如何界定城投平台.docx

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1、市场常会讨论一个问题：到底如何界定城投平台？经过这些年的发展0转型, 城投平台的定义和范畴确实是在逐渐变得模糊，那么对于这个问题我们如何合理 评估？本文聚焦于此。本文先从最严格的角度出发：政策语境之下,什么是城投？工政策语境下,什么是城投？官方文件最早提到融资平台的概念是在2008年全球金融危机后,2009年3 月关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳发展的指导意见（银发 200992号）及关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题 的通知加财建2009631号）提到了 : 支持有条件的地方政府组建投融资平台J2010年，硝201019号文礴穿啥做是文；由地方政府及其部 门和机

2、构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功 能，并拥有独立法人资格的经济实体其中突出了地方国有企业属性,以及承担 政府投资项目融费职能两大属性。而后，财断2。叫412号文对融奥平台公司作了进一步明确：”由他方政施及 其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有 成份么瀚缴国履潮嫡，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合 性投资公司以及行业性投资公司。212号文的界定延续了X9号文的表述,但将 19号文当中提及的政府投奥项目加上了公益性项目的表述,概念更为清晰。并且发改委在20q年11月20日下发的关于进一步规范地方政府投融资 平台公司

3、发行债券行为有关问题的通知（发改办财氨10101288、号）当中：地 方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入 土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投 资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。獴避一步将412号文当中的 公益性项目”完善扩充至公益性或准公益性项目7曲后在2015年5月，国务院办公厅关于妥善解决地方政府融资平台公司 在建项目后续融资问题意见的通知（国办发015140号）当中对融资平台公司 的界定完全重申了至19号又的甚述；融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立I承担政府投

4、资项目融费 功能,并拥有独立法人资格的经济实体。另外,结合政策对于政府性债务的表述:“ 偿债资金来源为财政资金、或者政 府（全额拨款的事业单位）提供直接或间接担保J故而最早界定融资平台公司可以参考以下几点:么溢非；以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，弓I入市场 机制，提高公共服务效率和能力。寿:各省国有企业分类方式梳理省份省份分类方式竞争类、部分功能类、公共服务类竞争类、部分功能类、公共服务类上海市、天津市、江西省、贵州省、青海省、陕西省内蒙古自治区、吉林省、辽宁省、湖南省、广西壮族自治区、新疆内蒙古自治区、吉林省、辽宁省、湖南省、广西壮族自治区、新疆竞争类、特定功能类、公益类

5、竞争类、特殊功能类、城市公共服务类维吾尔族自治区 北京市营利类、功能类、公益类宁夏回族自治区商业类(I类，n类)、公益类商业类(I类，n类)、公益类重庆市、黑龙江省、福建省、山东省、河南省、云南省商业类、公益类山西省、安徽省、海南省、甘肃省、西藏竞争类、特定功能类江苏省、浙江省商业类(主业处于充分竞争行业类，主要承担重大专项任务类)、公益类河北省商业类(充分竞争类、承担重大专项任务类)、特殊功能类湖北省功能性(功能I型、功能口型)、竞争性(竞争I型、竞争口型)四川省竞争性、准公共性广东省资料来源：地方政府官网，这当中涉及一个问题,公共服务类和功能类企业的差异在哪？和界定城投平台之间是否有关联？

6、对此一方面可以参考河南省关于深化国资国企改革的实施(1)么舆磔类於维以保障民生、实现社会效益最大化为目标，主要包括供 水、供热、供电、供气及公共交通领域的企业；(2)功能第企或包括政府投融资公司，此类企业以完成政府重大专项任务、 服务国有经济战略性调整为主要目标，追求经济效益和社会效益的综合效果；(3)竞畲类定必包括工业、商贸物流、金融等领域的企业。另一方面可重点参看内蒙古自治区关于深化自治区国资国企改革的实施意初；最纪在2014年12月25日自治区将国有企业分为了准公益类企业和商业竞争类，其中:(1)撵么溢羌企的旨主要承担政府战略任务、重大专项任务或提供公共产品和服务的企业，兼顾经济效益和社

