《行政处罚法》二十四年 回望与前瞻（附解读资料）.docx

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1、【摘要】行政处罚法是我国行政法治历程中具有里程碑意义的法律，它 的颁布实施意义重大。在新的历史时期，行政处罚法与实践逐渐产生了一些 不适应，新老问题并存，需要根据全面依法治国的新要求，对行政处罚法作 出调整。行政处罚法修改应当紧扣改革新要求、坚持处罚法定原则、发挥中 央和地方两个积极性、强化对权力运行的制约和监督机制，着重从重塑行政处罚 种类、明确行政处罚定义、放宽行政处罚设定权、完善行政处罚体制、优化行政 处罚程序等五个方面进行完善。2（）2（）年6月28日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议 上，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标向常委会作了关于中华人 民共和国行政处罚

2、法（修订草案）的说明，颁布实施已24年的行政处罚法, 迎来了首次全面修改。站在这一重要的历史节点上，有必要深刻认识行政处罚 法颁布实施的重要意义，准确把握我们所处的时代背景和法治阶段，通过对行 政处罚法立法本意和初心的回顾，检视和反思行政处罚法24年来的实践, 并结合中华人民共和国行政处罚法（修订草案）（以下简称“修订草案）, 展望行政处罚法的修改思路和方向。一、行政处罚法颁布实施的重要意义1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了行政 处罚法。行政处罚法的颁布，是我国行政法制建设中的一件大事，是推进我 国社会主义民主政治建设、实施依法治国基本方略的一个重要步骤。行政处罚

3、 法成为我国第一部保障和监督行政机关依法行使行政职权，统一规范行政行为 的法律。行政处罚法的颁布实施意义重大：一是保障宪法有效贯彻实施。宪法是我国的根本大法，在法治体系中具有至 高无上的地位和最高权威，是制定法律的依据。我国宪法规定了国家的根本制度、 公民基本权利和义务、国家机构的组成和运行的基本原则等。行政处罚法作 为规范行政权行使、保护公民合法权益的法律，承载着实现个人权利、贯彻宪法 理念的重要作用，是对宪法所规定的县级以上地方各级人民政府依照法律规定的 权限管理本行政区域内的行政工作，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经 济秩序，公民必须遵守宪法和法律、保守国家秘密、爱护公共财产、遵守

4、劳动纪 律、遵守公共秩序，公民合法的私有财产、人身自由不受侵犯等规定的具体化， 对于推动宪法实施、加强宪法实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律 体系，具有重要意义。二是推进我国民主法治建设进程。行政处罚法首次对一项行政行为作出 了从实体到程序的全面规范，确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚和教 育相结合等重要原则，明确划分了法律、行政法规、地方性法规和规章设定行政 处罚的不同权限。不仅实现了对违法者违法行为的惩戒和教育，也体现了对执法 者处罚行为的监督和约束，同时还注重对立法者设定处罚行为的限制和规范。在 这种三位一体的法律框架下，实现了保障行政相对人合法权益，维护社会公共利 益，

5、规范行政处罚设定和实施，维护国家法制统一，促进行政机关依法行政，建 设社会主义法治国家的历史重任。可以说，行政处罚法是继行政诉讼法之后， 我国行政法治进程中又一部具有里程碑意义的重要法律，标志着我国民主法治建 设进入了新的历史阶段。三是健全我国法律责任制度体系。行政处罚法的出台实施，健全、完善 了我国法律责任制度。在行政处罚法制定之前，我国刑事责任方面己经有了 刑法和刑事诉讼法，民事责任方面有了民法通则和一系列单行的民事法律以及民 题的决定提出深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进 综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政 执法体制。2014年中

6、共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提 出，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、 工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、 城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合 执法。2018年中共中央关于深化党和国家机构改革的决定进一步提出，深 化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权, 整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。推动整合同一领域或相近领域 执法队伍，实行综合设置。同年3月，中共中央印发深化党和国家机构改革方 案，明确指出，整合组建市场监管、生态环境保护、文

