不动产征收中阶段性行政行为的可诉性 附与房屋征收有关的不动产登记问题+房地产征收评估中的难点及其建议.docx

《不动产征收中阶段性行政行为的可诉性 附与房屋征收有关的不动产登记问题+房地产征收评估中的难点及其建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《不动产征收中阶段性行政行为的可诉性 附与房屋征收有关的不动产登记问题+房地产征收评估中的难点及其建议.docx（12页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、一、什么是阶段性行政行为所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、 附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂 直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者 上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行 为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他 阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。【（）最高法行申号行政裁定。】案情简介年月日，中共县委办公室发布办（）25号中共县委办公室县政府办公室 关于印发煤矿和煤矿周边区域环境综合治理方案的通知。该方案综合整治 内容与职责

2、中要求取缔关闭“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤阡石加工厂和 煤泥晾晒厂。该通知规定：“1 .本县区域所有不符合环境保护法、安徽省大气污染防治条例、土地 管理法和安徽省非煤矿山管理条例规定，达不到环评标准以及经营场地乱 占耕地的洗煤厂、煤肝石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理。2 .对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤砰石加工厂和煤泥晾晒厂，政 府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销相关证照。古城镇、镇、 黄桥镇、江口镇、迪沟镇、陈桥镇等乡镇负责清理研石场生产设备、场地原料； 供电公司、供电公司负责切断生产电源，拆除供电设备；县国土部门依法追究其 破坏耕地的法律责任；

3、县市场监督部门依法注销或吊销营业执照，并追究违法经 营法律责任；县环保部门依法追究环境污染的法律责任；县信访局、公安局负责 群众信访维稳工作，对干扰、阻挠取缔或暴力抗法行为，公安机关进行依法打击。3,对已取缔关闭死灰复燃的立即依法予以强制拆除，责令恢复原状，并依法 追究有关企业及相关责任人的责任。”该通知还对清理范围、清理标准、责任单 位和整改时限作出了规定。随后，相关部门采取了具体的措施，原告对起诉要求 确认上述方案违法。裁判结果【（）最高法行申号行政裁定】针对申请人作出的方案是否具有可诉性。法院认为从本案被诉方案 来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤杆石加工厂和 煤泥

4、晾晒厂依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而 具备单方性、个别性的某些特征，但方案同时还强调，“政府将组织有关部 门，按照部门职权”进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监 管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。因而, 方案并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于县政府向各乡 镇政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门 依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。根据原审查明的事实，方 案作出前，县环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚 款的行政处罚决定。方案作出后，县国土资源局也

5、已发出告知函，要求包括 再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；县古 城镇人民政府、县市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业 注销登记等决定。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门 作出的行政行为，被诉方案对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不 具有可诉性。评析例第十四条规定，“人民政府生效的决定消灭不动产权利的，可以由当事人单 方申请工第十九条规定，“因不动产灭失导致注销登记的，不动产登记机构可以 对申请登记的不动产进行实地查看。”之规定，笔者认为，因人民政府的征收决 定一经做出即具有法律效力，故针对依赖于政府征收决定消灭物权的注

6、销登记， 可由做出决定的人民政府或者征收部门向登记机构发函移送办理，提供政府征收 决定以及被征收房屋已经拆除的证明材料，不动产登记机构到现场勘查后，可以 依职权办理注销登记。四、结语房屋征收不同实施阶段对征收范围内的不动产登记有着不同的政策要求，工 作实践中容易产生模糊认识，应该引起不动产登记工作者的重视。笔者从国有 土地上房屋征收补偿条例的有关规定入手，分析房屋征收范围确定后对不动产 登记的限制；从物权变动生效时间入手，分析房屋征收决定生效后对不动产登记 的限制；从拆迁与征收的区别入手，分析合法拆除房屋注销登记的申请主体资格 以及可以依职权注销登记的情况。笔者认为，结合物权法、国有土地上房屋

7、 征收补偿条例才能理清思路、澄清认识，更好地理解把握与征收有关的不动产 登记业务。浅谈房地产征收评估中的难点及其建议随着社会经济的快速发展，人民的生活质量提高，城市化建设程度加快。由 于房地产征收评估在房屋征收补偿中起到了关键的意义，所以为完善城市建设 和社会保障体系，加快城镇化发展，促进社会的和谐发展，合理及公平地解决房 地产征收过程中的矛盾成为重中之重。但房屋征收评估过程中的影响因素多，涉 及的金额大，衔接的部门多，征收过程复杂困难。且随着城市化进程加深，房屋 征收爆发了越来越多的补偿矛盾，且征收矛盾越演越烈。为促进房地产征收评估 行业的优化改进，完善房地产征收评估体制建设，就需要对房地产