7、会效益，包括特定区域或领域投资开发、战略性 新兴产业先导投入培育、重大项目建设、矿产及森林资源开发以及承担改善民生、 服务社会、保障城市运营职能、提供水电燃气、公共交通、城市公共设施产品服务；(2)竞争美於攻则以企业经济效益最大化为主，包括电信、汽车、电子、钢 铁、装备制造、煤炭、发电、金融、建筑、房地产、宾馆饭店等行业。而后2015年12月15日，自治区就国有企业分类管理做了进一步细分:戈I 分为公益类、特定功能类以及商业竞争类，其中么海婚有於吆主要分布于供水、供气、供热、公共交通、重要商品和战略物资储备等行业和领域。而特定功能螺 焦特定区域和领域的投资、重大项目建设等。此外可以进一步从具体

8、实例,长沙市市属国有企业分类名单为例来看:（1）勃皴羌企躁5户.长沙市城市建设投资开发集团有限公司、湖南湘江 新区发展集团有限公司、长沙高新控股集团总公司、长沙市国有资产经营集团有限 公司、长沙市地产集团有限公司；（2）公共殴羌企躁4户.长沙交通投资控股集团有限公司、长沙市轨道 交通集团有限公司、长沙水业集团公司、长沙市燃气实业有限公司；（3）君身类企陵5户.长沙市国有资本投资运营集团有限公司、长沙先导 投资控股集团有限公司、长沙房产（集团）有限公司、湖南粮食集团有限责任公司、 长沙市环路建设开发有限公司。综合前文政策脉络梳理与各级政府对国有企业的管理分类对比来看:从国发19号文、财预412号

9、文及发改办财金2881号文出发，在确定为地方 政府及其部门出资的地方国有企业后，城投平台的界定重点要关注是否承担政府 公益性项目和准公益性项目,其后地方政府融奥平台公益性项目债务核算暂行办 法以及国办发明电1201312。号就公益性项目和准公益性项目进行了阐述界定: 公益性项目和准公益性项目共同点在于为社会公共利益服务、不以盈利为目的，目 不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，而其中区别在于是否能产生较 为稳定经营性现金流收入,前者大致可以囊括市政道路、保障性安居工程、土地整 理以及公共卫生、义务教育、基础科研等相关项目;后者公开政策文件尚未有明确 的说明，但我们大致上可以包括供水供热供

10、电等民生运营相关项目.以及施铁 路等收费性质的公共交通类项目。但随着平台市场化转型的不断深化以及业务范围的不断拓展，2015年以来各 级地方政府官方口径对属地内国有企业界定归类为公益类企业和功能类企业有助 于我们进一步判断相应企业的城投属性：各级地方政府界定的公共服务类国企业多涉及能源、交通、水务等领域，其更 偏向于准公益性（带有稳定的现金流且不适合市场化运作），而功能性国有企业则 以完成政府重大专项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标，范围更加广泛， 其中包括各类融资平台公司,这两类基本属于政策表述原则下的城投平台（功能性 企业中也存在一些引领区域产业投资的主体,不属于城投的范围）,而竞争

11、类I商业 类国有企业按照完全市场化的原则经营,以企业经济效益最大化为目标,可明确不 属于城投平台。表7 ：各省关于国有企业分类管理的阐述省份 时间文件名分类方法国有企业分类管理的原则八一 “ “ c关于全面深化市属国 1、竞争类：战略支撑企业 妫方么因侬类企也主要承担提供公共产品或服务、保障城北京市 2014-08-06资国企改革的意见（28.3% ）和一般竞争性企业 市运行安全、提升城市承载能力等功能，以实现社会效益为上海市关于进一步深化上海2013-12-17国资改革促进企业发展的意见（国20条）中共上海市委上海市 人民政府关于进一步深 2016-06-01化上海国资改革促进企 业发展的意

