公共行政监督.ppt

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1、公共行政监督公共行政监督 主要内容主要内容l第一节第一节 行政监督概述行政监督概述l第二节第二节 西方国家行政监督理论与制度西方国家行政监督理论与制度 l第三节第三节 中国行政监督体制及完善中国行政监督体制及完善学习目标学习目标l1、重点掌握行政监督的含义、特点及类型。、重点掌握行政监督的含义、特点及类型。l2、理解行政监督的基本原则。、理解行政监督的基本原则。l3、理解行政监督的基本功能与主要方式。、理解行政监督的基本功能与主要方式。l4、一般了解西方国家行政监督理论与制度。、一般了解西方国家行政监督理论与制度。l5、理解中国目前的行政监督体制。、理解中国目前的行政监督体制。l6、理解中国行

2、政监督体制的完善途径。、理解中国行政监督体制的完善途径。第一节第一节 行政监督概述行政监督概述l一、行政监督的含义一、行政监督的含义l“监督监督”一词，在中国最早出现于一词，在中国最早出现于后汉书后汉书：“古古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。命，谋而鲜过者也。”监督是指为了对派出去作战的监督是指为了对派出去作战的将军进行监管、督导而设的官职。将军进行监管、督导而设的官职。l在英语中，监督为在英语中，监督为supervisionsupervision，其中，其中，supersuper本意为本意为“最高、在上最高、在上”

3、，visionvision本意为本意为“看看”，l从字面上理解，监督即为上级对下级的监管、督导活从字面上理解，监督即为上级对下级的监管、督导活动，中西方皆有此意。动，中西方皆有此意。l行政监督有狭义与广义之分行政监督有狭义与广义之分l狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政管理活动进行的监管与督导。行政管理活动进行的监管与督导。l广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到来广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系（包括立法自行政机构内部的监督以及整个政治体系（包括立法机关、司法机关、公众舆论等）

4、的监督。机关、司法机关、公众舆论等）的监督。l本章所讲行政监督，属广义行政监督，是指各种监督本章所讲行政监督，属广义行政监督，是指各种监督主体对行政机关及其工作人员是否依法合理行政进行主体对行政机关及其工作人员是否依法合理行政进行监督。监督。二、行政监督的特点二、行政监督的特点l（一）行政监督的主体具有多样性（一）行政监督的主体具有多样性l行政监督的主体是指对行政机关及其工作人员行政监督的主体是指对行政机关及其工作人员具有监督职责和能力的组织和个人，主要包括具有监督职责和能力的组织和个人，主要包括国家机关、政党、社会团体、新闻媒体、公民国家机关、政党、社会团体、新闻媒体、公民个人等。个人等。（

5、二）行政监督的对象具有特定性（二）行政监督的对象具有特定性l行政监督的对象是行政机关及其工作人员的行行政监督的对象是行政机关及其工作人员的行政管理行为。既包括中央行政机关及其行政人政管理行为。既包括中央行政机关及其行政人员，也包括地方行政机关及其工作人员。员，也包括地方行政机关及其工作人员。l若仅从内部监督来理解，行政机关及其工作人若仅从内部监督来理解，行政机关及其工作人员既是监督对象，也是监督主体。员既是监督对象，也是监督主体。（三）行政监督的内容具有广泛性（三）行政监督的内容具有广泛性l一是对行政行为合法性的监督一是对行政行为合法性的监督l二是对行政行为合理性的监督二是对行政行为合理性的监

6、督l三是对行政人员是否恪守行政道德进行监督三是对行政人员是否恪守行政道德进行监督l四是对行政人员在行政管理活动中是否卓有成四是对行政人员在行政管理活动中是否卓有成效地使用技能和技巧进行的效能监督效地使用技能和技巧进行的效能监督（四）行政监督的目的具有确定性（四）行政监督的目的具有确定性l行政监督的主要目的是防止行政机关的专断和行政监督的主要目的是防止行政机关的专断和腐败，及时发现并纠正行政管理过程中的违法腐败，及时发现并纠正行政管理过程中的违法或不当行政行为，促进行政机关的清正廉洁、或不当行政行为，促进行政机关的清正廉洁、提高行政效率。提高行政效率。l行政监督的目的是确定的，即确保行政行为的行

7、政监督的目的是确定的，即确保行政行为的公平与效率。公平与效率。（五）行政监督的依据具有法定性（五）行政监督的依据具有法定性l行政监督是监督主体对行政机关及其工作人员的依法行政监督是监督主体对行政机关及其工作人员的依法监督。有效的行政监督必须以强有力的法律制度为后监督。有效的行政监督必须以强有力的法律制度为后盾。盾。l一方面，行政监督机制和各种专门的监督机构是依法一方面，行政监督机制和各种专门的监督机构是依法建立的，行政监督的权力是依法授予的。建立的，行政监督的权力是依法授予的。l另一方面，行政监督活动是依照法定程序进行的，不另一方面，行政监督活动是依照法定程序进行的，不仅行政监督过程有法可依，