7、化市场、交通运输、农 业五大领域的综合执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综 合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制 和跨部门、跨区域执法协作联动机制。.这一改革方案的出台，正式明确了我国 综合执法体制改革的方向和路径，确立了我国综合执法领域的“1（城管）+5（市 场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业）”模式。综合执法改革实践的方向和路径已经确定，行政处罚法作为相对集中行 政处罚的制度源头，在修改时也对综合执法体制改革的新成果和新要求进行了吸 收和体现，规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、 农业等领域实行综合行

8、政执法，相对集中行政处罚权，由一个行政机关统一实施 相关领域的行政处罚”，正式确立了综合执法的法律地位。综合执法写入行政处罚法之后，有一种观点认为，相对集中行政处罚的 制度源流，也就是现行行政处罚法“国务院或者经国务院授权的省、自治区、 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规 定，已经完成使命，不必再保留。而综合执法与相对集中行政处罚规定的并存， 导致二者的关系变得含混不清。本文以为，相对集中行政处罚的制度规定，仍有 保留的必要。如前所述，相对集中行政处罚制度在最初设计时，其雏形就是以综 合执法的形式存在的，这一规定是综合执法改革的重要法律依据，行政处罚权的 集中

9、行使，也是综合执法的主要内核。而综合执法改革经过20多年的实践，其 形式和内涵已经发生了较大的演进和发展，这一点从深化党和国家机构改革方 案的规定可以看出：“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法 资源，相对集中行政处罚权推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综 合设置。”应当说，此次增加综合执法的规定，其重要意义在于在行政处罚法 中固化相对集中行政处罚的改革成果，明确已经成熟的“1+5”综合执法领域的 法律地位，但这并不意味着原有的相对集中行政处罚权的规定便无存在的必要。 深化党和国家机构改革方案中还提出，要“继续探索实行跨领域跨部门综合 执法”，也就是说，在综合执法领域，不会止

10、步于现有的六大领域，各地还可以 根据H己的实际情况，继续在相关领域探索开展综合执法。而“国务院或者经国 务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机 关的行政处罚权”的规定，将为这种探索留下制度空间，提供法律依据。2.乡镇街道执法综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法。而 近年来大力推进的乡镇街道执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和 职能，减少执法层次。在我国的社会管理实践中，乡镇、街道承担了大量服务职能和管理职责，其 中多数具体管理职责都要落实到行政执法中。而在我国以市、县（区）两级地方 政府管理为主的体制下，执法职能主要由市区县行

11、政机关承担，街道办事处和乡 镇有管理职责但无执法手段，权责不统一，造成“看见的管不了，管得了的看不 见”，行业主管部门“条条”形式的执法体制逐渐难以适应一些城市管理的需要。将执法权适度下移，扩大基层政权经济社会管理权限，有利于加强基层政权 建设、完善基层政府功能，这也是深化改革过程中的时代要求。自党的十八大以 来，党和国家多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。党的十八届 三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适 应的管理权二2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进经济发 达镇行政管理体制改革的指导意见提出，省（自治区、直辖市）政府可以将基 层

12、管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济 发达镇，明确镇政府为权力实施主体。2018年中共中央关于深化党和国家机 构改革的决定明确提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到 基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情 有人办。在城市治理体制改革不断深化的时代背景下，地方实践中探索出多种街道执 法模式，如街属街管街用模式、区属街管街用模式。北京还推出了 “街乡吹哨、 部门报到”模式，街道乡镇被授予执法“召集权”，一旦召集信号发出，各相关 部门执法人员必须赶到执法现场，根据职责拿出具体执法措施。2020年4月， 北京市出台北京市人民政