12、见（30.1% ）2、特殊功能类（22.6% ）3、城市公共服务类（19% ）主要目标，兼顾企业经济效益。L2、3、1、兄争类功能类保障类竞争类（33家其中27家产业，6家金融）2、部分功能类（n家）3、公共服务类企业（3家）关于深化地方国有企L竞争类（44家） 天津市20M-03-24业改革的实施意见2、功能类（7家）3、公益类（3家）重庆市关于深化地方国有企 2014-04-29业改革的实施意见L公共服务类2、功能要素类3、兄争突主要提供公共服务或产品.保公益惠民生的保障类企业。公共服务类企业,以确保城市正常运行和稳定，实现社会效 益为主要目标，引入社会评价。功能类和公共服务类企业。按 照

13、市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。市属国有重点企业功 2016-04-29能界定与分类的通知关于深化地方国有企河北省 2015-11-15业改革的头施息见L商业类（I类，n类）2、公益类1、商业类（主业处于充分竞争 行业类，主要承担重大专项任 务类）公共服务类企业，主要涉及能源、交通、水务等领域。这类企 业主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、 保障民计民生、实现社会效益最大化为目标,兼顾经济效益。 重点关注安全、产品品质、成本控制和服务质量。功能类企业：主要涉及各类投融资平台、资本运作平台等领 域。这类企业以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和 实体经济为目标，追求经济

14、和社会的综合效果。公共服务类企业，主要涉及能源.交通.水务等领域。这类企 业主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、 保障民计民生、实现社会效益最大化为目标，兼顾经济效益。 功能要素类企业以金融服务.要素交易.投融资为主要业务, 既注重经济效益,又注重风险防控,兼顾当前效益与长期效 益,以市场化考核为主。公益类市属国有重点企业以保障民生、服务社会、提供公共 产品和服务为主要目标，着力提高公共服务效率和能力。公共服务类企业，主要涉及能源、交通、水务等领域。这类企 业主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、 保障民计民生、实现社会效益最大化为目标，兼顾经济效益。2、公益类201

15、6年省属国企国1商皿类山西省 2016-05-21人冏止尖资改革工作计划2、公益类2016年省属国企国1商皿类山西省 2016-05-21人冏止尖资改革工作计划2、公益类省属公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品 和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控； 积极引入市场机制，不断提高公共服务效蔚口能力。准公共类是指主要承担政府战略任务、重大专项任务或提供内家古 自治区2014-12-25关于自治区直属国有 企业分类监管的意见L2、准公共类企业 商业竞争类关于深化国资国企改L公益类2015-12-15革的实施意见2、特定功能类3、商业竞争类内家古 自治区2014-12-25

16、关于自治区直属国有 企业分类监管的意见L2、准公共类企业 商业竞争类关于深化国资国企改L公益类2015-12-15革的实施意见2、特定功能类3、商业竞争类公共产品和服务的企业,称为准公共类企业。包括特定区域 或领域投资开发、战略性新兴产业先导投入培育、重大项目 建设、矿产、森林等资源开发、以及承担改善民生、服务社 会、保障城市运营职能、提供水电燃气、公共交通、城市公共 设施产品服务。党务类企政!J以企业经济效益最大化为主，包括电信、汽车、 电子、钢铁、装备制造、煤炭、发电、金融、建筑、房地产、 宾馆饭店等行业。公益类国有企业的主业主要分布于供水、供气、供热.公共交 通、重要商品和战略物资储备等

17、行业和领域。这类企业以保 障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，实现社会效益最大化。黑龙江省2015-04-29省国资委出资企业分 L商业类（I类，n类）类监管的实施意见2、公益类公益类企业是以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产 品和公共服务为主要目标，以及服务于全省经济社会发展的 企业。公益类企业提供的公共产品或服务的价格必要时由政 府确定，发生政策性亏损时政府给予适当补贴。社会效益优 先，适当兼顾经济效益。公益类国有企业主要以供水、供气、供热、公共交通等企业为吉林省、兄争突2、功能类3、公益类吉林省人民政府关于2015-11-26 国有企业发展混合所有制经济的指导意见关于深化

