五类行政管管理职能和和最经常运运用的144条行政管管理原则。他他指出“我所讲的的行政管理理一

16、词的意意义，包括括各种规模模和类型的的、各种形形式和目的的的企业。人们不再是面对几种行政管理学，而是一种，它同样应用于公私事务。”这些早期研研究者是在在美国政府府规模和开开支水平很很小、文官官制度改革革运动方兴兴未艾的情情况下著书书立说的。他他们预见到到公共行政政学研究的的重要性，精精辟地论述述了行政学学的研究对对象和内容容及应遵循循的一般原原则和基本本方法，推推动其从政政治学中分分离出来成成为一个独独立的研究究领域。他他们提出的的政府的组组织和管理理、行政和和政治的关关系、政府府效率等重重要论题，为为公共行政政学的建立立奠定了基基础。2、两次世世界大战期期间的研究究(19117-19945)

17、国外的一些些公共行政政学理论家家们把两次次世界大战战期间公共共行政学的的发展方式式称为“正统时期期”，是由传统统的管理理理论向行为为科学的管管理理论发发展的转变变时期。在在此期间，许许多国家正正在从一个个田园式的的农业社会会向都市化化的工业国国家转变。各各国政府在在30年代代的大萧条条中应付危危机的各种种措施也都都推动了公公共行政的的进一步发发展。1936年年，美国罗罗斯福总统统在新政时时期成立了了总统的行行政管理委委员会，11939年年，美国公公共行政学学会正式成成立，从公公共行政实实践的角度度说明了公公共行政的的发展。11926年年和19227年， L.D.怀特和WW.F.威威洛比的公公共

18、行政学学教科书分分别问世，这这是公认的的最早的两两本公共行行政学通行行的教科书书。从某种种意义上说说，这两本本书的出现现意味着公公共行政学学在学术上上作为一门门学科的诞诞生。（1）公共共行政学的的诞生时期期德国学者马马克斯韦伯（MMaxWeeber）关关于官僚制制的论述是是这一时期期最早提出出的理论。韦韦伯的理论论集中表现现在其代表表作社会会组织与经经济组织理理论一书书中。韦伯伯认为，官官僚制的组组织是效率率最高的组组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严

19、格的官僚制机构中将达到最佳的状态”。韦伯对权力和权威进行了区分，他认为，权力是无视人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：有一个用各种规定约束官员职责的组织；.详细规定权限范围；等级制原则；进行专门训练使官员行为符合规则；行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；任职者不能滥用其官员职位；以书面形式规定行政法令、决定和条例；可以用各种不同方法行使法定权力。L.D.怀怀特（Leeonarrd D. Whiite）11926年年出版的公公共行政学学研究导论论被公认认为是第一一本公共行行政学的教教科书，并并认为

20、该书书使公共行行政学成为为一个单独独的研究领领域， 标标志着这门门学科的基基本形成。怀怀特的立论论以四种假假设为基础础：行政是是一个单独独的过程，无无论从哪一一级行政的的角度来看看，其基本本特性是大大致相同的的；行政研研究应当建建立在管理理的基础上上，而不应应当建立在在法律的基基础上；行行政由艺术术转变为一一门科学的的趋势日益益具有重要要意义；行行政已经成成为，而且且将继续是是现代政府府的中心问问题。怀特特除强调组组织原理、财财务行政、行行政法规外外，还致力力于研究招招募、解雇雇、薪金标标准化、人人员鉴定、晋晋升、退休休等列入改改革议事日日程的人事事问题，使使人事行政政成为公共共行政的要要素之

21、一，初初步形成了了较为完整整的公共行行政学体系系。继怀特之后后，威廉.F.威洛洛比（Wiilliaam F. Willlougghby）的的行政学学原理中中之出公共共行政学带带有普遍性性，可以运运用于所有有政府部门门。此外，“预算可以以及时用于于公开表明明过去的工工作，现在在的条件和和未来的目目标，准确确地分配责责任并提供供各种进行行控制的手手段”。他主张张，预算不不仅可作为为保证行政政效率和经经济效益的的手段，而而且可做为为加强立法法行为和行行政行为联联系的手段段，因此，他他把预算改改革做为市市政改革、州政府改革乃至整个行政体制改革的一个组成部分。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一