8、征收评估现存 问题进行分析，提出合理化的改进建议。一、房地产征收评估现状房地产征收是指为了公共利益的需要，市、县级人民政府作出房屋征收决定, 征收包括国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿 的行政行为。随着供给侧结构性改革的深入推进，经济结构不断优化，对房地产 征收估价服务提出许多新的需求，各种“新、奇、特”估价业务不断涌现。在国家 相关部门以及工作人员等的共同努力下，我国的房地产评估，经历了 20多年的 创新与发展的历程，也逐渐走向了正常发展的轨道。然而，纵观我国房地产评估 的现状，还存在着一些不可避免的问题，例如征收评估资料收集困难、征收评估 机构不当竞争、征收评估

9、专业人才缺失、征收评估机制不完善等问题都是迫切需 要解决的。房地产评估现阶段不能完全地适应房地产市场发展的要求，这些问题 都制约着我国房地产评估行业的发展。因此，要想把握整个行业的发展规律与趋 势，就必须要正视房地产评估行业的发展现状及现存问题，积极地寻求解决这 些问题的对策，尽快缩短与国际之间的行业差距，进一步健全、完善我国现有的 房地产评估制度。二、房地产征收评估中的难点1 .征收评估资料收集困难。首先，房屋产权资料收集困难。其一，各地的房 屋征收项目通常位于老旧城区或偏远郊区，会出现为节约登记费用而未办理产权 证的情况。其二，由于继承、赠予等原因，房屋未办理权属变更登记手续。其三, 还存

10、在用途、年代、面积等信息不全，后期改、扩、翻建后房屋与原产权证明不 一致等问题。其四，房地产交易、收益、开发成本等资料收集困难。因为交易、 收益、开发成本等资料难以搜集使估价方法在实际操作中都存在一定障得。征收 评估所用方法一般主要是根据当地用途、档次相仿的房地产情况，诸如供求、价 格指数与成交量等，以此来进行评判。不过部分区域的房地产市场整体发展程度 较低，同时政府方面没有公开相应的数据。与此同时，评估机构的市场调查、分 析能力偏弱，这种状况下便会导致因为数据不足而让技术参数方面出现较大的问 题。2 .征收评估机构不当竞争。首先，房地产评估机构是需要资质的，所以现 在的评估业务基本上会处于垄

11、断状态，评估机构会直接和征收部门合作，其中存 有一定的经济往来，进而让房屋评估的公正性出现问题，被征收者出现相应的损 失。除此之外，部分区域虽然有很多估价机构，但是此种状况和其市场发展水平 是不匹配的，这样便会出现估价机构抢夺市场份额，很多估价机构还可能会使用 低价格策略，比如“恶意低收费”等方式来抢占市场，这样一来，独立、客观、公 正的估价原则很难得到保证。再其次，非房地产估价师的股东，也会因为利益等 问题来干扰估价活动，造成估价报告质量无法把控的状况出现。这样一来，便会 在更大程度上影响房屋征收补偿工作的开展。最后，部分房地产估价机构的资金 较少，无法很好地支撑自身的发展。此种状况下，外部

12、环境在进一步恶化，多个 估价机构间的竞争也日益激烈，而因为自身能力偏低而无法开展相关信息搜集、 评估工作，也会进一步造成评估效果的低下，导致房屋征收评估工作出现相应的 问题。3 .征收评估专业人才缺失。首先，单一的资格等级制度遏制了房地产估价师 行业整体素质和能力的提高。我国房地产估价人员资格只有单一的房地产估价师 资格。单一估价师资格，势必造成估价师没有了更新知识的创新动力。其次，房 地产估价师收益得不到有效保障，随着初步评估、正式评估、现场解释到估价鉴 定等一系列步骤，房地产估价师的风险在不断增加，可能会承担赔偿责任甚至依 法追究刑事责任。再其次，由于参加继续教育的方式较为灵活，职业道德教

