涉农资金绩效审计的难点及实现途径_周小波.docx

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1、论 坛 化属于实施生产阶段 ,即同期控制；废弃物的处理与 再利用属于检查和处理阶段，即反馈控制。 PDCA循 环模式控制的运行主要是依据企业的生产数据、财 务数据与工艺流程数据推算出企业材料、能源流转 的成本与信息，并对企业循环利用效率、生态效益等 指标进行分析，确定需要关键改善的流程和物量中 心，制定具有针对性的资源优化方案，不同的流程和 物量中心实行不同的的改进计划，使各个流程和各 物量中心得以改进或完善；企业持续不断的执行和 循环是整个过程最关键的，在各个物量中心实现废 弃物减量化和资源化，以及废弃物回收再利用的基 础上 ,最大程度的降低资源、能源损失量与废弃物对 环境的损害，符合循环经

2、济的发展要求，使内、外部 环境整体成本最小，实现企业资源消耗与经济效益、 环境负荷的动态优化相协调。 从资源流分析角度出发，构建的基于资源流视 角的企业环境成本控制模式，可以向企业决策者提 供有利于环境决策的信息，实现企业利益和社会公 众利益的双赢。 敏育部规划课题排污权交易成本控制研究 , 课题编号 :11YJA630192 哈尔滨商业大学研究生创新科研项目基于绿 色经济的企业环境成本管理 研究课题编号： YJSCX2014-307HSD 主要参考文献 1 低碳经济、企业环境成本控制： _个概念性分 析框架 -郑晓青企业经济 2011.06.25 2 Christine Jasch.Envi

3、ronmental and Material Flow CostAccount:hg J.Eco-Efficiency in Industry and Sc- ence, 2008,25 (6 3 基于低碳经济的环境成本控制研究 -王兰；马 慧颖 ;段延梅；知识经济 2014.03.01 4 基于产品生命周期的企业环境成本控制研究 -张劲松会计之友 2011年第 11期 5 基于生态效率的资源流成本计量研究 -张劲 松会计之友 2014年第 17期 6 论环境成本的创新 -基于内部资源流成本与 外部损害成本的融合研究 -肖序上海立信会计学院 学报2008年第 5期 作者单位 :哈尔滨商业大学会

4、计学院 (责任编辑 :广大 一、涉农资金绩效审计面临的新形势新问题 (一 )涉农资金的特点与绩效审计的发展不相适应。涉农资金总体 规模大、种类多、涉及面广 ,单一资金量小，具有面广、链长、点多、量小 的特点。从横向看 ,资金来源面广，涉及财政、发展改革、水利、农业、林 业等部门；从纵向看，资金分配链条长，涉及中央、省、市、县、乡五级政 府；从资金流向看，受众面广，不但包括涉农机构、企业、合作化组织， 而且还涉及农村千万农户。因此，客观上增加了绩效审计工作的难度。 一方面，开展涉农资金绩效审计的实施主体受到限制，涉农资金来源 一般包括中央、省、市、县、乡等各级财政，以中央和省级资金为主，其 他各

5、级财政按照一定比例配套，具体管理使用的主体是县级有关主管 部门。根据审计管辖权限 ,县级审计机关无权审计本级以上的财政资 金，而省级以上的审计机关缺乏足够的审计资源应对数量众多的涉农 资金绩效审计，绩效审计的需求与实施审计主体匮乏之间的矛盾突 出。另一方面 ,涉农资金涉及范围广与实现审计全覆盖发生冲突，涉农 资金项目多，存在 “ 小而散 ” 的特点，增加了审计全覆盖的难度。面对涉 农资金审计全覆盖的要求，很难满足对每一个项目、每一笔资金进行 详细的审计监督和绩效分析，对每一环节、领域、审计对象难以审查到 位，更难审深审透。 (二涉农资金的管理模式与绩效审计评价不相适应。现行体制 下，涉农资金多

6、头管理 ,涉农项目由不同部门单独申报和组 织实施。目 前开展的绩效审计多是针对具体的资金 (项目 ） 进行经济性、效率性和 效果性评价，而对多头管理模式下存在的同类项目之间的效果比较、 项目交叉重复等体制问题，缺乏有效的应对，绩效审计评价不够全面 和深入。同时，多用途投入的涉农资金制约了绩效审计的效果性评价。 如为了提高农业综合生产力， 一 般采取包括农田水利建设、良种补贴、 物化补贴等多种支农方式，因此农业综合生产力的提高是多方面因素 综合作用的结果。在这种情况下 ,绩效审计无法对特定涉农资金的效 果性进行评价。 (三 )城乡二元结构现状与绩效审计的要求不相适 应。一是落后的 管理水平与绩效

7、审计内在要求存在矛盾。突出表现在城市和农村基础 设施建设管理体制不统一。以供水为例，城市供水由市政部门负责，而 农村供水由水利部门负责 ,各自的管理模式和标准不同，由此产生工 程设计、施工和监理等一系列适用标准问题，致使在绩效审计评价标 准的选择上无所适从。二是重建轻管的现象严重。作为涉农基础设施 建设项目投资主体的县级及以上政府，只负责投入项目建设资金，不 包括运行维护资金。多数县级公共服务设施管理机构并未延伸覆盖到 农村地区，运行管护机制尚未建立。并且 ,大量的涉农基础设施建设 项 目建成后移交给当地乡 (镇政府，但乡 (镇 )政府并无专设机构接收和 管理 ,造成无人管理的状态。三是涉农建