22、。（2）传统统管理理论论的继续发发展与转折折玛丽帕克克福莱待（MMary Parkker FFolleett）在在其主要著著作创造造性的经验验一书中中集中注意意于行政管管理中冲突突的研究并并提出三种种处理冲突突的方法：一方获胜胜并支配另另一方；顺顺应和妥协协；通过寻寻找共同点点“相互结合合”。福莱特特还对权力力和权威的的区别进行行了研究，认认为权威更更多地是与与个人的专专门知识有有关，而不不是同等级级制的组织织结构中正正式委托权权力相关。她她认为，人人是怨恨受受管制的，越越管制就越越可能出现现一种跟管管制相对立立的模式；把权威转转向知识就就可以避免免个人之间间的冲突；良好的人人际关系的的实质就

23、是是创造出一一种同某人人一起工作作而不是在在某人之下下工作的感感觉。她提提倡研究人人们如何在在组织中相相互作用，以以帮助行政政管理更加加关心人，促促进行政学学与心理学学的结合，这这些观点对对传统的等等级制原则则提出了挑挑战。卢瑟古利利克（Luutherr Guiiick）在其与英林德尔厄威克（LyndallUrwick）一同编辑出版的行政科学论文集中指出，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。古利克在该论文集由其撰写的论文“组织理论按语”中提出了著名的管理七职能论，即POSDCORB，由七种主要职能的首字

24、母拼写而成，这七种主要职能是计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。古利克还对工作分工、工作协调和组织模式进行了论述。他还提出了他认为适用于一切组织的八项原则：目标原则；相符原则；职责原则；组织阶层原则；控制幅度原则；专业化原则；协调原则；明确性原则。切斯特巴巴纳德（CChestter II. Baarnarrd）的管管理思想受受到霍桑试试验的积极极影响，也也是处在由由传统的管管理理论向向行为科学学的管理理理论过渡过过程中的一一个有影响响的人。他他的主要著著作是经经理的职能能，但其其原著使用用的经理一一词并不是是“manaager”，而是“The Execcutivve”，除有总总经理的意意

25、思外，兼兼有行政部部门和行政政官的意思思。巴纳德德系统地论论述了正式式组织、非非正式组织织的特性以以及二者之之间的关系系。他认为为，社会的的各级组织织都是一个个由相互进进行协作的的人组成的的系统，非非正式的组组织是个人人联系和相相互作用的的集合体及及人们相互互交往结成成的群体，它它是模糊的的、无结构构的、不定定形的。巴巴纳德论证证说，非正正式组织使使组织更有有效率并有有助于使组组织更有效效力。和传传统的管理理理论不同同，他认为为权力并不不是上司强强加的，而而是由雇员员给予监督督的，即一一切组织的的权力均是是自下而上上的。因此此，他提出出，权力的的行使有两两条轨迹，上上级行政官官员可以运运用他们

26、的的正式权力力来影响其其下属，但但在一定条条件下，也也要下属接接受其影响响。他还提提出管理者者的职能是是在组织的的需要和雇雇员的需要要之间保持持动态平衡衡，从而强强调了行政政协调的重重要作用。（3）行为为科学理论论的两次冲冲击二战期间，在在公共行政政学领域中中，传统的的管理理论论起主导作作用，效率率和经济是是这一时期期研究的主主题，各种种研究都是是围绕着这这一主题展展开的。此此时公共行行政学己形形成较完整整的理论体体系，其范范围包括行行政管理的的体制、组组织、结构构、职能。决决策、人事事行政、财财务行政等等各个方面面。由于受受传统的管管理理论局局限性的影影响，这一一时期的研研究偏重于于探讨绝对

27、对不变的管管理原则、严严格的等级级制度和非非人格化的的管理、静静态结构和和固定程序序、以工作作为中心的的管理方式式、机械的的效率和服服从。但是是，需要指指出的是，即即使在这一一时期，传传统的管理理理论已经经开始面临临行为科学学理论上的的挑战，并并且受到两两次大的冲冲击。第一次冲击击是19227年到11932年年美国哈佛佛大学教授授埃尔顿梅奥（EE.Mayyo）、FF.J.罗罗特利斯伯伯格等人在在芝加哥西西方电器公公司霍桑工工厂所进行行的研究，即即著名的霍霍桑实验。这这一研究最最初是在传传统的管理理理论思想想指导下安安排的，但但其结果推推翻了原有有的传统的的多种假设设。虽然在在第二次世世界大战前