13、府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执 法职权并实行综合执法的决定，通过政府规章正式授予了街道、乡镇部分执法 权，以其名义相对集中行使。此外，浙江、广东、山东、内蒙等多地也纷纷出台 了授权乡镇、街道实行综合执法的地方性法规、地方政府规章或规范性文件。执法权下移到乡镇、街道取得了较好的实践效果，但行政处罚法规定的 行政处罚实施主体与实践中实际行使行政处罚权的主体却产生了脱节。根据行 政处罚法规定，行政处罚的实施主体为具有行政处罚权的行政机关，以及经依 法授权、委托的组织，而在管辖级别上，明确了行政处罚由县级以上地方人民政 府具有行政处罚权的行政机关管辖，只有法律、行政法规可作另行规定。乡

14、镇作 为一级政府，街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，既不属于“县 级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关“，也不属于被授权、委托的组 织，又没有法律、行政法规的依据，街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困 境。权由法定是行政处罚法的核心原则，未经依法授权，任何组织和个人都 不得实施行政处罚。2016年中共中央办公厅国务院办公厅关于深入推进经济 发达镇行政管理体制改革的指导意见中也明确强调，法律规定的县级政府及其 部门上述管理权限需要赋予经济发达镇的，按法定程序和要求办理。改革实践带 来的行政执法体制的革新，要求在理论上和制度上对行政处罚的执法体制进行重 新定位，并通过行政处罚

15、法加以确立，这是在法治下推进改革、在改革中完 善法治的必然要求。修订草案及时作出了回应，规定“省、自治区、直辖市 根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区 域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”。这一修改，在 维持了现有以县级以上地方政府执法为主的体制的基础上，给部分符合条件的乡 镇、街道执法开了 口子，这是符合改革精神的。但是，从全国的情况来看，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，甚至可 以说只占到一小部分，我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水 平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋 予其执法权。在

16、这种情况下，修订草案授权“省、自治区、直辖市”可以决 定“符合条件的”乡镇、街道对辖区内的违法行为行使“有关县级人民政府部门 的部分行政处罚权”，这种限制显然是不够的，一旦出现上面不切实际、胡乱下 放，下面承接不住、胡乱执法的情况，将激化人民群众和基层政府的矛盾，引发 大量的行政争议。因此，下放执法权到街道、乡镇，要把控住三个关键点：一是 明确下放的主体，修订草案只规定为省、自治区、直辖市，未明确是省级人 大还是省级政府。从这项授权的性质来看，主要还是对地方政府级别管辖权的再 分配，可以由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权，当然，如果由省 级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权自

17、然更好。二是对街道办事 处、乡镇人民政府的条件作出一定限制。不是所有的乡镇、街道都具有承接执法 权的能力，一般应下放给经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治 理水平较高的乡镇、街道，修订草案仅限定为“符合条件的”乡镇人民政府、 街道办事处，太过笼统，难以为地方下放执法权提供明确指引和约束。应当对被 下放执法权的街道、乡镇的条件作出更进一步的规定，对其执法能力作出原则性 要求。三是将下放的行政处罚权限定在一定范围内。修订草案规定下放“有 关县级人民政府部门的部分行政处罚权”，这一限定显然是不够的，一定要强调 下放的执法权要属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接。 从执

18、法实践来看，适合由乡镇、街道执法的事项一般主要集中在市容环境、市场 监管、社会治安、民生事业等领域。有观点提出，在权力下放过程中还要考虑到 政府的管理成本和行政效率，根据公共产品的性质与特征，把握好权力下放的尺 度。例如在环境和资源保护领域，乡镇政府负责的职权以满足基本生活需要为宜, 如环境检查、垃圾处理、环境污染等，而环境监管、生态保护、大型环境事故等 专业性较强的职能则由县级以上环保部门负责。（五）优化行政处罚程序行政处罚程序是对行政主体实施行政处罚的规范，是实施行政处罚的合法操 作规程。行政处罚程序的完善，不仅对规范行政处罚行为发挥着重要作用，对行 政程序理论和实践的发展完善也有着深远影