8、而且对违法行为或不当行仅行政监督过程有法可依，而且对违法行为或不当行为的处罚也是依法进行的。为的处罚也是依法进行的。三、行政监督的类型三、行政监督的类型 l（一）政党监督、国家机关监督与社会监督（一）政党监督、国家机关监督与社会监督l从行政监督的主体看从行政监督的主体看l1、政党监督是指政党对行政活动的监督。、政党监督是指政党对行政活动的监督。l2、国家机关监督是指国家机关对行政活动的监督。、国家机关监督是指国家机关对行政活动的监督。l3、社会监督是指社会团体、新闻媒体、人民群众对行、社会监督是指社会团体、新闻媒体、人民群众对行政活动的监督。政活动的监督。l它们并非彼此孤立，而是分工合作，构成

9、完整的行政它们并非彼此孤立，而是分工合作，构成完整的行政监督机制。监督机制。（二）事前监督、事中监督与事后监督（二）事前监督、事中监督与事后监督l从行政监督的实施时间看从行政监督的实施时间看l行政监督贯穿于行政活动的全过程，由于行政行政监督贯穿于行政活动的全过程，由于行政活动包括决策、执行、反馈等过程，行政监督活动包括决策、执行、反馈等过程，行政监督也因而可以划分为事前监督、事中监督与事后也因而可以划分为事前监督、事中监督与事后监督。监督。l1、事前监督是指在行政活动开始前进行的监、事前监督是指在行政活动开始前进行的监督，即对决策方案的可行性、决策实施的物质督，即对决策方案的可行性、决策实施的

10、物质准备和精神准备等进行的监督。准备和精神准备等进行的监督。l这种监督是为了保证决策的科学性，避免因决这种监督是为了保证决策的科学性，避免因决策失误而造成人力、物力、财力的极大浪费。策失误而造成人力、物力、财力的极大浪费。l2、事中监督是对正在进行的行政活动的监督，、事中监督是对正在进行的行政活动的监督，主要是检查决策执行的方法、手段的合法性与主要是检查决策执行的方法、手段的合法性与合理性，检查决策方案付之实践后的阶段性成合理性，检查决策方案付之实践后的阶段性成果，以及总结经验、发现问题等，以保证决策果，以及总结经验、发现问题等，以保证决策方案的顺利实施。方案的顺利实施。l这种监督意在及时发现

11、问题、及时采取对策，这种监督意在及时发现问题、及时采取对策，以避免重大损失和不良后果。以避免重大损失和不良后果。l3、事后监督是行政活动完成后的监督，即对、事后监督是行政活动完成后的监督，即对行政决策执行的结果进行监督，检查行政任务行政决策执行的结果进行监督，检查行政任务完成的基本情况以及产生的结果和影响。完成的基本情况以及产生的结果和影响。l这种监督是为了总结成功的经验与失败的教训，这种监督是为了总结成功的经验与失败的教训，追查相关人员的责任，并提出解决问题的建议追查相关人员的责任，并提出解决问题的建议和方法。和方法。（三）纵向监督与横向监督（三）纵向监督与横向监督l从行政监督的方向看从行政

12、监督的方向看l1、纵向监督是指存有隶属关系的上级行政机、纵向监督是指存有隶属关系的上级行政机关对下级行政机关的监督，如中央行政机关对关对下级行政机关的监督，如中央行政机关对地方行政机关的监督。地方行政机关的监督。l2、横向监督是指同级的不同职能的国家机关、横向监督是指同级的不同职能的国家机关之间的相互监督，如消防部门对同级行政部门之间的相互监督，如消防部门对同级行政部门的消防设施的检查监督。的消防设施的检查监督。（四）内部监督与外部监督（四）内部监督与外部监督l从行政监督的体系来看从行政监督的体系来看l1、内部监督是指行政机关自身所进行的监督，、内部监督是指行政机关自身所进行的监督，如行政机关

13、内部的自我监督、审计监督等。如行政机关内部的自我监督、审计监督等。l2、外部监督是指行政机关外部的监督主体对、外部监督是指行政机关外部的监督主体对行政机关及其工作人员进行的监督，如立法机行政机关及其工作人员进行的监督，如立法机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等。监督等。（五）合法性监督与合理性监督（五）合法性监督与合理性监督l从行政监督的内容看从行政监督的内容看l1、合法性监督主要是对行政机关及其工作人、合法性监督主要是对行政机关及其工作人员职务活动合法性的监督。员职务活动合法性的监督。l（1）对行政机关颁布的行政法规、发布的行）对行政机关颁

