贸易与气候变化_国际贸易的新热点.pdf

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1、贸易与气候变化:国际贸易的新热点曲如晓(教授)?马建平全球气候变暖是全人类共同面临的巨大挑战,保护气候安全是国际社会的共同目标。为了减缓气候变化,保护气候安全,国际社会需要密切合作,及早减少温室气体排放。在此背景下,贸易与气候变化的关系进入人们的视野,成为贸易领域研究的前沿问题。目前,国际社会关于气候变化的多边谈判如火如荼的进行中,国际社会期望在 2009 年年底的丹麦哥本哈根气候变化大会上就应对气候变化达成新的全球协议。如果不能就气候变化达成全球协议的话,将使得国际贸易关系更加错综复杂。或者即使达成气候变化的协议,如果该协议没有把所有主要经济体纳入其中,仍将诱发贸易关系的紧张,因为一些政府将

2、出于竞争力的考虑,对没有采取措施实施减排目标的国家的产品出口将采取相应贸易限制措施。那么,在此大背景下,哪些贸易政策工具将被纳入全球气候变化制度中?这些气候政策将对国际贸易产生怎样的影响?这些都成为关注的热点问题。一、国际贸易的碳足迹碳足迹(carbon footprint)是指由于人类活动,或者在产品或服务的生产、提供和消耗过程中释放的二氧化碳和其他温室气体的总量。国际贸易的碳足迹主要是指国际贸易活动对气候变化的影响,也就是目前学术界探讨的国际贸易的内含碳(embodied carbon)问题。由于贸易品的生产和运输与温室气体排放直接相关,所以,贸易的碳足迹可从生产和运输两个环节来考察。从生

3、产环节来看,贸易在生产环节对气候的影响主要是贸易品在生产过程中排放了温室气体。在开放经济条件下,出口国生产出口产品的排放都计入出口国名下,而与消费这些产品的进口国无关。实际上,进口国在消费进口产品的同时,相当于间接消费了生产这些产品所消耗的能源,以及相应排放的温室气体,这就引出贸易品的内含碳问题。国际贸易的内含碳问题长期以来在传统国际贸易研究中一直被忽略。但近年来,随着国际贸易的迅猛发展,气候变化受到国际社会的普遍关注,内含碳问题逐渐受到重视,国际国内围绕这一问题的研究也相当活跃,许多学者利用投入产出法对本国的对外贸易内含碳进行了测算。从运输环节来看,贸易增加将导致碳足迹增加,因为更多的贸易意

4、味着更多的运输,而更多的运输意味着更多的温室气体排放。目前,由于对国际贸易运输产生的温室气体的担忧,农产品贸易中出现了食物里程(food miles)等概念。所谓食物里程是指食物从出产地到饭桌上所经过的距离,用以量化食物的运输过程中的二氧化碳排放造成温室效应和对原油的依赖。比如苏格兰渔民捕获的?小龙虾 会先横跨地中海印度洋运到泰国,人工剥壳,然后再原路运回欧洲销售。再比如在北极的巴伦支海捕获的鳕鱼,会先在船上冻上,运到天津分割包装,然后运回欧洲。一些报道表明,从新西兰运送 1 公斤奇异果到英国,会排放 1 千克二氧化碳,假如在英国境内产销,二氧化碳排放量仅为 50 克,相差了 20 倍之多。类

5、似的书本里程(book mile)、水里程(water miles)等概念相继出现,都是源于对国际贸易运输而浪费资源的担忧。但也有观点认为,贸易运输环节对气候的影响不足为虑。据国际能源机构(IEA)估计,2004 年由交通引起的温室气体排放占世界与能源 相关的 温室气 体排放 量的23%,其中 74%的排放由陆路运输产生,12%的排放由航空运输产生,8?6%的排放由海洋运输产生。另据国际航海组织(IMO)估算,全球贸易的 90%通过海洋运输完成。照此推算,贸易运输环节所产生的温室气体所占比例很小,对气候变化影响甚微。二、气候政策引发的贸易问题目前各国正在为后京都国际气39国际商务国际贸易?20

6、09年?第 7 期候新体制加紧谈判,计划于 2009年年底前就 2012 年后温室气体减排责任划分达成协议。无论谈判结果如何,都将对国际贸易产生重要影响。气候政策引发的贸易问题主要有以下两个方面:(一)边境税收调节政府在考虑选取贸易政策工具来同时兼顾气候和贸易目标时,首选政策手段就是征收税收。边境税收调节(border tax adjustment)就是先行执行气候政策的国家由于担忧竞争力损失而提出的应对措施。按照!联合国气候变化框架公约的!京都议定书 规定,包括欧盟在内的附录 I 国家承担温室气体减排 义 务,须 在 第 一 个 承 诺 期2008#2012 年内,将温室气体排放在1990年