19、响。遵循行政处罚程序实施行政处 罚，是法治理念和价值的体现，更是依法行政的具体行动。只要行政法制在发展 变化，行政程序的完善就是一个永不间断的课题。全面推进依法行政和建设法治政府是推进依法治国的基础任务，而完善行政 执法程序也是建设法治政府的必然要求，党和国家针对行政执法程序的变革和完 善作出了一系列部署。2014年中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题 的决定对坚持严格规范公正文明执法提出了总要求，要求完善执法程序，建立 执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度；推行行政执法公示 制度；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、 种类、幅度。2018年，

20、国务院出台关于全面推行行政执法公示制度执法全过 程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见，对规范行政执法的三项重 要制度提出了具体明确的要求。关于中华人民共和国行政处罚法（修订草案）的说明中，专门介绍 了修订草案关于行政处罚程序的修改内容，涉及到公示、全过程记录、法制 审核、非现场执法、回避、简易程序、立案、听证等九个方面的程序，对行政处 罚程序作了全面完善，体现了这些年行政执法实践中行政程序方面的建设成果。 这其中有一项重大进步，就是针对交通执法领域中民众反响强烈的电子监控设备 执法的合法性和规范性问题作了回应，对利用电子技术监控设备收集、固定违法 事实的，明确应当经过法制和技术审核，确

21、保设置合理、标准合格、标志明显， 记录违法事实应当清晰、准确，不经审核不得作为证据。同时还要求将设置地点 向社会公布，并采取措施方便当事人查询违法事实。这些规定，精准回应了实践 中存在的“隐蔽执法”“执法陷阱”等问题，是对行政处罚程序的重要补充。另 外，针对此次应对新冠肺炎疫情防控中凸显出的执法难题，修订草案还作了 一个特别规定，”发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发 事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚， 并可以简化程序。”这一规定意在提高紧急情况下的行政效率，初衷是好的，但 是我们也看到，在此次疫情防控中，行政手段不足与滥用行政权的情况同

22、时存在, 一些地方的“硬核”防控变成了 “硬来”防控，一家三口在家打麻将就被“红袖 章”掀桌打耳光这样任性执法的新闻屡见不鲜。修订草案只是简单地规定可 以“简化程序”，恐怕将会对现有的行政处罚程序规范体系造成破坏，简化程序 应当在何种必要程度下才能简化？可以简化的是哪些程序？谁能够决定简化程 序？这些问题，涉及行政处罚法与传染病防治法、突发事件应对法等相关应 急法律中程序规定的衔接，更关系到行政效率与公正程序的平衡和决策，应当慎 之又慎，经过充分的研究、论证和评估。解读2021年新修中华人民共和国行政处罚法2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后 的中华人民共和国

23、行政处罚法，自2021年7月15日起施行。此次修改行政 处罚法，坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，为了推进严格规范公正文明执 法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列针对性规定。为完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动解决案件移送中的问题，行政处 罚法增加规定：一是依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行 政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。二是行政处罚实施机关 与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、 接收衔接，完善案件处理信息通报机制。三是违法行为构成犯罪判处罚金的，行 政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。进一步细化过罚相

24、当原则，强化行政处罚的教育功能。行政处罚法规定，一 是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的，可以从轻 或者减轻行政处罚。二是初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政 处罚。三是对当事人的违法行为不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教 育。此外，在严格规范公正文明执法方面，规范非现场执法和行政处罚信息化， 提高行政效率的同时体现便民原则，强化当事人的陈述、申辩等权利保护。在加 强社会监督方面，健全行政处罚执行制度，明确具有一定社会影响的行政处罚决 定依法公开；完善行政处罚的适用规则，明确行政机关实施处罚应当接受社会监 督。行政处罚法增加了综合行政执法制度的规定，