14、布的行政法规、发布的行政命令、作出的行政决策、制定的计划等，是政命令、作出的行政决策、制定的计划等，是否符合国家的宪法和相关法律进行监督。否符合国家的宪法和相关法律进行监督。公共行政学公共行政学第三十四讲第三十四讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（2）对行政人员的执法行为是否符合国家的）对行政人员的执法行为是否符合国家的宪法、法律、行政法规、地方性法规，以及行宪法、法律、行政法规、地方性法规，以及行政决策、行政命令等进行监督。政决策、行政命令等进行监督。l（3）对行政人员的职务活动是否遵纪守法进）对行政人员的职务活动是否遵纪守法进行监督。行监督。l2、合理性监督主要包括

15、两个方面：、合理性监督主要包括两个方面：l（1）对行政机关及其工作人员的职务活动合）对行政机关及其工作人员的职务活动合理性的监督，即对其职务活动是否符合党的路理性的监督，即对其职务活动是否符合党的路线、方针、政策和本地区本部门的实际情况，线、方针、政策和本地区本部门的实际情况，是否从大局出发，是否符合行政管理的基本原是否从大局出发，是否符合行政管理的基本原则等进行监督。则等进行监督。l其目的在于及时发现不合理现象，提出改进性其目的在于及时发现不合理现象，提出改进性措施。措施。l（2）对行政机关职务活动中是否遵守社会公）对行政机关职务活动中是否遵守社会公德和职业道德，是否有损国家公职人员的形象德

16、和职业道德，是否有损国家公职人员的形象等进行监督。等进行监督。l其目的在于及时发现职务活动中违反社会公德其目的在于及时发现职务活动中违反社会公德和职业道德的行为，并进行教育，改善国家公和职业道德的行为，并进行教育，改善国家公职人员在公众中的形象。职人员在公众中的形象。（六）一般监督与专业监督（六）一般监督与专业监督l从行政监督的性质看从行政监督的性质看l1 1、一般监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行、一般监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行为实行经常而广泛的法律监督和工作监督，如政党、为实行经常而广泛的法律监督和工作监督，如政党、立法机关、上级政府机关依照法律赋予的权力对监督立法机关

17、、上级政府机关依照法律赋予的权力对监督对象的一切行政活动进行监督。对象的一切行政活动进行监督。l2 2、专业监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政、专业监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监督，如财政部对中央政府各活动的某一方面实行的监督，如财政部对中央政府各部委以及地方政府的财政状况实行的监督。部委以及地方政府的财政状况实行的监督。四、行政监督的基本原则四、行政监督的基本原则l（一）合法性原则（一）合法性原则l1、从事行政监督活动的主体必须合法。、从事行政监督活动的主体必须合法。l2、行政监督活动必须符合法定程序。、行政监督活动必须符合法定程序。l3、行政监督活动必

18、须符合法律所规定的方式。、行政监督活动必须符合法律所规定的方式。（二）协调一致原则（二）协调一致原则l由于一般性监督系统与专门监督部门都拥有监由于一般性监督系统与专门监督部门都拥有监督权，彼此之间的监督活动难免出现重复或冲督权，彼此之间的监督活动难免出现重复或冲突。突。l为避免政出多门，不同的监督部门在日常的监为避免政出多门，不同的监督部门在日常的监督活动中，应严格遵守各自的监督功能，尽量督活动中，应严格遵守各自的监督功能，尽量做到与其他监督部门协调一致。做到与其他监督部门协调一致。（三）弹性原则（三）弹性原则l实施行政监督时，要灵活运用行政监督的相关实施行政监督时，要灵活运用行政监督的相关制

19、度。制度。l行政监督的目的不是发现错误，惩罚相关行政行政监督的目的不是发现错误，惩罚相关行政人员，而是发现问题、提出建议，以纠正行政人员，而是发现问题、提出建议，以纠正行政管理活动的失误。管理活动的失误。l如果对行政人员的工作缺点和失误不作调查，如果对行政人员的工作缺点和失误不作调查，武断地给出惩罚的结论，就会影响行政人员的武断地给出惩罚的结论，就会影响行政人员的工作热情。工作热情。（四）尊重下级原则（四）尊重下级原则l如果行政监督主体不尊重下级行政人员，一旦如果行政监督主体不尊重下级行政人员，一旦发现问题就斥责并给予惩罚，或上级机关仅关发现问题就斥责并给予惩罚，或上级机关仅关注下级机关的工作

