第十一章 公债的运用及管理.ppt

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1、第第十一章十一章 公债的运用及管理公债的运用及管理早在古希腊和古罗马时期，就有公债，但直到中世纪早期，由于当时的早在古希腊和古罗马时期，就有公债，但直到中世纪早期，由于当时的经济水平和信用制度水平比较低，公债规模很小。公债发起是由于公经济水平和信用制度水平比较低，公债规模很小。公债发起是由于公共事业的支出需要，公共事业项目往往经过较长的时间才能建成，所共事业的支出需要，公共事业项目往往经过较长的时间才能建成，所以公债的发行并由后代偿还被认为是合理的。公债在近代和现代的经以公债的发行并由后代偿还被认为是合理的。公债在近代和现代的经济发展中得到迅速的发展。济发展中得到迅速的发展。12世纪，地中海国

2、家，中世纪末，意大世纪，地中海国家，中世纪末，意大利利，16世纪以后在经济较为发达的国家发行公债成为解决财政赤字世纪以后在经济较为发达的国家发行公债成为解决财政赤字的常规手段。英国在的常规手段。英国在“光荣革命光荣革命”后建立了比较完善的公债借贷制度，后建立了比较完善的公债借贷制度，代表了近代国家公债管理的一种比较典型的方式。代表了近代国家公债管理的一种比较典型的方式。在公债的合理性得到不少人赞同的同时，大部分经济学家又主张控制公在公债的合理性得到不少人赞同的同时，大部分经济学家又主张控制公债的规模，尽量实现财政收支均衡。亚当债的规模，尽量实现财政收支均衡。亚当.斯密认为，公债的扩大会斯密认为

3、，公债的扩大会导致非生产性资本增加，进而造成经济发展的停滞。直到导致非生产性资本增加，进而造成经济发展的停滞。直到20世纪世纪30年代为止，除了战争、大规模扩张领土等特殊情况外，政府的债年代为止，除了战争、大规模扩张领土等特殊情况外，政府的债务规模不是很大。务规模不是很大。经济大危机后，凯恩斯主义认为公债可以刺激需求、扩大就经济大危机后，凯恩斯主义认为公债可以刺激需求、扩大就业；内债并不一定意味着负担，可能是财富的一种分配方业；内债并不一定意味着负担，可能是财富的一种分配方式。随着资本主义国家接受凯恩斯主义的这一观点，及战式。随着资本主义国家接受凯恩斯主义的这一观点，及战争的原因，政府的公债与

4、赤字越来越大，争的原因，政府的公债与赤字越来越大，20世纪世纪80年代年代后，巨额的赤字与公债已经对一些国家的经济发展产生了后，巨额的赤字与公债已经对一些国家的经济发展产生了巨大的负面影响。有人认为这些国家如果不下决心削减财巨大的负面影响。有人认为这些国家如果不下决心削减财政赤字和尽早偿还公债，他们的经济增长和宏观经济稳健政赤字和尽早偿还公债，他们的经济增长和宏观经济稳健将会受到严重损害。因此，有关公债的原因和后果的经济将会受到严重损害。因此，有关公债的原因和后果的经济学理论研究和公债的管理方式与手段又重新得到加强。学理论研究和公债的管理方式与手段又重新得到加强。中国最早的国债产生于清朝末年。

5、清政府为了弥补巨额财政中国最早的国债产生于清朝末年。清政府为了弥补巨额财政赤子曾发行过国内公债，并大量举借外债。北洋政府和国赤子曾发行过国内公债，并大量举借外债。北洋政府和国民党政府也曾经多次发行内债和外债。共产党领导的解放民党政府也曾经多次发行内债和外债。共产党领导的解放区也发行过战争公债（江西）和建设公债（东北）。区也发行过战争公债（江西）和建设公债（东北）。1950年，为了保证仍在进行的战争供给和恢复国民经济，中华人民共和年，为了保证仍在进行的战争供给和恢复国民经济，中华人民共和国政府曾发行过国政府曾发行过302亿元的人民币折实公债。亿元的人民币折实公债。1954年年1958年，为年，为