25、增加了行政处罚权下放到乡镇 街道的规定，以及将行政执法三项制度纳入到行政处罚法中等。新修订的行政处罚法坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，为了推进严格 规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列针对性规定。为切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，解决违法成本低等突出问题, 新修订的行政处罚法补充了行政处罚种类，引入行为罚、资格罚等方面的行政处 罚种类。对于违法所得，新修订的行政处罚法明确要求除依法退赔外予以没收。 此外，明确了违法行为涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责 期限延长至五年。为强化处罚与教育相结合原则，提高社会对行政处罚的认可度，新修订的行 政处罚法

26、也增加了许多重要举措。如明确首违可以不罚，即初次违法且危害后果 轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。明确没有主观过错不罚，即当事人有证 据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。明确从旧兼从轻适用规则，即实施 行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定；但是，作出行政处罚 决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为 是违法的，适用新的规定。新修订的行政处罚法和旧行政处罚法条文区别主要体现在下表：行政处罚法（2017修正）第一章总则第一条为了规范行政处罚的设定和 实施，保障和监督行政机关有效实施行 政管理，维护公共利益和社会秩序，保 护公民、法人或者其他组织的合

27、法权 益，根据宪法，制定本法。第二条行政处罚的设定和实施，适用 本法。第三条公民、法人或者其他组织违反 行政管理秩序的行为，应当给予行政处 罚的，依照本法由法律、法规或者规章 规定，并由行政机关依照本法规定的程 序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，第四条行政处罚遵循公正、公开的原 则。设定和实施行政处罚必须以事实为依 据，与违法行为的事实、性质、情节以行政处罚法（2021修正）第一章总则第一条 为了规范行政处罚的设定和 实施，保障和监督行政机关有效实施行 政管理，维护公共利益和社会秩序，保 护公民、法人或者其他组织的合法权 益，根据宪法，制定本法。第二条行政处罚是指行政机关依法 对违反行

28、政管理秩序的公民、法人或者 其他组织，以减损权益或者增加义务的 方式予以惩戒的行为。第三条行政处罚的设定和实施，适用 本法。第四条公民、法人或者其他组织违反 行政管理秩序的行为.应当给予行政处 罚的，依照本法由法律、法规、规章规 定，并由行政机关依照本法规定的程序 实施。第五条行政处罚遵循公正、公开的原 则.设定和实施行政处罚必须以事实为依 据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须 公布；未经公布的，不得作为行政处罚 的依据。第五条实施行政处罚，纠正违法行 为，应当坚持处罚与教育相结合，教育 公民、法人或者其他组织自觉守法。第六条公民、法人或者其他

29、组织对行 政机关所给予的行政处罚，享有陈述 权、申辩权；对行政处罚不服的，有权 依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违 法给予行政处罚受到损害的，有权依法 提出赔偿要求。第七条公民、法人或者其他组织因违 法受到行政处罚，其违法行为对他人造 成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事 责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。第二章行政处罚的种类和设定第八条行政处罚的种类：（一）警告；（-）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物;（四）责令停产停业；及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须 公布；未经公布的，不得作为行政处罚 的依据。第六

30、条实施行政处罚，纠正违法行 为，应当坚持处罚与教育相结合，教育 公民、法人或者其彳也组织自觉守法。第七条公民、法人或者其他组织对行 政机关所给予的行政处罚，享有陈述 权、申辩权；对行政处罚不服的，有权 依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违 法给予行政处罚受到损害的，有权依法 提出赔偿要求。第八条公民、法人或者其他组织因违 法行为受到行政处罚，其违法行为对他 人造成损害的，应当依法承担民事责 任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事 责任的，不得以行政处罚代替刑事处 罚。第二章行政处罚的种类和设定第九条 行政处罚的种类：（-）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得

31、、没收非法 财物；（三）暂扣许可证件、降低姿质等级（五！暂扣或者吊销许可证吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政 处罚。第九条法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律 设定。第十条行政法规可以设定除限制人 身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规 定，行政法规需要作出具体规定的，必 须在法律规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内规定。第十一条地方性法规可以设定除限 制人身自由、吊销企业营业执照以外的 行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行 政处罚规定，地方性法规需要作出具体 规定的，必须在法律、行政法规规定的 吊销许可证件；