18、国资国企改 2015-12-16革的实施意见关于进一步深化全省 L竞争类 辽宁省。6_落 主体，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目 标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以 采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化， 还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国 有企业参与经营。对水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的 国有企业，以保障民生.服务社会、提供公共产品和服务为主 要目标,引入市场机制,提高公共服务的效率和能力。公益类企业，处于承担生活服务保障或重大基础设施领域， 以确保社会正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标。么宾脸美

19、包缎承担保障经济社会发展和人民群众生活服江苏省2014-05-26中共江苏省委江苏省 人民政府关于全面深化 国有企业和国有资产管 理体制改革的意见L公共服务类2、特定功能类3、一般竞争类省属企业深化改革实2014-08-22gw施细则1、特定功能类、兄争突务功能为主，优先考虑社会效益，兼顾经济效益； 做功缴於必以完成特定任务或满足特定专业功能为主, 经济效益和社会效益兼顾；一股意弄类企也以市场为导向，以经济效益最大化为主要目 标，兼顾社会效益。为了区分特定功能企业和竞争性企业,江苏省制订一公原则, 从事道路交通、机场、水资源、密娠滩涂围垦、粮油储备、 食盐专营储备等企业为特定功能类企业，其他是

20、竞争类企业。关于明确省属企业功1打,A1Z.浙江省 2016-04-05能定位实施分类监管的 兄意见2、功能类 功能类企业是指主业属于关系国家安全、国民经济命脉的重 要行业和关键领域，承担重大专项任务或特定功能的企业。包括重大基础设施或大项目投资建设.针对公共产品提供的 专用性资产.完成政府特定目标或产业政策目标的企业。将国有企业分为商业类和公益类,商业类国有企业按照市场安徽省 2016-05-31关于深化国资国企改 1、商业类革的实施意见2、公益类福建省 2016-03-16关于深化国资国企改 1、商业类（I类，n类）革的实施意见2、公益类化要求实行商业化运作，实现优胜劣汰、有序进退；公益类

21、企 业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体 多元化。商业一类企业，以市场为导向，以企业价值最大化.成为全省 乃至全国产业龙头为目标。重点考核经营业绩指标、国有资 产保值增值、市场竞争力和可持续发展能力，兼顾考核社会 效益。竞争性业务资产总额比例超过50%的省属企业，确定 为商业一类企业。商业二类企业,以完成政府战略任务或政府重大专项任务为 主要目标。在考核经营业绩指标和国有资产保值增值的同时， 增加对服务区域经济发展战略、保障经济运行及完成特殊任 务的功能性业务考核权重。竞争性业务资产总额比例低于江西省2014-06-16关于进一步深化国资国企改革的意见L竞争类2、功能类3、公共

22、服务类50%的省属企业,确定为商业二类企业。公益类企业，以保障民生.服务社会.提供公共产品和公共服 务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。对 其考核的重点是产品服务质量、成本控制、营运效率、保障能 力，考核要引入社会评价。公共服务类企业,以确保社会正常运行和稳定、实现社会效 益为主要目标，引入社会评价。山东省匚nr on山东省省属国有企业1、商业类（I类，II类）功能界定与分类方案2、公益类2015-03-09河南省关于深化国资国企改革的实施意见、兄争类2、功能类3、公共服务类湖北省2016-06-102014-06-242016-04-07国有企业功能界定与分类的指导意见L商业