8、设部门管理理念落后。有的农 村地区涉农基础设施建设项目规模已达到国家规定招投标的标准，应 公开招投标。但现实中，涉农建设项目招投标不公开、随意变更招标主 体、暗箱操作等违法违规问题依然突出 ,相关涉农主管部门不能严格 涉农资金绩效审计的难点及实现途径 文 /周小波 摘要 :党和国家历来重视 “ 三农 ” 工作 ,2004年至 2015年连续 12年发布以 “ 三农 ” 为主题的中央一号文件，强调了 “ 三农 ” 问题在实 现中国社会主义现代化中 “ 重中之重 ” 的地位。各级财政涉农资金逐年大幅增长，全面开展涉农资金绩效审计、提高使用效益是社会 各界的期望。本文对涉农资金绩效审计面临的新问题和

9、新形势进行了分析，并提出完善涉农资金绩效审计的实现途径。 关键词 :涉农资金 ;绩效审计 ;难点 ;实现途径 依法组织涉农项目建设。 二、推进涉农资金绩效审计的实现途径 面对上述新形势、新问题，要采取改革创新的办法，明确现 阶段涉农资金绩效审计目标，完善绩效审计方式方法 ,逐步推 动问题的解决。 (一 )合理确定绩效审计目标。现阶段，囿于涉农资金管理 相对落后 ,应注重真实性、合法性与经济性、效率性、效果性各 有侧重的绩效审计目标。在真实性、合法性审计方面，针对涉农 资金存在的管理理念落后等情况 ,注重揭示涉农资金管理使用 不规范、财经法规执行不严格、招投标流于形式等违法违规问 题 ,促进建章

10、立制，依法合规管理使用涉农资金。在绩效审计方 面，重点关注城乡管理体制不统一、涉农项目重建轻管等体制 机制所产生管理粗放、责任主体不明晰、管护机制 不健全的问 题，促进涉农资金管理体制机制的完善。为了有效缓解审计资 源不足和审计全覆盖要求的矛盾，可同时对多个同类涉农资金 “ 打捆 ” 开展专题目标绩效审计，从而提高审计效率。如近年来 山东省青岛市审计局开展的良种补贴、粮食直补等政策补贴类 资金绩效审计，专题绩效目标定位于惠农补贴政策落实执行是 否到位、资金拨付管理效率高低等方面，促进政策落实和关键 环节高效管理；开展农田水利建设、村镇供水等涉农基础设施 建设类资金绩效审计，专题目标定位于项目规

11、划的科学性、可 研的充分性以及运转维护的有效性等方面，揭示普遍性和 共性 问题，促进涉农建设项目决策、管理和运转维护水平的提高。 (二积极创新审计方法。采取适当授权、上下联动的方式， 充分发挥审计资源的整体合力和协同作战优势。在明确绩效审 计目标的基础上，合理配置审计资源，科学安排审计项目。审计 署特派办、派出局侧重于顶层设计的政策制定落实等宏观审计 监督，着眼于配套措施制定执行、资金到位等方面 ;地方审计机 关充分利用对所辖地域内的总体情况相对容易把握的优势，侧 重于微观审计 “ 跟进 ” 立足于涉农资金具体的效率性和效果性 审计，由此实现资源共享、互通有无、互有侧重、互为补充，充 分 提高

12、全国审计机关绩效审计合力，积极发挥审计建设性作用。 同时，针对涉农资金多头管理的现状，改变以往单一资金纵向 绩效审计为同类资金横向绩效审计，对不同部门实施多个涉农 资金开展绩效审计，注重揭示项目多头申报、重复建设、以旧顶 新以及管理职能交叉和制度上存在的管理漏洞等问题 ,促进涉 农资金整合平台等体制机制的完善。 (三探索涉农资金绩效跟踪审计。跟踪审计是政府投资建 设项目常用的审计方式，具有全过程监督和整改及时等特点。 结合涉农项目不同阶段的特点，尝试借鉴跟踪审计的做法，强 化关口前移 ,探索涉农资金绩效 跟踪审计。在前期准备阶段，重 点关注规划编制、论证实施的有效性，揭示规划缺乏统筹协调 和论

13、证不足等问题。在计划阶段，重点关注计划的整体性和协 同性，揭示规划与建设不同步、配套设施不完善等问题，强化源 头控制 ,提高计划的科学性和合理性。在实施阶段，重点关注关 键环节的质量控制、管理效率及实施效果 ,揭示管理缺位、效率 低下等问题，促进涉农资金管理水平的提高。在管护阶段，揭示 产权不明晰、责任主体不明确、管护机制未建立等体制机制问 题 ,提出相关建议，推动完善国家治理。通过对涉农资金绩效跟 踪审计的开展，了解农业、 农村改革发展中的变化和农民的诉 求，对政策执行中出现的新情况新问题及时跟踪，重点剖析，为 宏观政策服务。 作者单位 :山东省青岛市审计局 (责任编辑 :小轩 中国农业会计 2015 4155