13、育的 考核缺乏有效的手段，监管缺乏有效的约束机制，继续教育的效果大打折扣。4 .征收评估机制不完善。一方面，关于征收和补偿问题，能否解决的关键便 在于补偿金额，而评估值则是补偿金额的主要参考，由此可见，补偿金额和评估 值二者间密切相关。所以，房地产价值评估变成了当下征收、补偿工作的关注点。 目前在实践中，还存在着房地产征收估值方法不统一，未根据城市房价变化及时 调整基准价格等问题。另一方面，在中国人民共和国城市房地产管理法中尽 管对房地产评估制度的法定地位进行了明确，不过关于房地产评估方面的内容却 很少。部分法规当中有谈到关于房地产评估方面的内容，不过无法被当作是评估 行为方面的规范与标准。这

14、样一来，因为细则内容的不明确，导致评估人员没有 办法很好地展现自身的积极性，相关征收评估工作也无法正常的开展。三、房地产征收评估改进对策L扩充渠道搜集估价相关基础资料。第一，评估人员需提升和房屋征收部门 间的交流水平，多关注产权资料效用，让其提供关于房屋方面的全部产权证明资 料，不能遗漏其中相关内容。第二，可借助付费、长期合作等方式，由房地产经 济公司处来购置相应的交易实例，获取实际数据。第三，估价人员应具有良好的 工作习惯，日常工作中多积累，这样便可以慢慢地构建起交易案例数据库。第四, 政府部门应按时公布关于房地产市场的相关统计数据，同时评估机构也应提升和 市场调查能力，在综合运用各类数据技

15、术的基础上，明确出评估技术参数。对于 行业内部的不同企业，也需提升合作水平，一同构建出房地产信息数据库，推动 行业整体的可持续化发展。2,构造良好竞争环境。第一，建立良性的进入与退出机制。行业协会需按照 估价师的具体收入情况来限制估价机构的开设数量，同时可确定出相应的优胜劣 汰制度，针对不符合相关标准、具有严重违反职业道德的行为，可直接将其剔除 估价行为。对于经营装不佳的估价机构，行业协会方面应采用相关措施，如通过 兼并等来确保市场的稳定。由此，估价机构便能够更好地进行平等化、高质量化 的竞争，这对于行业整体的健康、持续化发展来讲是十分重要的。第二，可构建 技术导向型的专门化估价机构，提高估价

16、的科学性与专业性，可有效避免估价机 构为谋求利益而扰乱竞争环境的问题。第三，完善房地产估价行业自律，市场竞 争模式下，行业自律便是一类很好地能够维护行业竞争的模式，同时也是行业持 续、稳定发展的重要基础。行业协会的管理则是督促行业自律的重要方式。所以, 各个区域均应构建起专门的行业协会，借助行业协会管理的方式，设计出统一化 的估价技术准则，以此按照相关参数开展估价工作，从而减轻政府的行政管理压 力，进一步规范估价机构。3 .加强专业人员培训。随着经济社会的快速发展，人们生活水平提高，房地 产估价的地位日益凸显，对于房地产估价师的期望也越来越高。因此，房地产估 价师更要注重自身的专业素养与职业道

17、德建设。第一，构建层级化的房地产估价 师执业资格制度，提升行业关于相关级别认定方面的执行标准，同时每一级按照 年限依次递进，由此来督促估价人员提升自身的专业水平，更好地开展相关房地 产估价研究工作。第二，建立收益与风险对应制度，留住优秀评估人才。由于房 屋征收评估，评估难度大、技术要求高，职业风险大，这一定程度上打击了房地 产估价机构开展房屋征收评估工作的热情和主动性。所以，构建相对完善的评估 收费制度，推动收益、风险的相对应发展成为工作的重心。对此，条件较优的区 域应首先优化自身的市埸竞争机制，根据评估的难易状况、风险水平等进行收费, 进而逐步确定出相应的收费标准，为后续工作的开展奠定基础。

18、只有收入、风险 彼此对应的行业，人才才会长期发展，对于整个行业来讲也是其持续化发展的重 要保证。第三，估价师自身的道德建设水平也是需关注的重要内容，对此，可以 建立职责分明的奖惩制度，对于估价师的职业道德建设进行全方位的检查、考核, 对于违法违规操作的人员进行严肃处理，并在行业内进行通报批评，行为严重恶 劣者可通过媒体披露，对于表现优异者，给予相应的物质奖励与荣誉。只有将诚 信作为标准，房地产估价才能减少更多的执业风险，保障行业健康、有序发展。4 .建立完善评估机制。一方面，通过编写房屋征收评估技术指引可以明确规 定参数选取标准，统一被征收房屋价值的估价方法，并不断补充各项法律的使用 条件。在