23、类（I类，n类）2、公益类将企业划分为商业类.么溢非两美，并根据商业类企业主营 业务和核心业务的战略定位、竞争程度，将商业类进一步划 分为商业一类和商业二类。、.公共服务类：以保障民生.实现社会效益最大化为主要目 标，主要分布在市、县两级，要注重安全、产品品质、成本控 制和服务质量，建立完善行业监督和社会评价机制；.竞争类：包括工业,商贸物流、金融等领域的企业。这类企 业参与市场竞争,以实现经济效益最大化为主要目标,要注 重经营绩效和可持续发展能力；2 .功能类:包括政府投融资公司。这类企业以完成政府重大专 项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标,要追求经济 效益和社会效益的综合效果，注重投

24、融资能力提升和风险控 制。公益类国企，则以实现社会效益最大化为主要目标，兼顾经 济效益，包括供水、供电、供气、供热和公共交通等企业。关于深化国资国企改 革的实施意见省国资委关于公布省 出资企业功能界定与分 类的通知1、公共服务类企业2、功能类企业3、竞争类企业1、商业类（主业处于充分竞争 行业类，主要承担重大专项任 务类）2、特殊功能类国有企业特殊功能类国有企业的功能是直接服务政府部门特定职能的 行使，保障政府部门相关工作顺利、有效开展。以增强服务政 府部门的实力、提高服务效率为目标，根据政府部门相关工 作的需要开展商业化运作。L么溢荒企叱，主要是重要民生领域企业，保持国有独资或国2014-0

25、3-01中共湖南省委湖南省兄中突 功能类 公益类人民政府关于进一步深 化国有企业改革的意 见1、2、3、2014-08-16中共广东省委广东省L准公共性人氏以时人土回/木化 国有企业改革的意见2、竞争性1、ry兄乎类2014-10-25大丁至回/木化我区国 资国企改革的意见2、公益类3、功能类湖南省广东省广西壮族自治区有绝对控股，以实现公共政策性目标为主，引入行业监督和 社会评价；2 .功能类於业，主要是投资运营平台和重要资源开发、基础设 施建设领域的企业，保持国有独资或国有控股，以完成战略 任务或重大专项为主要目标，兼顾经济效益；.章黄美企出，按照混合所有制经济的要求进行放开，以经济 效益最

26、大化为主要目标，承担社会责任。以准公益性企业为依无，做强做大基础性、公共性、资源性板 块。公益类企业,以提供公共产品和服务、确保社会正常运行和 稳定、保障民生为主，突出社会效益，兼顾经济效益，主要涉 及供水、供电、供气、供热、公共交通、市政管网、公用资源运营、重要商品和战略物资储备等企业。功能类企业,完成政府重大专项任务和保障经济安全稳定运行为主，主要涉及各类投融资平台、重大资源开发、重大基础 设施建设等企业。功能性国有企业是指主要承担政府战略任务,重大专项任务关于深化国资国企改 革促进发展的意见r或提供公共产品和服务的企业，以实现社会效益为主要目标,2014-05-121、功能性2 二争性兼

27、顾经济效益。完舞弄性国有企业是指以市场化为导向，主要提供竞争性产品或服务的企业，以经济效益最大化。1 .主要承担政府战略任务、重大专项任务，以实现社会效益为 主要目标的省属企业原则上界定为功能性企业；四川省关于省属企业功能界2016-06-07 定与分类监管的指导意见2 .主要提供竞争性产品或服务，以经济效益最大化为主要目L功能性（功能I型、功能n 标的省属企业原则上界定为竞争性企业；型）3.功筋妁飨嫩播产总额占企业总资产比例达50%以上的2、竞争性（竞争I型、竞争口 企业原则上界定为功能I型，占比达30%以上的企业原则上 型）界定为功能n型；完全从事竞争性业务的企业界定为竞争I型。竞争性业务