7、水平基础上削减5%。其他国家不承担强制性减排义务。其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由,坚持不批准!京都议定书,从而也不承担减排义务。欧盟作为执行气候政策的先行国家一方面担心本土企业因需要缴纳碳税或能源税使本土企业的国际竞争力遭受损失,另一方面担心本土能源密集型产业转移到没有减排义务的国家而出现碳泄漏。欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节措施,来避免竞争力损失,阻止碳泄漏发生。后来,美国也出现类似倡议。2007 年 12 月美国参议院气候和公共委员会通过的!气候安 全法案 提出 边界碳 调整(border carbon

8、 adjustment)的补救性贸易保护措施,主要针对中国和印度的出口产品设计。美国提出的边境碳调整措施在操作上比欧盟提出的边境税收调节手段更多,除了可对来自没有强制性减排义务的国家的进口产品征收税收外,还可要求这类产品的进口商或外国出口商从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放配额指标。近期,随着贸易与气候变化努力相互联结,对旨在同时实现气候与贸易目标的边境税收调节措施的讨论随之兴起。但是边境税收调节措施具有高度的争议性,主要体现在:一是边境税收调节与 WTO 规则一致性问题。在 WTO 规则中,一方面存在诸多限制边境税收调节措施的原则性条款,如最惠国待遇原则、关税约束原则、国民待遇原则等

9、原则条款。其中,最惠国待遇原则要求成员方对来自不同国家和地区的同类产品应该无条件给予平等待遇而非差别待遇。而依据边境税收调节政策,很可能违背最惠国待遇原则。关税约束原则要求成员国固定关税水平,不得提升关税高于该水平。而成员国针对来自没有强制性减排义务的国家的进口产品额外征收关税,势必违背关税约束原则。另一方面,!1994 年关贸总协定 的一般例外条款可能在一定程度上为边境税收调节政策的实施提供了法律支持。根据这项条款,如果是?为保障人类、动植物生命健康所必需的措施,或者为保护可能耗竭的自然资源的有关措施,可以不受 WTO 最惠国待遇原则的约束,但同时不得构成武断的或不合理的差别待遇,也不得构成

10、对国际贸易的变相限制。目前,科学界公认气候作为全球性环境公共品,与人类、动植物生命健康安全紧密相关。因此,如果减排国家以应对气候变化为由征收边境调节税确有一定的法律基础,那么,边境税收调节与 WTO 规则是否一致,如何一致,还有待深入探讨。二是行政可行性问题。边境税收调节政策要求进口商品必须满足进口国的碳排放标准,在实际操作过程中,要确定进口商品的实际能耗水平以及排放水平困难极大,原因是出口商能源管理水平普遍较低,而且缺乏相应的监测技术能力,这最终将影响政策的行政可操作性。此外,如果边境税收调节政策的适用范围同时涵盖基础原材料及其制成品,那么巨量的相关数据和资料收集工作将大大增加行政成本。因为

11、最终产品的制成往往需要多种原材料和半成品,而且这些原材料和半成品可能分别来自不同国家的不同厂商,相关能耗及排放数据能否被收集也存在较大不确定性,从而影响边境税收调节政策的行政可行性。三是经济环境的有效性问题。边境税收调节措施能否达到实施国家所期望的保护竞争力防止碳泄露的目的令人怀疑。如果边境税收调节措施的适用对象仅包括基础原材料,可能保护了基础原材料生产部门的竞争力,却可能使下游相关产业部门由于成本增加而削弱了竞争力。然而基础原材料部门在发达国家产业结构中所占比重较小,保护的现实意义并不大。如果同时涵盖由这些原材料加工而成的制成品,则在行政操作上难度极大。再如果边境税收调节措施的目标国家的出口

12、企业能够轻易规避,而腾出的市场空间又被非目标国家出口产品所40国际商务国际贸易?2009年?第 7 期填补,也达不到保护国内企业的目的。美国有学者认为边境税收调节措施在保护竞争力和防止碳泄漏方面效果并不大,相反构成自由贸易的壁垒。目前,欧盟和美国都在积极酝酿边境税收调节政策,虽然全球气候新协议落地之前还不能确定这种政策是否会被实施,但可以肯定的是,这类政策一旦实施,将对国际贸易格局和中国的出口产生重大影响。(二)国际贸易品的碳标签所谓碳标签(carbon labelling)是为了缓解气候变化,推广低碳排放技术,把生产过程中的碳足迹在产品标签上量化标示出来,以标签的形式告知消费者产品的碳信息。