6、了进行大规模的社会主义建设，国家又分了进行大规模的社会主义建设，国家又分5次发行了总额为次发行了总额为3546亿元亿元的国家经济建设公债。因对公债的作用缺乏正确的认识又过分强调预的国家经济建设公债。因对公债的作用缺乏正确的认识又过分强调预算平衡，算平衡，1958年以后中国政府不再发行公债，并逐步偿清了全部公债，年以后中国政府不再发行公债，并逐步偿清了全部公债，一度成为当时全世界唯一一个既无内债又无外债的国家。一度成为当时全世界唯一一个既无内债又无外债的国家。1981年，为了克服国家财政困难和筹集重点建设资金，中国政府又重新年，为了克服国家财政困难和筹集重点建设资金，中国政府又重新开始发行国债。

7、到开始发行国债。到90年代末，中国政府已经发行过国库券、国家重点年代末，中国政府已经发行过国库券、国家重点建设债券、财政债券、定向债券、特种债券、保值债券、转换债券等建设债券、财政债券、定向债券、特种债券、保值债券、转换债券等7中不同的国债。中不同的国债。国债发行和运用得好，不仅有筹集资金克服财政困难的短期功效，而且具国债发行和运用得好，不仅有筹集资金克服财政困难的短期功效，而且具有平抑经济波动、改善资源配置、刺激总需求、促进经济发展的长期有平抑经济波动、改善资源配置、刺激总需求、促进经济发展的长期功效。功效。第第1节节 公债的运用原则：理论观点的演进公债的运用原则：理论观点的演进大卫大卫.休

8、谟说：休谟说：“国家如果不消灭公债，公债就会消灭国国家如果不消灭公债，公债就会消灭国家家”。萨缪尔森说：萨缪尔森说：“在在1970年看来是一笔庞大的债务，在今年看来是一笔庞大的债务，在今天看来微不足道。我们的儿子认为是巨大的债务，将天看来微不足道。我们的儿子认为是巨大的债务，将被我们的孙子看着是不重要的东西。被我们的孙子看着是不重要的东西。”n以古典学派为代表的以古典学派为代表的“正统学说正统学说”，反对发行公债；，反对发行公债；n以凯恩斯为代表的以凯恩斯为代表的“新兴学派新兴学派”，赞同发行公债。，赞同发行公债。一、大衰退以前的正统公债理论：负债有害论一、大衰退以前的正统公债理论：负债有害论

9、古典学派亚当古典学派亚当.斯密的观点斯密的观点国民财富的性质和原因的研究国民财富的性质和原因的研究n国家之所以借债是因为当权者不知节俭。国家之所以借债是因为当权者不知节俭。n公债是非生产性的，对经济发展不利。公债是非生产性的，对经济发展不利。n公债与税收的比较：税收把非生产性支出从一公债与税收的比较：税收把非生产性支出从一种项目转移到另一种项目，可能会阻碍新资本种项目转移到另一种项目，可能会阻碍新资本的形成，但不会破坏现存资本；公债把产业资的形成，但不会破坏现存资本；公债把产业资本用于非生产性，减少存在资本。本用于非生产性，减少存在资本。“只有在战只有在战争继续的时期内，举债制度才优于其他制度

10、争继续的时期内，举债制度才优于其他制度”古典经济学派的观点古典经济学派的观点n政府举债必使民间生产资金移充财政用途，妨碍工商政府举债必使民间生产资金移充财政用途，妨碍工商业的发展；业的发展；n用公债弥补政府公共收支的赤字，会使政府形成一种用公债弥补政府公共收支的赤字，会使政府形成一种不负责任的开支风气；不负责任的开支风气；n政府在公债上须作两度的支付，一次付息，一次还本，政府在公债上须作两度的支付，一次付息，一次还本，颇为浪费人力、物力和财力；颇为浪费人力、物力和财力；n公债的发行会引起市场利率上涨，阻碍生产规模的扩公债的发行会引起市场利率上涨，阻碍生产规模的扩大；大；n公债的大量增长会造成国