19、技术指引确认以后的是不断的更新设计。另一方面，由于法律法规中的 规定过于笼统,在实施的过程中难度较大，行政部门应该制定一些新的处理办法, 更加有利于评估活动的开展。制定征收补偿方案时，对于一些装饰物品的搬迁补 助费、停业造成的损失都要一一明确规定，配套制度的制定要具有科学性和可操 作性，才能让评估制度更加完善，有利于我国建设事业上的征收补偿工作。房地产行业的快速发展对我国社会经济的发展有着促进作用。作为我国房地 产行业的重要组成部分，房地产征收评估对我国社会主义市场经济健康、全面发 展起到关键作用。在推动房地产经济趋于规范化和稳定化进程中的价值也不可替 代。我国房地产征收评估行业虽然发展劲头十

20、足，前景广阔，但在实践过程中还 是无可避免得存在着一些问题，比如征收评估资料收集困难，征收评估机构不当 竞争，征收评估专业人才缺失，征收评估机制不完善等。房地产有关部门可以从 扩充渠道搜集资料，构造良好竞争环境，加强专业人员培训，建立完善评估机制 入手，有针对性地改进房地产征收评估中的难点，以促进房地产业快速发展。这个案件不是征收案件，但该案件第一次用判决的形式对何谓阶段性行政行 为进行了详细的论述，具有重要的指导意义。从本案的情况看，县政府的方案是一种整体性的工作安排，要求相关职 能部门依法作出处理决定。方案不是各职能部门行为的依据，各部门只有依 据法律、法规才能作出各种具体的决定。因此，与

21、当事人权利、义务发生法律关 系的不是方案，而是各部门依法作出的具体的处理决定。如果当事人认为自 己的合法权益受到侵害，完全可以通过起诉各职能部门的决定实现保护自身合法 权益的目的。换句话说，即使允许当事人对方案提起诉讼，也起不到保护当 事人合法权益的目的。人民法院审理当事人对各职能部门处理决定是否合法也不 会依据和参考县政府的方案。因此，该判决以方案对当事人不产生实际 影响为由提起诉讼是正确的。二、不动产征收中阶段性行政行为的类型1、城中村改造方案批复案件简介市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称市城改办）收到未央区城改办上报 的市未央区城中村改造办公室关于申请审批联合村城中村改造方案的请示、

22、 联合村城中村改造方案后，于年月日给未央区城改办下发了市城改发口号批 复，原则同意联合村按上述方案实施改造，并将项目概况、改造工作内容、工 作要求责任及措施等事项予以批复。年月日，市城改办依据张峰的申请，向张峰 公开了市城改发口号批复。张峰于年4月27日向市政府提起行政复议，要求 撤销市城改发口号批复。市政府经审查，于年4月30日作出市政复不受字口 号不予受理决定书，并于年5月4日向张峰邮寄送达，但同月19日邮件被退 回，市政府又于年6月1日当面送达。张峰、张勃不服，提起诉讼。裁判结果【（）最高法行申号行政裁定】根据现行行政法理论和行政诉讼法律的规定，行政机关的内部行政行为不属 于行政复议和行

23、政诉讼受案范围。本案中，市未央区城中村改造办公室根据市 城中村改造管理办法的有关规定组织编制联合村城中村改造方案，并报送 市城改办审批，市城改办于年9月5日作出市城改发U号批复，原则同意联合 村按上述方案实施改造，并就项目概况、改造工作内容、工作要求责任及措施等 事项予以批复。该批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关 改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的 一个程序性环节。对再审申请人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的 拆迁安置及补偿行为，再审申请人如对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿 行为提起行政诉讼。涉案批复虽然通过政府信息公开的

24、形式于年3月3日为再审 申请人知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，依法不属于行政复议的受案 范围，市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。评析虽然何谓内部行为有一定的争议，但内部行为不可诉一直是我国行政法学界 的通说。内部行为之所以不可诉，是因为内部行政行为的对象不是行政相对人， 与行政相对人不发生法律关系。就本案而言，改造方案对行政相对人并没有 直接的约束力，真正影响行政相对人权益的决定是拆迁安置及其补偿行为。因此, 当事人认为拆迁安置行为侵犯其合法权益的，可以直接针对该行为提起诉讼,改 造方案不能成为认定拆迁安置补偿行为是否合法的根据。2、征收公告案情简介年2月21日，市政府作