20、缺点，而不关心他们的工作注下级机关的工作缺点，而不关心他们的工作困难，就会伤害下级的自尊心。困难，就会伤害下级的自尊心。l正确的行政监督应该尊重下级，设法帮助他们正确的行政监督应该尊重下级，设法帮助他们解决工作中的难题，调动下级的工作积极性。解决工作中的难题，调动下级的工作积极性。（五）幅度原则（五）幅度原则l法国学者格雷库纳斯（法国学者格雷库纳斯（Graicunas）认为，一）认为，一个领导者管理和监督的行政机构的最佳数目是个领导者管理和监督的行政机构的最佳数目是五个。五个。l许多学者发展了这一理论，但他们大多认为，许多学者发展了这一理论，但他们大多认为，监督幅度与行政效率并无必然联系。监督

21、幅度与行政效率并无必然联系。l设置监督幅度至少要考虑以下几种因素：设置监督幅度至少要考虑以下几种因素：l一是行政授权的程度。一是行政授权的程度。l二是行政工作的变动程度。二是行政工作的变动程度。l三是监督者的能力。三是监督者的能力。l四是行政人员的能力。四是行政人员的能力。l五是行政管理活动的领域。五是行政管理活动的领域。（六）时效原则（六）时效原则l行政监督的目的是使行政机关及其行政人员能行政监督的目的是使行政机关及其行政人员能够按照原定计划，在规定的时间内完成任务。够按照原定计划，在规定的时间内完成任务。因此，行政监督必须及时进行。因此，行政监督必须及时进行。（七）经常性原则（七）经常性原

22、则l何时、何地有行政管理活动，就会有行何时、何地有行政管理活动，就会有行政监督。因此，行政监督不是临时的应政监督。因此，行政监督不是临时的应急行为，它必须经常地进行。急行为，它必须经常地进行。（八）公正性原则（八）公正性原则l要做到监督的公正性，必须有一个统一的监督要做到监督的公正性，必须有一个统一的监督标准。标准。l如果监督标准不一，就无法做到公正合理、赏如果监督标准不一，就无法做到公正合理、赏罚分明，就会助长不正之风，妨碍行政管理活罚分明，就会助长不正之风，妨碍行政管理活动的有效性。动的有效性。五、行政监督的基本功能五、行政监督的基本功能l（一）依法行政（一）依法行政l（二）为人民服务（二

23、）为人民服务六、行政监督的主要方式六、行政监督的主要方式l行政监督方式是行政主体在实施行政监督时所行政监督方式是行政主体在实施行政监督时所采用的监督手段和具体方式。采用的监督手段和具体方式。l由于行政监督主体的复杂性，行政监督方式也由于行政监督主体的复杂性，行政监督方式也是多种多样的。这里介绍较为常见的几种方式。是多种多样的。这里介绍较为常见的几种方式。（一）质询（一）质询l质询（质询（Question）是立法机关对政府的行政管理工作）是立法机关对政府的行政管理工作提出疑问并要求相应政府机关做出答复的制度，是立提出疑问并要求相应政府机关做出答复的制度，是立法机关实施行政监督的一种方式。法机关实

24、施行政监督的一种方式。l立法机关就政府的政策和政府成员所管理的行政事务立法机关就政府的政策和政府成员所管理的行政事务提出口头或书面询问，要求有关人员答复，被质询者提出口头或书面询问，要求有关人员答复，被质询者必须答复且对其答复负有法律责任。必须答复且对其答复负有法律责任。（二）弹劾（二）弹劾l1、弹劾的含义、弹劾的含义l弹劾（弹劾（Impeachment）是指立法机关对政府高）是指立法机关对政府高级官员的犯罪或严重失职行为进行控告或制裁，级官员的犯罪或严重失职行为进行控告或制裁，追究法律责任，罢免其职务的一种行政监督方追究法律责任，罢免其职务的一种行政监督方式。式。2、导致弹劾的原因、导致弹劾

25、的原因l（1）违法乱纪行为。）违法乱纪行为。l（2）失职行为。范畴非常广泛，凡法律规定）失职行为。范畴非常广泛，凡法律规定而政府高级官员没有执行或未尽全力执行，或而政府高级官员没有执行或未尽全力执行，或虽法律没有明确规定，但是职务上应尽事项如虽法律没有明确规定，但是职务上应尽事项如未执行或执行失当，均属失职行为。未执行或执行失当，均属失职行为。（三）不信任表决（三）不信任表决l不信任表决是立法机关实施行政监督的极端形不信任表决是立法机关实施行政监督的极端形式。式。l当政府出现重大失职时，立法机关对政府举行当政府出现重大失职时，立法机关对政府举行不信任投票表决，决议一旦通过，本届政府必不信任投票