13、目前许多发达国家已经推出,如2007 年3 月,英国政府资助的独立机构 Carbon Trust 向英国企业推广了碳标签的使用。日本紧随英国,也于 2008 年推出产品碳标签,在商品标示中加上此产品的碳足迹,以便消费者能够更多地支持同类中碳含量较少的产品。与英国的碳标签政策相同的是,日本也采取小规模的推行方式,让各公司以自愿性的方式加入碳标签系统;与英国碳标签政策不同的是,日本的碳标签系统会详细标示产品生命周期中每一个阶段的碳足迹。以洋芋片为例,从马铃薯的种植、加工、装配、运送到上架,甚至包装回收或垃圾处理过程,每个环节中所产生的二氧化碳都说明清楚,让消费者了解到底哪些商品对环境的影响最严重,

14、并在环保理念的驱动下作出购买低碳产品的选择。然而,发展中国家在碳标签问题上的态度与发达国家有所不同。发达国家认为碳标签的使用在推动降低能耗、减少温室气体排放方面潜力很大,但发展中国家认为碳标签将构成产品出口的非关税壁垒。这是因为碳标签使用直接与产品的加工与生产方法(PPM)相关,而基于 PPM 的贸易措施对发展中国家极为不利:一是发展中国家出口商适应发达国家的 PPM 要求很困难,而且成本很高;二是发展中国家的产品常常难以满足 PPM 要求而被排斥在发达国家市场之外;三是以 PPM 为基础的贸易措施很容易为贸易保护主义所利用。三、气候变化与WTO 相关规则问题?(一)气候友好产品贸易自由化气候

15、友好产品是一种特殊的环境产品,可以直接减少温室气体排放,支持国际社会应对气候变化的努力,为保护气候安全的目标作贡献。因此,欧盟和美国等成员提议应优先考虑气候友好产品的贸易自由化问题。目前,WTO 有关气候友好产品的贸易自由化进程正在推进中,但在定义和涵盖范围、自由化方法和模式等方面存在分歧。首先,气候友好产品的定义和涵盖范围。目前国际组织尚未形成对气候友好产品的统一定义。环境产品和服务友好集团(Friends ofEGS Group)主张采用列表方法,由他们识别和提交特定产品清单。2007年 4 月,他们提交了 153 种环境产品的列表清单供 WTO 成员讨论,研究人员从中识别出 43 种产品

16、可归类为气候友好产品。这些气候友好产品是:乙烯聚合物制电池隔膜及其他非泡沫 塑料板、片、膜、箔;化纤长丝无纺织物;玻璃纤维制席;钢、铝制槽、罐、桶等容器;非电热的钢制家用器具及零件;蒸汽及过热水锅炉、辅助设备及零件;汽、水、其他燃气轮机及零件;装冷热换向阀空调器、热泵、制冷机组;利用温度变化处理材料的机器、装置;传动装置;交流发电机、风力发电机、其他原电池及原电池组、其他铅酸蓄电池;电气控制或电力分配基座;光敏半导体器件、光学元件;恒温恒压器等。这种列表方法的优点是可操作性强,但缺陷是涵盖范围不完全,只包括工业制品,而将农产品排除在外,因此遭到其他 WTO 成员批评。例如,巴西批评该清单遗漏了

17、能够证明有助于控制气候变化的一项农产品#甘蔗乙醇,相比化石燃料甘蔗乙醇排放的温室气体要少90%。由于工业化国家在清单所列产品上占有比较优势,所以有发展中国家代表指责这份清单只考虑工业化国家出口利益,而没有照顾发展中国家利益。其次,自由化方法问题。环境产品和服务友好集团主张对列表中的气候友好产品在最惠国待遇原则基础上对关税和非关税壁垒的永久性取消或削减进行谈判。然而,在谈判过程中印度提出了项目方法。印度认为在列表方法下相同的 HS代码往往同时包括环境用途产品和非环境用途产品,难以将后者从中分离出来,导致列入自由贸易的产品范围扩大化,因此他们主张对于经由政府主管部门批准的特定环境项目所涉及的任何产