28、资产总额、营业收入、净利润、从业人员四项 指标占企业对应指标达80%以上的企业原则上界定为竞争口 型。贵州省国资委监管企贵州省 2014-02-23业产权制度改革三年行1、功能性公坳踣性企叱以提供公共服务和公益性产品、实现社会效2、公共服务性益为主要目标，加大国有资本投入，积极引导各类社会资本动计划3、竞争性参与，提高公共服务能力，逐步引入社会评价。-由令 onn c 关于云南省国有企业 L商业类（I类，11类）点南育 2016-02-19分类监管的实施意见2、公益类陕西省陕西省国资委关于省2016-05-30 属企业实施分类管理的意见、兄争突2、公共服务类3、功能类么流美企叱以社会效益为导向

29、，提供公共产品或服务，必要 的产品或服务价格可以由政府调控的企业。以保障民生、服 务社会为主要目标，以社会效益为核心。么,期啥纽业;主要承担改善民生、服务社会，保障社会公 众生产、生活正常运行任务，以提供公共服务产品为主，社会 效益和经济效益并重的企业。包括水电燃气热力供应、公共 交通运输，以及提供其他公共产品或服务的企业。甘肃省2016-01-08甘肃省人民政府关于 深化国有企业改革的实 施意见1、商业类2、公益类么瀚强有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服 务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力 成侬婚有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国 有经济活力、放大国有资本

30、功能、实现国有资产保值增值为 主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、 有序进退。我们以上述阐述的原则为标准：承担公益性及准公益性项目的地方国有企业 界定为政策语境.较为严格意义下的城投平台。从主体业务和营业收入情况出发,我们对有存量信用债的主体进行梳理,进行 更精细化的分类划分,将承担公益性和准公益性的国有企业纳为相对严格城投范 围。5小结市场常会讨论一个问题：到底如何界定城投平台？经过这些年的发展和转型， 城投平台的定义和范畴确实是在逐渐变得模糊，那么对于这个问题我们如何合理 评估？严格的角度：最新政策语境之下,什么是城投？第一,界定城投的前提:首先要是地方政府及其部门出资成

31、立的地方国有企业;第二,依法合规承担政府公益性和准公益性项目:从2017年12月23日财政部最新表述出发，城投平台的界定重点要关注是 否依法合规承担政府公益性项目和准公益性项目，那么什么是公益性和准公益性 项目？地方政府融资平台公益性项目债务核算暂行办法以及国办发明电 201320号就公益性项目和准公益性项目进行了阐述界定:公益忙球回而住公益 性项目共同点在于为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场 化方式运作的政府投资项目，而其中区别在于是否能产生较为稳定经营性现金流 收入，前者大致可以囊括市政道路、保障性安居工程、土地整理以及公共卫生、义 务教育、基础科研等相关项目；后者公

32、开政策文件尚未有明确的说明，但我们大致 上可以包括供水供热供电等民生运营相关项目、以及高速、铁路等收费性质的公共 交通类项目。政策语境下的城投定义很明确，大部分主体可以通过观察出资方式及业务端 进行判断，但随着平台市场化转型的不断深化以及业务范围的不断拓展，对于部分 层级相对高、业务范围较广的主体会存在一定界定分歧，对此，2015年以来各级 地方政府官方口径对属地内国有企业界定归类为公益类企业和功能类企业有助于 我们进一步判断相应企业的城投属性：各级地方政府界定的么舆雌M有企侬涉及能源、交通、水务等领域，其 更偏向于准公益性（带有稳定的现金流且不适合市场化运作），而功能性国有企业 则以完成政府

33、重大专项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标，范围更加广泛， 其中包括各类融资平台公司，这两类基本属于政策表述原则下的城投平台（功能性企 业中也存在一些引领区域产业投资的主体，不属于城投的范围），而竞争类/商业类 国有企业按照完全市场化的原则经营，以企业经济效益最大化为目标，可明确不属于 城投平台。我们以上述阐述的原则为标准:承担公益性及准公益性项目的地方国有企业 为政策语境、较为严格意义下的城投平台。从主体业务和营业收入情况出发，我们 对有存量信用债的主体进行梳理,进行更精细化的分类划分,将承担公益性和准公 益性的国有企业纳为相对严格城投范围。1）城投平台界定偏差。本文综合各类政府文件表述