28、前，霍桑实实验在实际际运用中没没有产生充充分的影响响，但是它它暴露出传传统的管理理理论的不不足之处，促促进了对人人际关系的的更深刻的的研究，奠奠定了行为为科学的理理论基础。对传统的管管理理论的的第二次冲冲击来自美美国人本主主义心理学学家A.HH.马斯洛洛（A.HH.Masslow）的的需要层次次论。马斯斯洛于19943年在在人的激激励理论一一文中首次次提出了这这一理论，并并于19554年在其其名著动动机与人格格中作了了进一步阐阐述。马斯斯洛认为人人的基本需需要按其重重要性和发发生的先后后次序可以以分为生理理的需要、安安全的需要要、归属的的需要、自自尊的需要要和自我实实现的需要要五种层次次。人们

29、首首先必须满满足最基本本的需要，并并且只有在在满足低一一层次的需需要之后才才发展出满满足高一层层次需要的的动机。按按照这种理理论，管理理者在管理理过程中必必须把人的的因素做为为一种重要要因素加以以考虑，对对人的激励励的方法是是否得当，直直接影响工工作效率和和组织效率率，这种观观点无疑对对传统的管管理理论提提出了挑战战。3、第二次次世界大战战战后时期期的研究(19466-19559)二战后，经经济发展和和科学技术术的进步进进入了一个个新的时期期，一方面面是政府规规模、结构构、职能、作作用进一步步扩大，另另一方面是是行为科学学、计算机机科学的发发展和系统统论、信息息论、控制制论等新学学科的兴起起，

30、促进了了公共行政政学领域研研究的进一一步深入，传传统的管理理理论的局局限性越来来越明显地地暴露出来来，它不仅仅受到来自自行为科学学的挑战，而而且受到社社会系统理理论、决策策理论、政政策科学等等多方面的的挑战，因因此，有的的学者把220世纪440年代称称为批评与与转变的时时期，这种种批评与转转变在400年代未成成为强有力力的学术力力量。在此此过程中，公公共行政学学也呈现出出一种多元元发展的趋趋势。（1）对传传统的管理理理论的批批评和新的的理论的形形成这一时期，形形成的新理理论主要代代表人物有有赫伯特西蒙、保罗亨森阿普尔比比、德怀特沃尔多、诺顿E朗等。赫伯特西西蒙在其主要成成果(行行政管理格格言与

31、行行政行为中提出“管理就是决策”的思想和完整设计；保罗亨森阿普尔比的思想主要是对政治-行政二分法的批评“政治介入行政的作用在于防止专横的运用官僚权力。”；怀特沃尔多的思想主要体现在行政国家中，他对“效率准则”进行批评，提出“公共行政”双重用法，即公共行政是科学还是艺术的争论；并且提出“行政是具有高度理性的人类合作行为”；诺顿E朗的思想主要蕴含于权力与行政管理中，他提出“行政管理的生命线就是权力。”“行政的第一个目标是获得并保持权力行政结构中的各个层次都涉及权力问题。”（2）多元元化趋势的的进一步发发展英国行政理理论家C.诺斯科特特.帕金森森（C.NNorthhcotee Parrkinsson

32、）是是在对公共共行政部门门的管理现现状进，行行统计调查查的基础上上进行的。他他于19557 年在在帕金森森定律与行行政管理中中其他问题题的研究一一书中提出出了有名的的帕金森定定律。这条条定律可用用两句话来来说明：一一名官员想想要增加的的是下属而而不是对手手；官员们们相互之间间制造工作作。其基本本点在于说说明行政人人员数量的的增加与工工作数量没没有关系，并并以此揭示示官僚组织织实际存在在的弊端。帕帕金森以数数学形式提提出：在任任何一个实实际上处于于和平时期期的行政部部门中、可可以预料其其工作人员员将按下列列公式增加加。他揭露露出政府部部门中普遍遍存在的机机构臃肿、人人员膨胀的的现象，并并且提出了