25、出第01号征用土地方案公告（以下简称1号征 地公告），将经省人民政府批准的征用土地方案内容和有关事项予以公告：建设 用地项目名称，市年度第四期城市建设农用地转用和土地征收实施方案；征用土 地位置为富强村、市房地产开发有限公司；征地面积，富强村公顷，市房地产开 发有限公司公顷；土地补偿安置标准；征用土地涉及的农业人员安置办法为农业 安置或货币安置；被征用土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定 的期限内，持土地权属证书或其它有关证明材料，到指定地点办理征地补偿登记, 从土地行政主管部门现场调查之日起抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登 记；土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿

26、登记将被视为放弃其 应有的权益。孙于年月日向市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求确认市政府 作出的1号征地公告违法。裁判结果【（2016）最高法行申号行政裁定】县级以上地方人民政府根据中华人民共和国土地管理法第四十六条以及 中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条的规定，依法发布征收公告 的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及 征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收 土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际 影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。因此， 征收公告行为原则上属

27、于不可诉的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与 征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉 讼的，属于人民法院的受案范围。评析征收公告是下级行政机关将有权机关批准的征收决定通过公告的方式让行 政相对人知悉的方式，是行政行为的一种送达方式。征收公告本身并不是独立的 行政行为，只是行政行为的一个步骤，并不会影响被征收人的合法权益。因此， 征收公告本身不可诉。3、收回国有土地使用权批复案情简介为实施省市城市总体规划，加快老城区改造，依据市水系二期工程地块控 规（规-023）,市国土局于年4月29日向市政府报送汴国土用文（）号关于 收回国有土地使用权进行公开出让的请示。

28、当日，市政府作出汴政土文（）6 号市人民政府关于收回国有土地使用权进行公开出让的批复（以下简称汴政 土文U号批复），批准“收回-6号水系工程项目宗地范围内原土地使用权人的 国有土地使用权，自批准收回之日起，注销该宗地范围内原土地使用权人所持有 的国有土地使用证中载明的土地登记内容，原土地使用权人所持有的土地使用权 证件作为拆迁补偿凭证，上述宗地收回后，按照拆迁后测绘确定的净用地面积和 规划用途，拟公开出让”。孙春生拥有平方米划拨用地使用权的土地位于省市鼓 楼区义义号，在上述拟收回宗地范围之内。孙春生认为该批复侵犯其合法权益， 提起诉讼。裁判结果【（2016）最高法行申号行政裁定】地方人民政府对

29、其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权 批复，一般属于过程性行为，不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接 将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相 对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。本案中，汴政土文（） 26号批复涉及孙春生的内容未付诸实施，汴政土文（）26号批复未对孙春生的 权利义务产生实际影响，原审法院依据最高人民法院关于执行中华人民共和 国行政诉讼法若干问题的解释第一条第二款第六项关于“对公民、法人或其 他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围”规定 驳回孙春生的起诉并无不当。如存在其他对孙春生的权

30、利义务产生实际影响的行 政行为，孙春生可另行提起诉讼，依法保护其合法权益。评析根据国有土地上房屋征收补偿条例第十三条的规定，房屋被依法征收的, 国有土地使用权同时收回。事实上，随着征收决定的作出，被征收人的房屋所有 权和土地使用权同时被征收，被征收人的不动产登记证书应当被注销。因此，从 法律上，影响被征收人权益的是征收决定，而不是收回国有土地使用权的决定。 被征收人认为征收行为违法的，可以直接起诉征收决定，而没有必要起诉收回国 有土地使用权的决定。4、征地补偿安置方案公告案情简介黄陂区政府于年3月8日作出补偿安置方案公告载明：依据黄陂区政府 发布的（）第9号黄陂区人民政府征用土地公告，征收黄陂

31、区港口街龙王庙 村集体土地13.4855公顷，用地单位为黄陂区政府；根据中华人民共和国土地 管理法第四十八条、中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条和国 土资源部征用土地公告办法（国土资源部令第10号）的规定，将征收土地补 偿安置方案和有关事项予以公告。该公告同时载明：农村集体经济组织、农村村 民及相关权利人对以上补偿方案可以提出意见，对本方案有异议并要求听证的， 请于年3月23日前，将听证申请以书面形式送达黄陂区国土资源和规划局，由 该局召开补偿安置方案听证会。刘仁福从年3月11日起，先后参加了盘龙城经 济开发区龙王庙村周家田湾公共土地面积分配方案会议、周家田湾公共土地面积 人头部分补偿