26、表决，决议一旦通过，本届政府必须解散。须解散。l当立法机关对政府的某项重大决策有不同意见当立法机关对政府的某项重大决策有不同意见或提出否决时，即表示立法机关对政府的不信或提出否决时，即表示立法机关对政府的不信任，内阁或者集体辞职或者提请国家元首解散任，内阁或者集体辞职或者提请国家元首解散立法机关，重新大选。如新选出的立法机关仍立法机关，重新大选。如新选出的立法机关仍不同意政府的政策时，政府必须解散。不同意政府的政策时，政府必须解散。公共行政学公共行政学第三十五讲第三十五讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848（四）报告与汇报（四）报告与汇报l听取并审议政府工作报告是立法机关实施

27、行政听取并审议政府工作报告是立法机关实施行政监督的重要方式。如我国宪法规定，中央和地监督的重要方式。如我国宪法规定，中央和地方各级人民政府要向相应的同级立法机关报告方各级人民政府要向相应的同级立法机关报告工作。工作。l汇报是指下级向上级汇报工作中的重大措施、汇报是指下级向上级汇报工作中的重大措施、主要事项、重大事件等，通过下级自己的总结，主要事项、重大事件等，通过下级自己的总结，可以自己发现问题，并及时纠正；也可能由上可以自己发现问题，并及时纠正；也可能由上级发现问题，责令下级纠正。级发现问题，责令下级纠正。（五）预算、决算与审计（五）预算、决算与审计l立法机关负责审议和批准由国家行政机关编制

28、立法机关负责审议和批准由国家行政机关编制的赋税案、预算案，政府必须根据立法机关授的赋税案、预算案，政府必须根据立法机关授权才能征税和支出。权才能征税和支出。l一项工作执行前要向上级或专门财政部门提交一项工作执行前要向上级或专门财政部门提交预算方案，执行后要提出决算报告。预算方案，执行后要提出决算报告。l专门的审计部门对行政机关及行政人员的财政专门的审计部门对行政机关及行政人员的财政会计情况进行查验，以确保行政执行的廉洁高会计情况进行查验，以确保行政执行的廉洁高效。效。（六）检查、调查与视察（六）检查、调查与视察l1、检查是指立法机关、行政领导者或行政监、检查是指立法机关、行政领导者或行政监察机

29、关对行政机关及其行政人员的行政行为是察机关对行政机关及其行政人员的行政行为是否合法合理进行普遍的检查，被检查者有义务否合法合理进行普遍的检查，被检查者有义务予以配合。予以配合。l2、行政监督中的调查是根据检查所得到的线索或公民、行政监督中的调查是根据检查所得到的线索或公民的检举与控告，由立法机关组织调查委员会或行政监的检举与控告，由立法机关组织调查委员会或行政监察机关就专门事项对行政监督对象进行调查。察机关就专门事项对行政监督对象进行调查。l美国国会的调查权美国国会的调查权l并非美国宪法明文规定的权力，而是由立法权引申出并非美国宪法明文规定的权力，而是由立法权引申出来的权力。来的权力。l议员通

30、过行使调查权，可以搜集事实资料，以便立法。议员通过行使调查权，可以搜集事实资料，以便立法。国会主要通过各种常设委员会、出于专门目的设立的国会主要通过各种常设委员会、出于专门目的设立的特别委员会和参众两院的联合委员会行使调查权。特别委员会和参众两院的联合委员会行使调查权。l为加强对联邦政府的监督，众议院为加强对联邦政府的监督，众议院23个常设委个常设委员会内部均设立一个监察小组，专司监督与其员会内部均设立一个监察小组，专司监督与其相对应的政府部门及其官员。各委员会往往通相对应的政府部门及其官员。各委员会往往通过举行调查听证会的方式开展调查。过举行调查听证会的方式开展调查。l国会举行的调查听证会大

31、多是公开的，并通过国会举行的调查听证会大多是公开的，并通过新闻媒体向外界报道，旨在向公众公开调查结新闻媒体向外界报道，旨在向公众公开调查结果，取得公众对其调查的关注与支持。果，取得公众对其调查的关注与支持。l3、视察是一种较为正规的行政监督方式，是、视察是一种较为正规的行政监督方式，是指立法机关就政府的全面工作或某一方面工作指立法机关就政府的全面工作或某一方面工作进行现场检查。进行现场检查。（七）工作考核（七）工作考核l通过对比工作计划与工作的实际成果，评定执通过对比工作计划与工作的实际成果，评定执行者的行为，对工作成果较好的予以奖励，对行者的行为，对工作成果较好的予以奖励，对表现较差的予以惩