11、力的衰退。公债的大量增长会造成国力的衰退。二、大衰退以后的现代公债理论：公债新二、大衰退以后的现代公债理论：公债新哲学论哲学论凯恩斯主义的公债观点凯恩斯主义的公债观点自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们的观点开始自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们的观点开始变化。赞同发行公债的变化。赞同发行公债的“新兴学派新兴学派”代表人物：迪策代表人物：迪策尔（旧历史学派），瓦格纳（新历史学派），凯恩斯尔（旧历史学派），瓦格纳（新历史学派），凯恩斯（凯恩斯学派）。（凯恩斯学派）。20世纪世纪30年代世界经济危机后，西方各国陷入萧条，凯年代世界经济危机后，西方各国陷入萧条，凯恩斯主张通过赤字预算扩大财政支

12、出促进经济的复苏恩斯主张通过赤字预算扩大财政支出促进经济的复苏与繁荣，主张利用发行公债弥补预算赤字。与繁荣，主张利用发行公债弥补预算赤字。公债新哲学论或公债新理论的主要观点公债新哲学论或公债新理论的主要观点n以以公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从而消除经济危机和失业；而消除经济危机和失业；n公债是经济危机时期刺激经济增长的必需条件，公债的利与弊当公债是经济危机时期刺激经济增长的必需条件，公债的利与弊当从刺激经济增长的角度去考察、评价；从刺激经济增长的角度去考察、评价；n公债具有生产性，它可以促使物质财富的增加。因而，所发

13、行的公债具有生产性，它可以促使物质财富的增加。因而，所发行的巨额公债不但不是政府债务，反而应视同国家的资产；巨额公债不但不是政府债务，反而应视同国家的资产；n公债的还本付息非但不会增加下一代的负担，而且还可以通过促公债的还本付息非但不会增加下一代的负担，而且还可以通过促使更大数量资本形成和消费的增加，为下一代增加可继承的遗产；使更大数量资本形成和消费的增加，为下一代增加可继承的遗产；n公债可作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸公债可作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济衰退时期的需求，以稳收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济衰退时期

14、的需求，以稳定经济，还在于通过公债利率的恰当确定，引导社会资源的合理定经济，还在于通过公债利率的恰当确定，引导社会资源的合理配置。配置。三、公债的运用原则：归纳与比较三、公债的运用原则：归纳与比较1.古典经济学关于公债运用的规范原则古典经济学关于公债运用的规范原则n只有当政府财政面临一次性的、超常规的社会需求，只有当政府财政面临一次性的、超常规的社会需求，并且这种需求对于公共支出的要求是暂时性的时候，并且这种需求对于公共支出的要求是暂时性的时候，政府财政才能求之于发行公债这种手段。政府财政才能求之于发行公债这种手段。n当政府是为真正的生产性资本项目筹措资金而发行公当政府是为真正的生产性资本项目

15、筹措资金而发行公债时，也只有在生产性资本项目是超常规时，才可以债时，也只有在生产性资本项目是超常规时，才可以以举借公债的方式筹资。以举借公债的方式筹资。1.现代经济学家的公债运用的规范原则现代经济学家的公债运用的规范原则n当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应当以举债当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应当以举债作为弥补因实施刺激需求措施而引发的财政赤字的手作为弥补因实施刺激需求措施而引发的财政赤字的手段。段。n公债应否偿还或偿还多少，应视整个经济形势的需要公债应否偿还或偿还多少，应视整个经济形势的需要而定。而定。即经济繁荣即经济繁荣购回购回减少；经济衰退减少；经济衰退发行发行增加。增加。第第

16、2节节 公债的种类公债的种类1.按发行地域可分为国内公债和国际公债按发行地域可分为国内公债和国际公债2.按发行债券的政府级别可分为中央公债和地方公债按发行债券的政府级别可分为中央公债和地方公债3.按举债方法可分为强制公债、爱国公债和普通公债按举债方法可分为强制公债、爱国公债和普通公债4.按公债的发行对象可分为货币公债、实物公债和折实公债按公债的发行对象可分为货币公债、实物公债和折实公债5.按公债的用途可分为生产性公债、非生产性公债、一般公债和专项按公债的用途可分为生产性公债、非生产性公债、一般公债和专项公债公债6.按举债方式可分为证券公债、登录公债和契约公债按举债方式可分为证券公债、登录公债和