32、分配会议、周家田湾土地补偿分配方案会议，并均在上述分配方案 上签字，且领取了公共土地面积的征地补偿款元和公共土地面积人头部分补偿款 y L o裁判结果【（）最高法行申号行政裁定】征地补偿安置方案公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方 案，该补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。该公告的目的是让相关权利 人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见。据此，征地补偿安置方案公 告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对 被征收人的安置补偿利益产生影响。征地补偿安置方案公告若改变拟定征收补偿 安置方案的内容，使得权利人对补偿安置方案的内容产生认知错误，影响其提

33、出 意见并实际侵犯其合法权益的，则具有可诉性。本案中，没有证据证明被诉补 偿安置方案公告改变了补偿安置方案的内容，该被诉补偿安置方案公告未 对再审申请人的实际权益产生实质影响，不具有可诉性。评析补偿安置方案公告是补偿安置方案的一个步骤，其本身并不影响被征收人的 合法权益。5、上级政府不履行对下级政府违法征收房屋行为的查处职责案情简介石平、种娟、杨超（以下简称石平等）的房屋位于小区。年12月30日，省 县人民政府（以下简称县政府）作出洪房征字口20号房屋征收决定，石平等不服 提起诉讼后，省市中级人民法院于年12月1日作出（）宿中行初字第0013号行 政判决，确认该征收决定违法。石平等于年12月2

34、2日向宿迁市政府邮寄对县 人民政府违法征收房屋行为的查处申请书（以下简称查处申请书），要求宿 迁市政府依法责令县政府立即改正（停止）违法征收行为并通报批评，对违法征 收直接责任人和其他责任人依法予以处分。宿迁市政府于年12月25日将该查 处申请书批转至县政府处理，县政府次日收到相关转办材料后即进行办理。之 后，石平等认为宿迁市政府未履行法定职责，向江苏省政府申请行政复议，江苏 省政府于年6月16日作出（）苏行复第45号行政复议决定书，驳回石平等 行政复议申请。石平等不服提起行政诉讼，请求撤销江苏省政府行政复议决定， 责令宿迁市政府履行对县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处的法定 职责。裁

35、判结果（2017）最高法行申143号行政裁定人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进 行。根据征补条例第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应 当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关 违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员 作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而 形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命 令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工 作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有

36、效便捷 的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权 利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案宿 迁市政府收到石平等查处申请书后批转由县政府处理，该处理行为既不属于 人民法院司法监督范畴，也不属于行政复议机关监督范畴。评析行政相对人起诉的目的是为了保护实体法上的请求权，如果行政相对人缺乏 实体法上的请求权，即使允许其提起诉讼，也起不到保护其合法权益的目的。本 案中，真正影响行政相对人合法权益的，是征收中的相关行为，被征收人可以直 接针对征收决定等向法院起诉保护自身的合法权益。除行政复议程序外，上级对 下级机关的层级监督与行政相对人没有法律上

37、的利害关系。事实上，除复议程序 外，上级机关撤销或改变下级机关的决定也不具有程序上的正当性，是应当慎用 的。6、评估等程序性行为案情简介2010年12月13日，为加快省市西街片区旧城改造步伐，市区人民政府（以 下简称州区政府）成立了西街片区旧城改造环境保障办公室（以下简称区旧改 办）。年月日，区旧改办与房地产评估有限责任公司（以下简称华鼎公司）签订 了委托评估协议书，华鼎公司接受委托后，对西街片区房屋进行了勘查、测量、 评估，并向区政府出具了房屋评估报告。2011年8月5日，商洛市西街片区集 体建设用地被依法征收为国有。同年10月28日，区政府作出关于实施市区西 街片区旧城改建房屋征收的决定并