32、罚。表现较差的予以惩罚。l工作考核的目的在于通过检查促进被检查单位工作考核的目的在于通过检查促进被检查单位与个人改进工作，提高行政效率；同时通过奖与个人改进工作，提高行政效率；同时通过奖惩，使工作绩效与利益直接挂钩，提高行政人惩，使工作绩效与利益直接挂钩，提高行政人员的工作积极性和主动性。员的工作积极性和主动性。第二节第二节 西方国家行政监督理论与制度西方国家行政监督理论与制度 l一、西方国家行政监督理论一、西方国家行政监督理论l古希腊时期。亚里士多德在古希腊时期。亚里士多德在政治学政治学中提出中提出政体三要素说，认为一切政体都有三个要素政体三要素说，认为一切政体都有三个要素议事机构、行政机构

33、和审判机构，议事机构、行政机构和审判机构，“倘若三倘若三个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构将是一个健全的机构”。l具有现代意义的监督理论是由资产阶级思想家具有现代意义的监督理论是由资产阶级思想家提出的。提出的。（一）人民主权理论（一）人民主权理论l1、含义及意义、含义及意义l人民主权理论是西方思想家基于社会契约论提人民主权理论是西方思想家基于社会契约论提出的民主理论，国家的产生在于人们让渡自己出的民主理论，国家的产生在于人们让渡自己的主权，统一归国家行使。国家的主权源于人的主权，统一归国家行使。国家的主权源于人民，因此人民对国家具

34、有天然的监督权。民，因此人民对国家具有天然的监督权。l这种理论肯定了人民对政府进行监督的合法性这种理论肯定了人民对政府进行监督的合法性与合理性，这是行政监督的基本理论依据。与合理性，这是行政监督的基本理论依据。2、卢梭的人民主权思想、卢梭的人民主权思想l（1）主权属于人民，不可分割）主权属于人民，不可分割l卢梭保留了布丹赋予主权的绝对性、永久性和不可分卢梭保留了布丹赋予主权的绝对性、永久性和不可分割性的特征，但将权力的所在地从诸如君主或议事机割性的特征，但将权力的所在地从诸如君主或议事机构这样的具体的政治实体转移到一个集体的抽象物，构这样的具体的政治实体转移到一个集体的抽象物，即即“人民人民”

35、。l卢梭认为，主权是属于人民的，不可转移，不可分割。卢梭认为，主权是属于人民的，不可转移，不可分割。卢梭反对三权分立，认为三权分立学说是把卢梭反对三权分立，认为三权分立学说是把“主权者主权者弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物”。l（2）立法权最高，行政权力要受其约束）立法权最高，行政权力要受其约束l卢梭反对把立法权、行政权和司法权并列，认为主权卢梭反对把立法权、行政权和司法权并列，认为主权主要体现为立法权，立法权最高。行政权是从立法权主要体现为立法权，立法权最高。行政权是从立法权中派生出来的执行工具。中派生出来的执行工具。l主权是绝对的、至高无上的、神圣不可侵犯的，它

36、不主权是绝对的、至高无上的、神圣不可侵犯的，它不受别的权力的限制。而政府是由契约建立的，是人民受别的权力的限制。而政府是由契约建立的，是人民为自己的利益而建立起来的管理公共事务的机构。人为自己的利益而建立起来的管理公共事务的机构。人民把权力委托给政府，政府是主权者的执行者，因此民把权力委托给政府，政府是主权者的执行者，因此行政权力必然要受到约束。行政权力必然要受到约束。3、潘恩的人民主权思想、潘恩的人民主权思想l潘恩在全面批判君主专制制度的同时，以天赋人权为潘恩在全面批判君主专制制度的同时，以天赋人权为理论依据，论证了人民主权和资产阶级共和国思想。理论依据，论证了人民主权和资产阶级共和国思想。

37、l人民是权力的源泉，人民创设立法权力，这是他们自人民是权力的源泉，人民创设立法权力，这是他们自然的不可转让的权利。然的不可转让的权利。l潘恩猛烈抨击君主制，指出君主政体中，国王便是法潘恩猛烈抨击君主制，指出君主政体中，国王便是法律，而在民主共和政体下，法律应该成为国王，律，而在民主共和政体下，法律应该成为国王，“人人民领袖假使不称职，可以通过投票撤换，但君主制下，民领袖假使不称职，可以通过投票撤换，但君主制下，国王只能通过武力撤换国王只能通过武力撤换”。l潘恩将政府视为一种国家的社团，每个公民都是国家潘恩将政府视为一种国家的社团，每个公民都是国家的主人，都有权了解政府的活动情况。的主人，都有权