32、（四）限制开展生产经营活动、责令停 产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政 处罚。第十条法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律 设定。第十一条行政法规可以设定除限制 人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规 定，行政法规需要作出具体规定的，必 须在法律规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定， 行政法规为实施法律，可以补充设定行 政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当 通过听证会、论证会等形式广泛听取意 见，并向制定机关作出书面说明。行政 法规报送备案时，应当说明补充设定行 政

33、处罚的情况。第十二条地方性法规可以设定除限 制人身自由、吊销营业执照以外的行政 处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行 政处罚规定，地方性法规需要作出具体 规定的，必须在法律、行政区规观走的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范 围内规定。给予行政处罚的行为、种类和幅度的范 围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政 处罚规定，地方性法规为实施法律、行 政法规，可以补充设定行政处罚。拟补 充设定行政处罚的，应当通过听证会、 论证会等形式广泛听取意见，并向制定 机关作出书面说明。地方性法规报送备 案时，应当说明补充设定行政处罚的情 况。人民政府制:勺规章可以在法律、法规第十二条国务院部、委员会制

34、定的规 司可以在法律、行政法规规定的给予行 政处罚的行为、种类和幅度的范围内作 出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定 的国务院部、委员会制定的规章对违反 行政管理秩序的行为，可以设定警告或 者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限 额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直 属机构依照本条第一款、第二款的规 定，规定行政处罚。第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人 民政府以及经国务院批准的较大的市 规定的给予行政处罚的行为、种类和幅 度的范围内作出具体规定.尚未制定法律、法规的，前款规定的人 第十三条国务院部门规章可以在法 律、行政法规规定的给予行政处罚

35、的行 为、种类和幅度的范围内作出具体规 定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部 门规章对违反行政管理秩序的行为，可 以设定鳌告、通报批评或者一定数额罚 款的行政处罚。罚款的限额由国务院规 定。第十四条地方政府规章可以在法律、 法规规定的给予行政处罚的行为、种类 和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章 对违反行政管理秩序的行为，可以设定 警告、通报批评或者一定数额罚款的行 政处罚。罚款的限额由省、自治区、直民政府制定的规章对违反行政管理秩 序的行为，可以设定警告或者一定数量 罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自 治区、直辖市人民tes大会常务委员会 规定.辖市人民代表大会常

36、务委员会规定。第十五条国务院部门和省、自治区、 直辖市人民政府及其有关部门应当定 期组织评估行政处罚的实施情况和必 要性，对不适当的行政处罚事项及种 类、罚款数额等，应当提出修改或者废 止的建议。第十四条 除本法第九条、第十条、第 十一条、第十二条以及第十三条的规定 外，其他规范性文件不得设定行政处 罚。第十六条 除法律、法规、规章外，其 他规范性文件不得设定行政处罚。第三章行政处罚的实施机关第三章行政处罚的实施机关第十五条行政处罚由具有行政处罚 权的行政机关在法定职权范围内实施。第十七条 行政处罚由具有行政处罚 权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条国务院或者经国务院授权 的省、自治区、

37、直辖市人民政府可以决 定一个行政机关行使有关行政机关的 行政处罚权，但限制人身自由的行政处 罚权只能由公安机关行使。第十八条国家在城市管理、市场监 管、生态环境、文化市场、交通运输、 应急管理、农业等领域推行建立综合行 政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政 府可以决定一个行政机关行使有关行 政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公 安机关和法律规定的其他机关行使。第十七条法律、法规授权的具有管理第十九条法律、法规授权的具有管理事诉讼法，已经基本确立了较为完备的刑事责任和民事责任法律制度。而在行政 责任方面，虽然不同单行法中有具体规定，但是还缺少一部总括