34、尝试界定城投平台，可能 会有相应偏差。2）信用风险事件及政策超预期。疫情影响，企业基本面或有恶化，引致信用 风险事件。3 ）宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。债务风险与经 济发展紧密相关，宏观经济下行或导致各地偿债压力超预期抬升。插图目录图1：政府投资项目的几点属性8图2 :前述政策文件对于公益性项目以及准公益性项目的界定分类9表格目录表1 ：政策监管中对于融资平台公司的定义4表2 : 43号文之后对于政府融资平台的阐述和要求5表3 :不同类型城投/国有企业出资方式的差异6表4 :政策文件对于公益性项目的界定8表5 :政策文件在深化国有企业改革指导意见当中对国有企业的分类表述

35、11表6:各省国有企业分类方式梳理12表7 :各省关于国有企业分类管理的阐述 13 由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 首先要是地方国有企业（不包含央企、民企、中外合资企业、集体企业等）；其对应债务的偿债资金来源为财政资金、或者政府及其部门提供直接或 间接担保； 承担政府投资项目融资职能，公益性或准公益性项目（进一步界定X本:政策监管中对于融资平台公司的定义时间时间发文单位政策界定城投平台相关表述2010-06-10国务院修尔丁八八-地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有口、过财政拨款或注入土地、股权等资产设立

36、，承担政府投资项关问题的通知国发2010 19号目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体2010-07-30财政部由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款 或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公 功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合 司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预 性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公2010412号）2020-08-02原银监会中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发2010244号）司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产 运营

37、公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司, 如交通投资公司等本表所指地方政府融资平台指综合性公司、行业性公司、政 府性机构（包括政府组成部门及政府预算拨款的事业单位）、 土储性公司（中心）四类2020-11-20发改委国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股 政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项通知（发改办财金20102881号）目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体国务院办公厅关于妥善解决地方政府融资平融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨2015-

38、05-11 国务院办公厅台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国 款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功办发2015 40号）能,并拥有独立法人资格的经济实体中国政府网，财政部,原银监会，发改委,43号文下发后,融资平台公司的定位在政策语境下有所变化:2014年10月02日国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（43号 文）进一步明确剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务， 文件明确政府和企业的责任，政府不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还， 切实做到谁借谁还、风险自担。2017年12月23日财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性 债务增量的报告

39、亦明确：分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台 公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能I支持转型后的国有企业依法合 规承担政府公益性项目。注：1）对主要承担公益性项目依靠财政性资金偿还债务的空壳类平台，应在妥 善处置债务、资产和人员的基础上，依法清理注销；2 ）对于兼有政府融资和公益性项目建设运营的复合类平台，应剥离其融资功能，通过兼并重组等方式整合同型 务，推动融资平台转型成为公益性事业领域市场化运作的公益类国有企业；3 ）对有 相关专业资质、规模较大的市场类融资平台，在妥善处理存量债务的基础上，支持 其转型为商业类国有企业。4）对于兼有不同类型融资功能的融资平台，也需按照

40、以上原则进行市场化转型。索；43号文之后对于政府融资平台的阐述和要求时间发文单位政策界定城投平台相关表述剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政国务院关于加强地方政府性债务管理的意见府债务文件明确政府和企业的责任，政府不得通过企业举2014-10-02 国务院（国发201443号）债,企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自2017-04-26 财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 （财预2017 50号）推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法 合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资 平台公司日常运营和市场化融资中国政府网，财政部，因

41、此，当前财政统筹监管的背景下，融奥平台公司的界定可主要参照以下两点：（1）由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 首先要是地方国有企业（不包含央企、民企、中外合资企业、集体企业等）；（2）依法合规承担政府公益性或准公益性项目。第一点,这是界定城投的前提,首先要是地方政府及其部门出资成立的地方国 有企业。第二点,有几个问题值得讨论界定；1）什么是政府投资项目?2 ）什么是公 益性项目及准公益性项目?按照19号文以及412号文的阐述,我们首先从出资人以及出资方式的角度来看；城投平台首先是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的地方 国有企业，而在2015年后加强国