33、了有独到之之处的解释释，因此在在公共行政政学的研究究领域中有有一定的影影响，同时时也留下了了一个在行行政管理的的实践中急急需解决的的课题。道格拉斯.M.麦格格雷戈（DDougllasMuurruyy Mc Greggor）对对管理学和和公共行政政学的重要要影响在于于他提出的的X理论和和Y理论促促进了对人人事管理及及不同的管管理方式的的深入研究究。麦格雷雷戈用X理理论来表示示传统的管管理理论对对人的假设设。这种假假设是：一一般人的天天性是懒惰惰的他想尽尽可能少干干工作；缺缺乏抱负，不不喜欢负责责任，宁愿愿被人领导导；生来是是以自我为为中心的，对对组织的需需要漠不关关心；在本本性上抵制制变革；易易

34、于上当受受骗，不很很聪明，容容易受到骗骗子和煽动动家的愚弄弄。麦格雷雷戈认为，这这种对人的的看法是消消极的，它它导致一种种强制性的的、严密监监督和严厉厉控制或放放弃管理、宽宽容放任的的管理方式式。这种管管理方式很很少提供创创造性和自自我激励的的机会，其其组织结构构是传统的的、有严格格的等级制制的组织结结构。从实实质上说，麦麦格雷戈探探讨的是创创造一种健健全的组织织机构的方方法，以便便允许最大大限度地发发挥人的潜潜力，这种种思想无论论是对企业业界还是对对公共部门门的管理都都有重要的的影响。查尔斯E林林德布洛姆姆（Chaarless E. Linddblomm）在公公共行政评评论杂志志上发表的的论

35、文“竭力对付付”的科学被被认为是渐渐进主义的的决策理论论的代表作作。经过对对政府决策策过程的深深入研究，林林德布洛姆姆认为存在在着两种截截然不同的的决策，一一种是“理性综合合方法”或“根本方法法”，一种是是“连续有限限比较方法法”或“分支方法法”，前者是是传统的行行政学教科科书中的方方法，后者者则是在政政府中做出出决策的实实际方法。他他从五个方方面对这两两种方法的的区别进行行了分析：价值目标标的选择与与所需行为为的经验分分析是否可可截然分开开；手段和和目的是否否可截然分分开；对一一项政策是是否可取得得一致意见见；是否对对每一个有有关的重要要因素都全全面综合地地加以考虑虑；是否经经常大量地地依靠

36、理论论。林德布布洛姆的看看法是倾向向于持否定定意见的后后者。他认认为，行政政决策实际际上包含五个特征：是“渐进的”，总是采采取小的步步骤逐步去去实现目标标；是不全全面的，不不能在既定定时间内考考虑所有备备择方案及及其后果；是进行连连续比较的的一次又一一次地制订订和修订；对各种方方案的选择择是“满足”标准而不不是“最佳”标准；最最后的决策策是折衷性性的。林德德布洛姆的的研究对公公共政策领领域的发展展有较大的的影响。在战后这段段时期内，公公共行政学学的发展是是以对传统统的管理理理论的批评评为推动力力的。由于于这种批评评往往是和和心理学、社社会学、经经济学、管管理学、政政治学、人人类学、行行为科学、

37、计计算机科学学、运筹学学、系统论论、控制论论、信息论论等各个学学科的新的的发展交织织在一起，因因此它所涉涉及的范围围非常广泛泛，同时也也使公共行行政学的研研究更显露露出跨学科科的性质。但但是，这种种批评并没没有全盘否否定传统的的管理理论论，只不过过是提出了了新的问题题并进行新新的探讨，传传统的管理理理论仍在在公共行政政学的教学学的、科研研的、实践践的各种活活动中保持持着持久的的影响。4、20世世纪60年年代以来研究把60年代代至今的发发展作为一一个时期描描述是一种种最简单、宠宠统的方法法，其间仍仍可做进一一步的划分分。70年年代是一个个困难重重重的“资源贫乏乏”或“紧缩”的时代，因因而公共行行

38、政学研究究进入了一一个检查和和反向的时时期，存在在着各种各各样的观点点和争论。880年代、990年代继继续沿着770年代出出现的趋势势发展，进进入了一个个政治上和和经济上保保守主义重重新抬头的的时期。公公共行政学学的研究与与国民经济济的发展、政政府的发展展和运行状状况有密切切联系，其其70年代代以来的发发展趋势是是欧美资本本主义国家家经济不景景气、税收收负担沉重重、社会问问题严重、现现行政府机机制的各种种弊端加剧剧的反映。（1）200世纪600年的研究究成果美国公共财财政专家艾艾伦希克于11966年年在公共共行政评论论杂志上上发表的一一篇论文通通向计划规规划预算之之路：预算算改革的阶阶段被认认