38、发布公告。年8月6日，王某某与区政府签 订了房屋征收实物安置与货币补偿协议。年月日，王某某起诉请求确认区政府单 方选定评估机构的行为违法。裁判结果【（2016）陕行终号行政裁定书】评估在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节， 是安置补偿的依据。当房屋征收补偿行为作出后，该环节即被后续的房屋征收补 偿行为所吸收。因此，选定评估机构的行为不属于可诉的独立的行政行为。且在 本案中，评估报告作出后，王某某于年8月6日与区政府签订了房屋征收实物安 置与货币补偿协议，该协议的内容与评估报告的内容一致。王某某没有对安置补 偿协议主张权利，而单独对选定评估机构行为提起行政诉讼，因选定评估

39、机构行 为不具有独立的可诉性。评析评估结果在征收补偿案件中是一种证据，法院可以直接对该证据进行审查， 没有必要通过单独的诉讼程序解决。7、征收决定的前置行为的可诉性问题作出征收决定需依据的行政行为，被称之为征收决定的前置行政行为。在房 屋征收补偿案件中，前置行政行为主要有：建设用地规划许可证、县级以上人民 政府的有关审查批准文件、国有土地批准文件、国家的建设项目立项批准书等。前置行政行为与其他行政行为相比，具有两个特征：一是在最终征收决定作 出之前，前置行政行为在行政机关内部运行或在不同的行政机关之间运行，不会 向行政相对人公布；二是前置行政行为需要等待到征收决定作出后，才对行政相 对人产生法

40、律上的影响。正因为前置行政行为具有这两个特点，对其是否具有可 诉性的问题存在三种不同的意见：第一种意见认为，前置行政行为不具有可诉性。理由如下：若干解释第 一条规定，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为不服提 起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。前置行政行为不直接产生羁束 力，对公民、法人或者其他组织的实际权利产生影响的是征收决定。因此，前置 行政行为不具有可诉性，征收决定具有可诉性。第二种意见认为，前置行政行为具有可诉性。前置行政行为是最终行政行为 所依据的行政行为，前者决定最终行政行为能否作出，后者作出后将前者决定的 某些内容赋予实施，两者互相依存，共同对行政相对

41、人的实际权利义务产生影响, 因此，属于可诉的行政行为。第三种意见认为，前置行政行为处于不成熟阶段不具有可诉性，成熟后才具 有可诉性。理由是：很多行政行为并不能够产生具有最终效力的决定，而是具有 不确定性的特征，在行政机关的最终决定作出之前，其效力还处在不完全确定的 状况之中，有可能被最终决定所否定。也就是说，前置行为正处在的这些阶段， 不会对行政相对人的权利义务产生实质影响。因此，在征收决定作出之前，前置 行为是处于不成熟阶段的，不应纳入行政诉讼的受案范围。当征收决定作出之后, 其效力已经完全确定，进入成熟阶段，故可以纳入行政诉讼的受案范围。原则上同意第三种意见。参见我国行政诉讼中的法律适用的

42、报告）：房 屋征收与补偿决定及相关行政行为的可诉性分析。三、司法审查的时机与阶段性行为的可诉性（一）美国的起诉时机理论假设当事人有权利获得司法审查，但这种权利要在特定的时间才能实现。换 句话说，受到行政行为损害的行政相对人可能由于起诉过早而被拒绝，这就是所 谓的司法审查时机（timing of judicial review ）司法审查时机涉及到行政权与司 法权的关系，该项制度是为避免司法权过早介入行政过程而对行政权产生不当的 干扰与控制。从实践看，暂时禁止法院对行政行为的司法审查主要受以下原则约 束：最终决定、穷尽行政救济和成熟性。一般来说，最后的决定从行政机关行为 的角度认识起诉时机问题，

43、穷尽行政救济是从行政相对人寻求救济的角度而言， 成熟原则是从司法的角度考虑。在边缘地带，这三项原则的要求是不清楚的，一 个问题常常被并入到其他问题，有时甚至还会并入到司法审查的排除范围和原告 资格问题。这三个原则要求当事人必须等到行政程序中所有的步骤进行完毕后才能寻 求司法审查。一个典型的行政活动通常有多个步骤，以一个通知为开始，在发布 解决问题的最终决定之前有很多中间步骤。行政程序的参加人发现行政程序中的 耽搁是固有的，高昂的成本也令人沮丧，这些特征在两个情形中反复发生。第一 种情况，有时行政机关启动一个程序考虑是否采取一个其没有权力作出的行动。 受到潜在不利影响的当事人即使确信法院会最终阻