42、资统一监管后，地方国有企业的出资人多由政府 各下属部门变为国资委直接出资（仍有部分主体由财政直接出资），进一步从具体 案例来看，城投、产投以及竞争性地方国有企业的出资方式还是存在一定差异:1）长沙城投、淮南建发这类城市综合开发运营的主平台更多以货币资金、土 地资产等无形资产入账出资为主，这与其本身的发展历史和定位有关，以土地资产 的整理开发运营为基础逐步延展至其他业务，更为贴近公益性；而长沙经开及长沙 高新这类园区平台 称T出资人多为相应园区管委拿 作为市委市政府派出机构）， 其承担的职能主要聚焦相应园区的开发和运营，出资方式也多以货市资金及土地 资产为主。2）拱墅国投、淮南产投、南通产投这类

43、偏产业投资、国有资产运营的主体， 其职能定位并非政策语境下围绕公益性项目投融资的地方政府融资平台，从其出 资方式可以看到，这类主体的注册资本和资本公积当中除了货币出资，多存在一些 投资性房地产以及与区域禀赋相关的经营性公司股权。3）对比来看湖南粮食集团，长沙市国资委将其定义成竞争性国有企业，其出 资人目前同样是长沙市国资委和湖南省国资委，但从其出资方式来看可看出其特 殊性：由霞凝粮库和金霞粮食国有股权组成，即这类竞争性国有企业出奥方式中除 了财政直接货币资金出资之外，多由相应行业板块的企业股权组成。蓑3 :不同类型城投I国有企业出资方式的差异发行人出资方式相关表述长沙城发长沙市国资委出资：长沙

44、城投+先导的股权+TB分财政出资长沙城投长沙经开长沙城投长沙经开L货币出资+实物资产及无形资产+资本公积2、资本公积主要是土地资产+财政资金1、长沙经开区管委会出资2、货币出资+土地出资长沙高新1、长沙高新区管委会2、货币出资淮南建发拱墅国投均由淮南市国资委货币出资L杭州市下城区财政局出资2、货币出资+投资性房地产+经营性公司股权南京栖霞旅游淮南产业投资南通产业投资栖霞区几家平台公司以货币出资形式淮南市国资委货币出资+新集煤电、淮南煤炭、淮南企业资产经营三家公司的股权 货币出资+部分产业类国有资产股权湖南粮食集团霞凝粮库的全部净资产（湖南省粮食局）+金霞粮食国有股权（长沙市粮食局）各发行人的债

45、券募集说明书,hll最早在财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程（财基字 199737号）当中阐述了 ： 财政性基本建设资金投资项目是指经过政府对应职能 部门批准立项，由各类财政基本建设资金投资或部分投资的项目。最新结合2019年5月政府投资条例（国令712号，;（1 ）政府投资是指 在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改 建和技术改造等；（2）政府投贫赛金应当投向市场不能有效配置费瀛居社会公益 服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家 安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主;3 ）政府投资资金按项目安排，以 直接

46、投资方式为主；对确需支持的经营性项目,主要采取奚本金注入方式,也可以 适当采取投资补助、贷款贴息等方式。进一步看各地出台的政府投资管理办法，以陕西省政府投资管理办法为例：在政府投资条例的基础上进一步就直接投资、资本金注入.投资补助以及 贷款贴息进行了阐述:1）直船般是指县级以上人民政府安排政府投资资金投入癖营领目，并 由县级以上人民政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目 法人单位组织建设实施的方式。2 ）美法金注入是指县级以上人民政府安排政府投资资金作为经叠缀目效穿 本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产 权的方式。3 ）及弟孙瞬指县级以上人民政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置 滨源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式。4）绩视婚是指县级以上人民政府安排政府投资资金，对使用贷款