39、为是关于于财务行政政的经典之之作。自威威廉.F.威洛比论论述美国的的预算改革革运动以来来，预算理理论一直是是公共行政政学研究的的主要内容容之一。艾艾伦希克（AAllenn Schhick）对对预算改革革的历史进进行了权威威性的概括括并论述了了计划规划划预算制的的基本概念念和原则。他他认为任何何预算制都都有三种明明显的职能能或过程，即即计划、管管理和控制制。艾伦希克认为为，凯恩斯斯强调政府府干预经济济行为的宏宏观经济学学、新的决决策、信息息和技术的的发展及系系统分析方方法的实际际运用推动动了计划和和预算的过过程逐渐趋趋同，成为为影响预算算改革的因因素。美国当代最最著名的管管理学家，被认为是是经验

40、主义义的代表人人物和现代代管理学创创始人的彼彼得德鲁克对公公共管理服服务机构的的独到见解解。他认为为公共服务务机构除个个别例外，他他们的绩效效和工作质质量并不好好，其原因因不在于他他们没有像像企业那样样进行管理理、缺乏更更好的人才才或目标不不明确，而而在于他们们是靠预算算取得拨款款的。单纯纯追求更多多的预算而而不考虑如如何提高效效率、改进进工作也会会出现帕金金森定律的的结果；企企业的绩效效可以用利利润来衡量量，而公共共服务机构构不能去追追求利润，其其绩效不能能用利润来来衡量，并并且也不能能以取得多多少预算和和人员多少少来衡量。公公共服务机机构的主要要目的是服服务，应强强调工作的的效果与效效益；

41、要使服务务机构把工工作做好，并不需要要伟大人物物，而需要要的倒是制制度。耶赫兹克尔尔德罗尔（YYehezzkeIDDror）是是林德布洛洛姆的渐进进主义的决决策理论的的主要批评评者。德罗罗尔于19967年在在公共行行政评论杂杂志发表的的论文政政策分析员员：政府机机构中的一一种新的职职业角色是是一篇有代代表性的文文章，德罗罗尔认为，由由于微观经经济学、福福利经济学学、定量决决策理论的的发展以及及运筹学、成成本一效益益分析、计计划规划预预算和系统统分析等方方法的运用用，出现了了一种新的的职业角色色，即政策策分析人员员，这是在在旧的职能能的基础上上所形成的的一种新的的职业，他他强调政策策分析是一一种

42、综合运运用多种学学科和多种种方法的更更高级的知知识形式。德德罗尔批评评渐进主义义的决策理理论有一个个严重缺点点，即其可可接受的边边际改革不不能满足日日益发展的的政策需要要。他提出出在所有主主要行政机机构中都应应设立政策策分析人员员的职位并并让其接近近高级的政政策制定过过程，他们们一般以最最高行政长长官和直线线高级官员员的顾问的的身份正式式行使职责责。劳伦斯.JJ.彼得（LLaureenceJJ.Petter）和和雷蒙德霍尔（RRay-mmond Hulll）19669年出版版的彼得得原理一一书提出了了一条与帕帕金森定律律。一样揭揭露官僚制制组织弊端端的原理。该该书指出，在在任何等级级制度的各各

43、个层次上上都能看到到一种普遍遍现象，即即许多人不不胜任他们们目前所担担负的工作作。根据对对雇员在等等级制度中中晋升方式式及其晋升升后履职情情况的研究究，在概括括上百个实实际案例的的基础上，作作者们对彼彼得原理表表述为：“在等级制制度中，每每一名雇员员都趋向于于晋升到他他所不能胜胜任的等级级上”。同时他他们还进而而引出了一一条推论：“每一个岗岗位最终往往往被一个个不适合履履行其责任任的雇员所所占据”。艾伦威尔尔达夫斯基基的主要思思想是对预算、决决策、政策策分析等都都有深刻的的见解。其其著作预预算的过程程是美国国行政学中中最常被引引用的著作作之一，提出了被被称为政治治妥协和政政治策略的的预算理论论