38、性的、统一的规 定。行政处罚法出台后，填补了我国法律责任制度的一个重要缺口，刑事、 民事、行政三大法律责任制度正式确立。四是奠定我国行政程序法律基础。作为规范三大基本行政行为的“行政三法” 的排头兵，行政处罚法开创了行政程序法制化的先河，树立了行政机关实施 行政处罚必须遵守法定程序、违反法定程序是违法行为甚至无效行为的理念。行 政处罚法确立的听取陈述申辩、告知、回避、听证、送达、裁执分离、收支两 条线等重要程序，成为我国行政程序的制度基础，行政许可法行政强制法 中很多程序规定都源自于行政处罚程序，行政处罚法也被称为“小行政程序 法”。这些程序完善了中国行政程序法律制度，确立了正当程序的原则和依

39、法行 政的理念，对于推动行政机关形成程序观念具有深远影响。二、行政处罚法修改的时代背景行政处罚法实施二十四年来的历程，也是我国依法治国方略形成、发展 和完善的历程，是行政法制建设飞速发展的历程。1997年，党的十五大报告将 “依法治国”确立为治国基本方略，提出“建设社会主义法治国家”“一切政府 机关都必须依法行政”。1999年，宪法修改增加规定“中华人民共和国实行依法 治国，建设社会主义法治国家”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中 央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，从前所未有的高度谋划法治，以前 所未有的广度和深度践行法治，开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。2012 年，党的

40、十八大报告提出，“法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义 法治国家，全面推进依法治国:2014年，党的十八届四中全会通过了中共中 央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，在我党历史上首次将依法治国 作为中央全会的主题，提出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质 要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。2017年， 党的十九大报告指出，全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、 建设社会法治国家，坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义基 本方略的重要组成部分。同时，提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社 会基本建成的战略目标，并决

41、定成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中 国建设的统一领导。在统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的时代 背景下，行政法治建设作为全面推进依法治国的重要环节，得到了全党全社会的 高度关注，行政法治制度变革密集发生，法治政府建设工作进一步提速增效，行 政法治建设不断向纵深拓展。这一时期的行政立法扎实推进，行政行为法律制度 “三部曲”完成，我国初步建立起具有浓厚中国特色的“三大行政行为法（行 政处罚法行政许可法行政强制法）+两大行政救济法（行政复议法行 政诉讼法）体系。同时，部门行政法律更加完善，行政权得到全方位规范，依 法行政理念深入人心。与此同时，行政处罚法与新时期建

42、设法治政府、法治国家的历史使命， 与新型行政管理体制和政府职能，与不断发展中的实践,逐渐产生了一些不适应， 行政处罚手段单一、地方治理手段不足、与经济社会发展水平不匹配、程序不完 备等问题逐步凸显。而从行政处罚法立法时就开始争议的一些老问题，也在 实施中暴露出局限性。面对这些旧有的问题、制度成长中的问题、发展中的问题， 要求我们要坚持问题导向，回应时代呼声，根据全面依法治国的新要求，对行公共事务职能的组织可以在法定授权 范围内实施行政处罚。第十八条行政机关依照法律、法规或 者规亟的规定，可以在其法定权限内委 托符合本法第十九条规定条件的组织 实施行政处罚。行政机关不得委托其他 组织或者个人实施

43、行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行 政处罚的行为应当负责监督，并对该行 为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政 机关名义实施行政处罚；不得再委托其 他彳王何组织或者个人实施行政处罚。第十九条受委托组织必须符合以下 条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业 蛔（二）具有熟悉有关法律、法规、规章 和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或 者技术鉴定的，应当有条件组织进行相 应的技术检查或者技术鉴定。第四章 行政处罚的管牺和适用公共事务职能的组织可以在法定授权 范围内实施行政处罚。第二十条行政机关依照法律、法规、 规章的规定，可以在其法定权限内书面 委托符合本法