17、契约公债7.按公债本身偿还方法可分为普通公债、有奖公债和年金公债按公债本身偿还方法可分为普通公债、有奖公债和年金公债8.按公债利率的变动状况可分为固定利率公债、市场利率公债和保值按公债利率的变动状况可分为固定利率公债、市场利率公债和保值利率公债利率公债9.按发行期限可分为短期公债、中期公债、长期公债和无期公债按发行期限可分为短期公债、中期公债、长期公债和无期公债10.按流通与否可分为可转让公债和不可转让公债按流通与否可分为可转让公债和不可转让公债一、可转让公债一、可转让公债按还本期限分：国库券、中期债券、长期债券、预付税按还本期限分：国库券、中期债券、长期债券、预付税款券款券n国库券（国库券（

18、treasury bill）：短期公债的主要形式短期公债的主要形式风险低；流动性强；有稳定收益。风险低；流动性强；有稳定收益。发行目的发行目的：调剂公共收入过程中的短期资金余缺，便于：调剂公共收入过程中的短期资金余缺，便于进行进行“政府现金管理政府现金管理”。（财政部门收支不同时）。（财政部门收支不同时）承购者：承购者：中央银行、商业银行、大型工商业企业、居民中央银行、商业银行、大型工商业企业、居民家庭家庭作用：作用：国库券的发行对经济有扩张性或膨胀性影响。国库券的发行对经济有扩张性或膨胀性影响。中、长期债中、长期债券券中期债券（财政部债据）和长期债券（政府债券）中期债券（财政部债据）和长期债

19、券（政府债券）分类：分类：记名和不记名记名和不记名发行目的发行目的：实现整个预算年度的公共收支平衡。：实现整个预算年度的公共收支平衡。承购者：承购者：银行以外的金融机构银行以外的金融机构n专门经办储蓄业务的储蓄银行专门经办储蓄业务的储蓄银行n保险公司保险公司n靠养老基金和年金生活的人及为将来储蓄的人靠养老基金和年金生活的人及为将来储蓄的人对经济的影响：对经济的影响：减少货币供给量；短期债券的发行相对减少货币供给量；短期债券的发行相对减少，导致银行收缩信用；使长期资金的需求大于供减少，导致银行收缩信用；使长期资金的需求大于供给，抬高利率。所以对经济的影响一般是紧缩性的，给，抬高利率。所以对经济的

20、影响一般是紧缩性的，或至少是非扩张性的。或至少是非扩张性的。预付税款券（预付税款券（advance tax bill）临时性的短期公债，吸收企业准备用于纳税而储存的资临时性的短期公债，吸收企业准备用于纳税而储存的资金。金。对企业：能生息（在准备缴税期间）对企业：能生息（在准备缴税期间）对政府：使税款均匀流入国库。对政府：使税款均匀流入国库。二、不可转让公债二、不可转让公债对对居民家庭的储蓄债券和对特定金融机构发行的专用债居民家庭的储蓄债券和对特定金融机构发行的专用债券券n储蓄债券储蓄债券对提前兑现有限制。对提前兑现有限制。发行条件优厚：发行条件优厚：n利率较高（高于可转让公债和银行储蓄存款）利

21、率较高（高于可转让公债和银行储蓄存款）n折价发行折价发行n利息收益可免缴或少缴所得税利息收益可免缴或少缴所得税专用债券专用债券n对对兑现限制严格。兑现限制严格。n一般是强制推销一般是强制推销n发行条件的优惠程度低发行条件的优惠程度低第第3节节 公债的发行公债的发行（1）公募法（）公募法（Public Subscription）国家向社会国家向社会公众发行公债募集资金的方法。公众发行公债募集资金的方法。n直接公募法直接公募法n自由认购自由认购n强制派购强制派购n间接公募法间接公募法n公募招标法（公募投标法）公募招标法（公募投标法）n竞争投标和非竞争投标竞争投标和非竞争投标n价格投标和利率投标价格