44、止行政机关的行为，但依然需 要投入大量的精力和财力参与到行政程序中。第二种情况，行政机关花费过多的 时间在其最终要做出的行为上。行政机关在此种情况下的耽搁给私人利益和公共 利益都造成了极大的伤害。因此，法院有时也会例外的在行政程序尚未完成的情 况下介入行政程序实施司法审查。这里主要探讨最后的决定和成熟性。1、最后的决定。只要没有授权法律的特别规定，美国行政程序法704节限制法院只能审查最 后对的行政行为(final agency action)o最后决定的要求是避免司法过早干预行政 行为，侵犯立法机关授予行政机关作出最初决定的权利。此外，从实际情况看， 行政机关作出最终决定前，还没有完整的证据

45、材料，法院也很难对行政行为展开 审查。例如，在在Dalton v. Specter 一案中，法院认为基地关闭委员会发布的建议 关闭所有的军事基地的报告不具有可诉性。法院认为，这不是最后的决定，这个 报告没有直接的法律效果，因为不会有基地被关闭直到总统批准这个报告。2、成熟性规制行政行为成熟性的现代法是以联邦最高法院1967年在Abbott Laboratories V. Gardner案确立的。在该案中，最高法院解释了成熟原则限制司法 审查的基础。其基本原则是防止法院陷于行政政策的抽象争议之中，也保护行政 机关在行政决定正式形成和当事人具体感受到其效力之前免于司法干预。例如，在Toilet G

46、oods Ass n V. Gardner 一案中，卫生间用品学会对F D A 授权委员暂停拒绝F D A工作人员检测生产场所、工艺流程和配方厂家颜色添加 剂许可证的行政规则提起司法审查。法院认为该行政行为是许可性的不是强制性 的。行政规则不强制委员暂停许可证，该规则仅仅授权委员暂停许可证的裁量权。 是否会暂停行政相对人的许可证要看委员根据具体情况作出的决定。法院只能在 具体案件的情况中才能审查该法律问题。(二)判断不动产征收中的政行为可诉性的标准在不动产征收案件中，判断一个行为是否可诉主要看该行为是否是最后的决 定、是否成熟，而不能简单的认为只要对被征收人的合法权益产生影响就应当可 诉。从上

47、述案例看，其中有些被诉的行为只是行政行为程序的一个环节，如征收 公告等，有些是不成熟的行为，如征收的前置性行为等。行政相对人保护自己的 合法权益，并不是提的诉讼越多越好，而是要找准影响其合法权益的最后决定、 成熟的决定。司法资源是有限的，对于当事人来说，诉讼中也要花费很多的时间和金钱， 要尽量避免提出一些不必要的诉讼，更要避免提起胜诉后也无法实现保护自身合 法权益的诉讼。四、可能的例外情形1、有些征收公告中增加了征收决定（征地批复）中没有的内容，或与征收 决定（征地批复）所载明的内容不一致（比如擅自扩大了征收范围等），与征收 决定（征地批复）相比较，公告中增加或者变更的内容如果对当事人权利义务

48、产 生了实际影响，则该征收公告不仅仅是告知行为，而是具有独立法律意义的行政 行为，具有可诉性。2、对于法院已裁定准予强制执行的，以政府实施的强制搬迁行为扩大了裁 定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害为由提起诉讼的，人民法院应予受 理。3、已经达成补偿安置协议，被征收人不履行协议约定的搬迁义务，但政府 未申请法院裁定准予执行而自行强制搬迁的，当事人可以提起诉讼。4、征收决定实施后，行政机关注销被征收人房屋登记、土地使用权登记或 者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为，不具有可诉性。例外情况：1、 当事人认为其房屋不在征收决定确定的范围内上述行为提起诉讼。2、征收决定 撤销后，当事人要求恢复登记或返还权属证书，行政机关拒绝恢复或者返还的， 可以提起诉讼。5、对于法院已裁定准予强制执行的，以政府实施的强制搬迁行为扩大了裁 定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害为由提起诉讼的，人民法院应予受 理。与房屋征收有关的不动产登记问题一、房屋征收范围确定后的不动产登记根据国有土地上房屋征收补偿条例，政府作出征收决定之前，征收部门 要开展对征收范围内的房屋进行权属等情况调查、风险评估、拟定补偿方案、征 求意见、筹措补偿资金等前期工作。为此，政府要发布征收封闭公告，明确征收 范围、实施单位、被征收人协助义务、禁止事项、封闭期限等内容。