44、第二十一条规定条件的 组织实施行政处罚。行政机关不得委托 其他组织或者个人实施行政处罚。委托书应当载明委托的具体事项、权 限、期限等内容。委托行政机关和受委 托组织应当将委托书向社会公布。委托行政机关对受委托组织实施行政 处罚的行为应当负责监督，并对该行为 的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政 机关名义实施行政处罚；不得再委托其 他组织或者个人实施行政处罚。第二十一条受委死组织必须符合以 下条件：（-）依法成立并具有管理公共事务职 能；（二）有熟悉有关法律、法规、规章和 业务并取得行政执法资格的工作人员；（三）需要进行技术检查或者技术鉴定 的，应当有条件组织进行相应的技术检

45、查或者技术鉴定。第四章行政处罚的管辖和适用第二十二条行政处罚由违法行为发 生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。第二十条行政处罚由违法行为发生 地的县级以上地方人民政府具有行政 处罚权的行政机关管辖.法律、行政法 规另有规定的除外.第二十三条行政处罚由县级以上地 方人民政府具有行政处罚权的行政机 关管辖.法律, 行政法规另有规定的， 从其规定.第二十四条 省.自治区、直擒市根据 当地实际情况，可以决定格基层管理迫 切需要的县级人民政府部门的行政处 罚权交由能够有效承接的乡馍人民政 府、街道办事处行使并定期组织评估。 决定应当公布。承接行政处罚权的乡明人民政府、街遒

46、办事处应当加强执法能力建设按照规 定范围.依照法定程序实施行政处罚.有关地方人民政府及其部门应当加强 组织协调.业务指导.执法监解，建立 健全行政处罚协调配合机制，完善评 议、考核制度。第二十一条对管糖发生争议的，报请 共同的上一级行政机关指定管辖。第二十五条两个以上行政机关都有 管辖权的，由最先立案的行政机关管 辐。对管辖发生争议的，应当协商解决协 商不成的报请共同的上一级行政机关 指定管辖；也可以直接由共同的上一级 行政机关指定管辖.1_第二十六条行政机关因实施行政处 罚的需要,可以向有关机关提出协助清 求。协助事项属于被请求机关职权范围第二十二条违法行为构成犯罪的，行 政机关必须将案件移

47、送司法机关，依法 追究刑事责任。内的，应当依法予以协助。第二十七条违法行为涉嫌犯罪的，行 政机关应当及时将案件移送司法机关， 依法追究刑事责任。对依法不需要追究 刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给 予行政处罚的，司法机关应当及时将案 件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应 当加强协调配合，建立健全案件移送制 度，加强证据材料移交、接收衔接，完 善案件处理信息通报机制。第二十三条行政机关实施行政处罚 时，应当责令当事人改正或者限期改正 违法行为。第二十八条行政机关实施行政处罚 时，应当责令当事人改正或者限期改正 违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的 外，应当予以没收。违法所

48、得是指实施 违法行为所取得的款项。法律、行政法 规、部门规章对违法所得的计算另有规 定的，从其规定。第二十四条对当事人的同一个违法 行为，不得给予两次以上罚款的行政处 罚。第二十九条对当事人的同一个违法 行为，不得给予两次以上罚款的行政处 罚。同一个违法行为违反多个法律规范 应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高 的规定处罚。第二十五条不满十四周岁的人有违 法行为的，不予行政处罚，责令监护人 加以管教；已满十四周岁不满十八周岁 的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚.第三十条不满十四周岁的未成年人 有违法行为的，不予行政处罚，责令监 沪人加以管教；已满十四周岁不满十八 周岁的未成年人有违法行为的，应当从 轻或者减轻行政处罚。第二十六条 精神病人在不能辨认或 者不能控制自己行为时有违法行为的， 不予行政处罚，但应当责令其监护人严 加看管和治疗。间歇性精神病人在精神 正常时有违法行为的，应当给予行政处 罚。第