18、品和服务实现41国际商务国际贸易?2009年?第 7 期自由贸易。这种方法实现的自由贸易是暂时性的,随着环境项目的结项而结束。阿根廷提出了整合方法,与项目方法类似,只不过主管机关需对用于各种经过批准的环境项目的产品作进一步识别,决定是否临时性地取消关税。两种方法都基于对具有多种用途的产品是否真正用于环境目的有所顾虑。目前谈判还没有对采取哪种自由化方法取得一致。最后,自由化模式问题。复杂多变的政治经济利益关系使多哈谈判的最终结果难以确定。不过,气候友好产品贸易自由化向前推进仍有多种途径可供选择:一是多哈回合环境产品和服务贸易自由化谈判进展顺利,气候友好产品作为环境产品的一部分实现自由贸易;二是多

19、哈回合环境产品和服务贸易自由化谈判进展不顺利,可能针对气候友好产品达成独立的多边协定;三是 WTO 成员之间没能消除分歧,可能借鉴!信息技术协定 或者!政府采购协定 等诸边形式,在部分国家之间实现自由贸易,以期将来逐步实现多边的贸易自由化;四是无论气候友好产品贸易自由化在多边或诸边层面上进展如何,确信在自由贸易协定等各种形式的双边层面上会得到快速推进。总之,气候友好产品贸易自由化有利于贸易与气候实现双赢,虽然一些具体问题没有解决,但仍可预期未来能够通过多边、诸边或双边途径向前推进,是发展的必然趋势。(二)气候变化、技术转移与贸易相关的知识产权问题气候友好技术是全球应对气候变化的关键,气候技术合

20、作是全球气候合作的核心。发达国家极力将发展中国家拖进 2012 年后的国际气候新体制,要求发展中国家作出减排硬承诺,发展中国家技术能力与减排目标之间的矛盾,决定了技术转移成为气候谈判的中心议题。其实,!联合国气候变化框架公约及其!京都议定书 都包含了促进技术转移的目标和承诺,但由于表述模糊而空泛,造成实际执行困难,使得发展中国家长期以来推动来自发达国家的技术转移的努力不见成效,技术转移仍然面临诸多壁垒。其中,许多发展中国家认为知识产权保护构成技术转移的潜在壁垒,在 2008 年的对话中,古巴、印度、中国、坦桑尼亚、印度尼西亚及其他国家强调需在技术问题谈判中处理知识产权问题。WTO!与贸易有关的

21、知识产权协定(TRIPS)规定了知识产权保护的最低标准,同时又强调促进技术转移和传播。!联合国气候变化框架公约 第四条第五款规定发达国家应采取一切实际可行的步骤,酌情促进、便利和资助向发展中国家转让或使它们有机会得到环境有益技术和专有技术。!京都议定书第十条重申了这些义务。然而,诸如此类的一般性规定不足以促进有效的技术转移,因此有必要转化为具体问题和寻找解决方法。不过,可从利用 TRIPS 的诸多灵活性规定开始来平衡知识产权保护和技术转移的关系。TRIPS 允许缔约国家在公共政策目标和其他优先发展目标的背景下定位知识产权,并为此制定了一些灵活性规定,如专利权的拒绝授予、授予例外及强制许可、控制

22、协议许可中的限制竞争行为等规定,这为解决气候变 化问题 提供了 关键的 政策空间。知识产权对气候技术转移的确切作用尚不清晰,相关理论和实证研究有待深化。不过,将知识产权纳入后京都气候体制的一些具体措施正在讨论中,如处理知识产权和技术转移之间联系的金融机制,关于公共基金技术的知识产权保护的指导原则,提供奖金作为气候技术创新的激励,以及为开放或者合作创新制度安排等。四、结语综上所述,关于贸易与气候变化的讨论才刚开始,更多深层次的理论问题和实证研究亟待进行,例如国家间的碳转移、气候友好产品贸易自由化以及边境税收调节的贸易与气候效应等问题都需要深入研究。对中国来说,需要采取?外松内紧 的应对策略,一方面在国际气候谈判中,坚持发达国家承担历史排放责任,率先减排,多减排,并为气候技术转移提供便利;另一方面,激励有条件的国内企业积极研发低碳技术,发展低碳产品生产,促进气候友好产业发展,抓住全球金融危机背景下国际国内产业结构调整的艰难时期,培育一批掌握国际低碳先进技术的国际引领者,而非永远做西方国家的追随者和模仿者。(作者单位:北京师范大学经济与工商管理学院;责任编辑:王锦红)42国际商务国际贸易?2009年?第 7 期