44、，他还认认为预算“其结果主主要是受妥妥协、策略略和交易等等考虑所左左右。”美国政治科科学家赫伯伯特考夫曼（HHerbeert KKaufmman）继继保罗亨森、诺诺顿.E.朗等之后后深入探讨讨了公共行行政的权力力结构、行行政权力与与政治权力力的关系等等问题。其其主要著作作有行政政行为研究究、州州和地方政政府的政治治与政策、组组织理论和和政治理论论、行行政分权和和政治权力力、组组织变革的的限制、联联邦机构官官员的行政政行为等等。在行行政分权与与政治权力力一文中中，考夫曼曼概述了美美国政府机机构行政史史上变革的的过程，这这些变革主主要体现在在代议制、政政治中立权权限和行政政领导地位位三个方面面，在

45、不同同的历史时时期分别侧侧重强调某某一个方面面。他认为为目前变革革的进程要要求建立一一种代议制制的新模式式，改变公公共政策、对对行政管理理、预算、人人事管理、标标准操作程程序、采购购方式、激激励制度以以及对行政政部门进行行日常工作作的其他技技术方面加加以改善，可可以提高效效率和简化化手续，但但是，它们们与改组相相比常常显显得肤浅、琐琐碎，没有有政治上的的价值。考考夫曼概括括出改进机机构的标准准方案：对对控制幅度度加以限制制；将有关关职能置于于统一的指指挥之下；为行政人人员配备充充分的辅助助人手；授授权行政部部门公正而而自主地改改组其所领领导的机构构；减少某某些单位和和单位领导导人对政治治领导人

46、所所承担的影影响与责任任；分散行行政权限；增加公众众对行政管管理工作的的参与。这这些方案之之间是有矛矛盾的，前前四种方案案有一种集集权的趋势势，后三种种方案有一一种分权的的趋势，并并且每一种种方案都有有优点和缺缺点。考夫夫曼还论述述了改组的的效果、方方法、领导导形式等等等，这些研研究代表着着公共行政政学发展的的一个方向向。（2）新公公共行政学学1968年年，由叙拉拉古大学人人文科学教教授和公公共行政评评论主编编德怀特沃尔多发发起在明罗罗布鲁克召召开了一次次青年公共共行政学者者会议，目目的是考虑虑该领域将将来可能的的发展方向向。会议结结果产生了了“新公共行行政学”运动。该该学派致力力于把公共共行

47、政学的的注意力，从从传统的关关心效率、效效果、预算算和科学的的管理技术术转到关心心社会公平平上来。HH.乔治.弗雷德里里克森被选选入论新新公共行政政学：明罗罗布鲁克观观点一书书中的论文文论新公公共行政学学明确地地表述了新新公共行政政学的理论论和观点。弗弗雷德里克克森的主要要论著还有有社会公公平和公共共行政、新新公共行政政学沿革和和新公共共行政学，他他于19777年成为为美国公共共行政学会会主席，这这表明了他他本人及新新公共行政政学的观点点对公共行行政学发展展的影响。（3）其他他代表性理理论弗雷德里克克.C.莫莫舍（Frrederrick C. MMosheer）是一一位有长期期行 政实实践经验

48、而而又从事公公共行政学学研究的学学者，他的的主要论著著包括民民主与公共共服务、短短暂社会中中的公共服服务年）、美美国公共行行政：过去去、现在和和未来（11975年年）等。在在民主与与公共服务务一书中中，莫舍提提出了“专业人员员国家” 的理论论。 莫舍舍根据19960年的的统计资料料指出， 在所有的的 “美国的专专业人员、技技术人员和和类似的”工作人员员中，有 36的的人员是由由政府直接接雇佣的（间间接雇佣的的除外），这一数字说明了行政工作日益专业化的趋势。莫舍提出了“专业精华”的概念，他们是“核心”，处于机构的中心部位，控制着关键职位，是领导班子的主要的或全部的来源，同时也是政府中的基本决策人。“无论是更好，还是更坏或者说是既更好又更坏总之， 我们的政府在很多方面而今是在专家们 （包括科学家们）的掌握之中”。莫舍广泛探讨了对公共服务和政府的社会要求、社会发展趋势、公共服务组织、参与管理、分权、专业化及社会趋向和两难境况对公共组织、公共服务、人事制度和高等院校的含义等各种问题，这些问题对公共行政学研究的发展都有根重要的意义。戴尔.S.赖特（DDei1 S. WWrighht）是长长期研究美美国政府间间关系的专专家，他的的论文八八十年代政政府间的关关系：政府府间