38、了解政府的活动情况。4、人民主权论的意义人民主权论的意义l人民主权论从政府的起源出发，将行政机关置人民主权论从政府的起源出发，将行政机关置于人民主权即立法权之下，从而找到了人民对于人民主权即立法权之下，从而找到了人民对行政机关进行监督的合法性与合理性。行政机关进行监督的合法性与合理性。l人民主权论所提出的全民公决、立法权的制约、人民主权论所提出的全民公决、立法权的制约、司法权的监督等内容都是对权力滥用的防范和司法权的监督等内容都是对权力滥用的防范和补救措施，是现代民主政治的基本内容。补救措施，是现代民主政治的基本内容。（二）分权制衡理论（二）分权制衡理论l分权制衡理论是关于国家立法、行政、司法

39、机分权制衡理论是关于国家立法、行政、司法机关之间以及国家整体与部分之间权力分工和制关之间以及国家整体与部分之间权力分工和制衡的学说。衡的学说。l洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿、杰弗逊等许多思洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿、杰弗逊等许多思想家提出并完善了这一思想。想家提出并完善了这一思想。1、洛克的分权思想、洛克的分权思想l分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克在总结英国政制的基础上提出的。在总结英国政制的基础上提出的。l洛克从自然法理论出发，从新兴资产阶级的角洛克从自然法理论出发，从新兴资产阶级的角度着想，为了削弱王权，保护公民的财产、生度着想，为了削弱王权，保护

40、公民的财产、生命与自由，将国家权力分为立法权、执行权、命与自由，将国家权力分为立法权、执行权、对外权（又称联盟权），并在此基础上要求必对外权（又称联盟权），并在此基础上要求必须由不同的机关来执掌。须由不同的机关来执掌。l立法权是指享有权力指导如何运用国家的力量以保障立法权是指享有权力指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力，立法权归人民选出的代表这个社会及其成员的权力，立法权归人民选出的代表组成的立法机关。组成的立法机关。l执行权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力。执行权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力。l对外权是处理国与国之间关系的权力，如宣战、媾和、对外权是处理国与

41、国之间关系的权力，如宣战、媾和、结盟签约以及同国外一切人士交往的权力等。执行权结盟签约以及同国外一切人士交往的权力等。执行权和对外权由国王统一掌握。和对外权由国王统一掌握。l执行权受立法机关的统属并对立法机关负责，立法机执行权受立法机关的统属并对立法机关负责，立法机关可适时调换执行权的执行者。关可适时调换执行权的执行者。l洛克的分权理论奠定了英国立宪君主政体的理论基础。洛克的分权理论奠定了英国立宪君主政体的理论基础。2、孟德斯鸠孟德斯鸠的的权力制衡权力制衡思想思想l孟德斯鸠继承并发展了洛克的权力分立思想，提出了孟德斯鸠继承并发展了洛克的权力分立思想，提出了权力制衡的思想。权力制衡的思想。“一切

42、有权力的人都容易滥用权力，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必要防止滥用权力，就必须以权力约束权力须以权力约束权力”。l他把国家权力分为三类：立法权、行政权和司法权。他把国家权力分为三类：立法权、行政权和司法权。三种权力必须交由不同的机构行使，使他们彼此牵制，三种权力必须交由不同的机构行使，使他们彼此牵制，相互制衡，从而形成了系统的通过分权达到制衡的理相互制衡，从而形成了系统的通过分权达到制衡的理论。论。3、汉密尔顿汉密尔顿的分权制衡思想的分权

43、制衡思想l汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权和制衡汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权和制衡做了进一步的解释、发挥和补充。做了进一步的解释、发挥和补充。l国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些时候可以允许权力间的局部的必要的混合。例时候可以允许权力间的局部的必要的混合。例如，总统对官吏有任命权，但要征求参议院的如，总统对官吏有任命权，但要征求参议院的意见和同意，国会有质询、批评和弹劾高级官意见和同意，国会有质询、批评和弹劾高级官员的权力；司法机关有审判权和违宪审查权，员的权力；司法机关有审判权和违宪审查权，但国会也参与部分司法活动，总统和国会联合但国会也

44、参与部分司法活动，总统和国会联合起来任命法官。起来任命法官。l汉密尔顿主张在三权严格划分的基础上，设计一种利汉密尔顿主张在三权严格划分的基础上，设计一种利益与动机的平衡，以保证三种权力不是绝对分立，而益与动机的平衡，以保证三种权力不是绝对分立，而是彼此在权力对比上处于均势。是彼此在权力对比上处于均势。l首先，要设立孟德斯鸠提出的两院制，造成国会内部首先，要设立孟德斯鸠提出的两院制，造成国会内部的自我约束。的自我约束。l其次，要加强行政机关的权威，赋予总统较大的权力。其次，要加强行政机关的权威，赋予总统较大的权力。l再次，要让三权中最弱的司法权独立，即法官终身制、再次，要让三权中最弱的司法权独立