22、投标和利率投标n多种认购条件和单一认购条件多种认购条件和单一认购条件（2）包销法（承受法）包销法（承受法Negotiation with Bankers）政府将发行的公债统一售与银行等金融机构，由银政府将发行的公债统一售与银行等金融机构，由银行等金融机构自行发售的方法。行等金融机构自行发售的方法。包销法：包销法：发行权的转让。政府不干预金融机构的发行发行权的转让。政府不干预金融机构的发行间接公募法：间接公募法：代理发行，政府监督。代理发行，政府监督。n中央银行承受：易引起中央银行被动扩张货币供应量，中央银行承受：易引起中央银行被动扩张货币供应量，导致或加剧通货膨胀，所以有一定的限制，如限额承导

23、致或加剧通货膨胀，所以有一定的限制，如限额承受。受。n商业银行承受商业银行承受n金融集团包销（常见）金融集团包销（常见）（3）公卖法（出售法）公卖法（出售法Sale on the Bourseor of Exchange）政府委托经纪人在证券交易所出售政府委托经纪人在证券交易所出售公债的方法。公债的方法。（4）交付法（）交付法（Pay to Creditors）政府在需要支付政府在需要支付经费时，对债权人不付给现金，而是以公债支付，以经费时，对债权人不付给现金，而是以公债支付，以后按期还本付息的办法。后按期还本付息的办法。第第4节节 公债的负担与限度公债的负担与限度一、公债负担的含义与实质一、

24、公债负担的含义与实质1.公债负担公债负担指由于政府发行的公债所需的还指由于政府发行的公债所需的还本付息资金来源于税收收入或其他收入等，公本付息资金来源于税收收入或其他收入等，公债的偿还要求加强税收征集，增加国家偿债能债的偿还要求加强税收征集，增加国家偿债能力而使人民的所得减少或需要增大工作量，以力而使人民的所得减少或需要增大工作量，以及公债偿还支出增加导致财政的社会经济等事及公债偿还支出增加导致财政的社会经济等事业支出相应减少等等所造成一国人民为偿债所业支出相应减少等等所造成一国人民为偿债所承受的负担。承受的负担。2.公债负担的实质公债负担的实质n公债负担首先表现为政府的负担公债负担首先表现为

25、政府的负担n公债负担现实地落在创造财政收入的企业和个人身上公债负担现实地落在创造财政收入的企业和个人身上n公债负担涉及各代纳税人之间的负担转移问题公债负担涉及各代纳税人之间的负担转移问题二、公债负担的衡量二、公债负担的衡量1.财政承债能力指标财政承债能力指标（1）债务依存度）债务依存度中国中央政府国债规模指标中国中央政府国债规模指标年份年份 国债国债 国债国债 国债余额国债余额 国债发行国债发行 名义名义GDP 实际实际GDP 负担率负担率 依存度依存度 增长率增长率 额增长率额增长率 增长率增长率 增长率增长率1990 4.87 19.64 15.7 -25.3 9.7 3.81991 5.

26、41 25.79 31.5 42.6 16.6 9.21992 5.25 39.37 19.8 63.8 23.2 14.21993 5.50 29.06 28.5 -17.2 30.0 13.5 1994 5.21 58.63 37.6 169.7 35.0 12.6 1995 5.45 75.72 27.1 46.9 25.1 10.51996 5.63 85.89 20.8 22.3 16.1 9.6 1997 6.81 95.52 33.2 30.5 10.2 8.8 国债规模指标（国债规模指标（1991-1995平均）平均）国债负担率国债负担率 国债依存度国债依存度最发达国家最发达国

27、家 30.1 10.0赤字规模较大的发展中国家赤字规模较大的发展中国家 33.5 24.5新兴工业化的亚洲国家新兴工业化的亚洲国家 15.3 -1.6第第5节节 外债外债一、外债的定义和类型一、外债的定义和类型外债外债指一国境内的机关、团体、企业、事业、金融机指一国境内的机关、团体、企业、事业、金融机构或其他机构，对境外的国际金融组织、外国政府、构或其他机构，对境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、企业或其他机构用外国货币承担的具有契金融机构、企业或其他机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的全部债务。约性偿还义务的全部债务。包括：包括：n本国政府接受的来自境外的各种贷款本国政府接受的来自境