45、，即法官终身制、法官工资法定、依法审判、违宪审查等。法官工资法定、依法审判、违宪审查等。l在汉密尔顿的分权与制衡主张中，权力运行的监督和在汉密尔顿的分权与制衡主张中，权力运行的监督和制约均带有双向性。制约均带有双向性。4、杰斐逊的分权制衡思想、杰斐逊的分权制衡思想l杰斐逊赞成三权分立，认为只有立法、行政、司法三杰斐逊赞成三权分立，认为只有立法、行政、司法三权分开且相互制衡，才能保证政府建立在自由原则的权分开且相互制衡，才能保证政府建立在自由原则的基础上，防止暴政。基础上，防止暴政。l杰斐孙认为要用州的权力限制联邦政府的权力。为使杰斐孙认为要用州的权力限制联邦政府的权力。为使美国真正实现民主自治

46、制度，建立统一的联邦政府是美国真正实现民主自治制度，建立统一的联邦政府是必要的，但联邦过于集权是不行的，联邦政府只应管必要的，但联邦过于集权是不行的，联邦政府只应管理国家的防务、对外及州际关系等事务；各州掌握有理国家的防务、对外及州际关系等事务；各州掌握有关的公民权利、法律、治安及一般涉及州的行政事务；关的公民权利、法律、治安及一般涉及州的行政事务；各地方掌握本地方事务等，尽可能将国家权力分散到各地方掌握本地方事务等，尽可能将国家权力分散到州和州以下的地方政府中。州和州以下的地方政府中。l这样，联邦立法、行政与司法平行分权制衡，这样，联邦立法、行政与司法平行分权制衡，联邦和州、地方纵向分权制衡

47、。联邦和州、地方纵向分权制衡。l正是以这种思想为基础，美国确立了纵向、横正是以这种思想为基础，美国确立了纵向、横向相结合的立体分权模式。向相结合的立体分权模式。二、西方国家行政监督制度二、西方国家行政监督制度l（一）立法机关的监督（一）立法机关的监督l立法机关更多地扮演监督行政机关的角色。传立法机关更多地扮演监督行政机关的角色。传统意义上，立法机关有两大职权：一为立法权，统意义上，立法机关有两大职权：一为立法权，二为监督权。二为监督权。1、财政监督、财政监督l财政监督是指政府的预算、决算，每年财政监督是指政府的预算、决算，每年都须由立法机关讨论通过，立法机关也都须由立法机关讨论通过，立法机关也

48、可对其行使否决权。可对其行使否决权。l这种权力也被称为这种权力也被称为“钱包钱包”的权力。政的权力。政府的一切收入和支出都必须在议会通过府的一切收入和支出都必须在议会通过的预算范围内，不得超收、超支、挪用。的预算范围内，不得超收、超支、挪用。2、人事监督、人事监督l人事监督是指立法机关对高级行政官员的批准人事监督是指立法机关对高级行政官员的批准和任免。这是立法机关有效控制政府权力，保和任免。这是立法机关有效控制政府权力，保证行政机关及其重要官员的政策和行为符合立证行政机关及其重要官员的政策和行为符合立法机关的意志和利益的重要手段。法机关的意志和利益的重要手段。l如美国，总统对高级行政官员的任命

49、权需与参如美国，总统对高级行政官员的任命权需与参议院共同行使，通常是由总统提出人选，由参议院共同行使，通常是由总统提出人选，由参议院表决通过方能任命。议院表决通过方能任命。3、政务监督、政务监督l政务监督是指立法机关监督政府日常活动。立政务监督是指立法机关监督政府日常活动。立法机关可以对政府的政策及其执行情况、政府法机关可以对政府的政策及其执行情况、政府的对内对外工作进行监督。的对内对外工作进行监督。l此外，立法机关还可以通过调查、质询、不信此外，立法机关还可以通过调查、质询、不信任案等方式实施对行政机关的监督。任案等方式实施对行政机关的监督。（二）司法审查（二）司法审查l1、含义、含义l司法

50、审查是指通过司法程序审查行政行为是否司法审查是指通过司法程序审查行政行为是否违宪的监督制度。违宪的监督制度。l始于美国，至今已有二百多年的历史，为一百始于美国，至今已有二百多年的历史，为一百多个国家所采用。多个国家所采用。2、产生、产生l司法审查制度是美国由一项判例而创立的。司法审查制度是美国由一项判例而创立的。l1803年，联邦最高法院首席大法官约翰年，联邦最高法院首席大法官约翰马歇尔马歇尔（John Marshall）在）在“马伯里诉麦迪逊案马伯里诉麦迪逊案”的裁决中的裁决中宣布，国会于宣布，国会于1789年通过的年通过的司法条例司法条例无效。无效。l这样，法院解释宪法的权力得以确立，法院