28、外的各种贷款n本国政府发行的外币债券本国政府发行的外币债券n向境内外资银行或合资银行借入的外汇资金向境内外资银行或合资银行借入的外汇资金n受本国政府担保的对外债务等受本国政府担保的对外债务等 根据根据19871987年年8 8月月2727日国家外汇管理局公布的日国家外汇管理局公布的外外债统计监测暂行规定债统计监测暂行规定和和20012001年中国外债口径年中国外债口径调整有关内容，中国的外债是指中国境内的机调整有关内容，中国的外债是指中国境内的机关、团体、企业、事业单位、金融机构（包括关、团体、企业、事业单位、金融机构（包括境内外资、合资金融机构）或者其它机构对中境内外资、合资金融机构）或者其

29、它机构对中国境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、国境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、企业或者其它机构承担的以外币表示的全部债企业或者其它机构承担的以外币表示的全部债务。务。中国中国20032003年九月末外债年九月末外债1840亿美元亿美元 按照债务类型对中国的外债进行分类按照债务类型对中国的外债进行分类（1）外国政府贷款；）外国政府贷款；（2）国际金融组织贷款；）国际金融组织贷款；（3）国外银行及其它金融机构贷款；）国外银行及其它金融机构贷款；（4）买方信贷；）买方信贷；（5）向国外出口商或国外企业、私人借款；）向国外出口商或国外企业、私人借款；（6）对外发行债券；）对外发行债券；

30、（7）延期付款（贸易信贷）；）延期付款（贸易信贷）；（8）海外私人存款；）海外私人存款；（9）国际金融租赁；）国际金融租赁；（10）补偿贸易中用现汇偿还的债务（补偿贸易是指由外商提供技）补偿贸易中用现汇偿还的债务（补偿贸易是指由外商提供技术、设备和必要的材料，中方进行生产，然后用生产的产品或现术、设备和必要的材料，中方进行生产，然后用生产的产品或现汇分期偿还外商提供的设备、技术等的价款）；汇分期偿还外商提供的设备、技术等的价款）；（11）其它。）其它。二、外债的适度规模二、外债的适度规模外债的适度规模外债的适度规模一定时期和既定的经一定时期和既定的经济规模和经济结构中，国家举借外债的济规模和经

31、济结构中，国家举借外债的数量既能保证经济稳步协调发展，又能数量既能保证经济稳步协调发展，又能保证外债的偿还以及外资的正常利用，保证外债的偿还以及外资的正常利用，以满足经济发展的需要。以满足经济发展的需要。n外债与经济结构的协调优化和经济增长外债与经济结构的协调优化和经济增长n外债的整体性效益和结构性效益外债的整体性效益和结构性效益n外债的偿还问题外债的偿还问题中国外债规模指标中国外债规模指标年份年份 负债率负债率 偿债率偿债率 债务率债务率1990 14.8 8.5 87.0 1991 15.0 8.0 87.0 1992 14.1 7.3 90.7 1993 14.0 9.7 94.5199

32、4 17.0 9.1 77.8 1995 15.5 7.3 69.9 1996 14.3 6.7 75.6 1997 14.8 7.3 63.2 平均平均 14.9 8.0 80.7 国际警戒线国际警戒线 25.0 18.0 100.0 指标说明指标说明综合分析综合分析中国的国债负担率比较低，而国债依存度却比较中国的国债负担率比较低，而国债依存度却比较高，说明：高，说明：n中央财政支出占中央财政支出占GDP的比率相对较低，即财政的比率相对较低，即财政动员的社会资源相对较少；动员的社会资源相对较少；n财政状况本身不佳，但赤字对经济的影响还不财政状况本身不佳，但赤字对经济的影响还不严重。严重。政策选择：政府目前担心的并不一定是赤字会给政策选择：政府目前担心的并不一定是赤字会给经济造成多么严重的不良后果，而是应当采取经济造成多么严重的不良后果，而是应当采取主动的财政政策调整措施，改善财政状况。主动的财政政策调整措施，改善财政状况。措施：压缩财政支出；增加财政收入。措施：压缩财政支出；增加财政收入。