基于政策工具视角的养老服务政策文本_一种分析框架_苟.pdf

《基于政策工具视角的养老服务政策文本_一种分析框架_苟.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基于政策工具视角的养老服务政策文本_一种分析框架_苟.pdf（8页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、基于政策工具视角的养老服务政策文本院一种分析框架苟 欢袁刘利才渊西华师范大学 管理学院袁四川 南充 637009冤Vol.29 No.1Feb.2014第 29 卷第 1 期2014 年 2 月四川理工学院学报渊社会科学版冤Journal of Sichuan University of Science&Engineering渊Social Sciences Edition冤摘要院改革是当今中国最大的红利袁政府通过设计和选择适宜的政策工具袁对应对当下日益加剧的老龄化带来的养老问题具有重要意义遥 在对中国养老服务政策进行宏观审视的基础上袁结合近期国务院印发的叶关于加快养老服务业的若干意见曳袁根据

2、政府的参与程度袁对养老服务政策文本进行基本政策工具类型划归院强制型政策工具尧复合型政策工具和自愿型政策工具袁并结合该分类假设袁对当下养老服务政策文本进行简要评述袁认为该叶意见曳倡导和启动了以市场化为核心的复合型政策工具袁在养老服务领域开拓了政府改革的新格局遥 自愿型和强制型政策工具之间的柔性安排袁给各级尧各部门留足了政策创新的空间遥 随后袁从基本政策工具维度尧政策活动领域维度尧政策活动类型维度袁建构出养老服务政策工具的三维分析模型遥 最后从政策目标确定尧工具特性学习尧市场化与社会化工具的运用尧利益者需求导向与工具调整等方面袁提出各级政府在政策工具的选择与运用方面的建议遥关键词院老龄化曰老龄政策

3、曰养老服务曰养老服务政策曰政策文本曰政策工具中图分类号院C979文献标志码院A文章编号院1672-8580渊2014冤01-0020-08基金项目院西华师范大学大学生科技创新基金项目渊42713017冤作者简介院苟 欢渊E-mail院冤中共十八届三中全会提出袁必须站在新的历史起点上全面深化改革遥 野积极应对人口老龄化袁加快建立社会养老服务体系和发展养老服务产业冶1成为建立更加公平尧可持续的社会保障制度的重要改革事项遥 21 世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会2遥 当前袁我国已经进入人口老龄化快速发展阶段袁2012 年底我国 60 周岁以上老年人口已达 1.94 亿袁2020 年将达到2.43

4、 亿袁2025 年将突破 3 亿3遥 养老服务作为一个基本的民生问题袁俨然已经成为也将长期成为摆在各级政府面前的一个重大社会问题袁亟需深化养老服务领域制度创新袁加快形成科学有效的养老服务治理体制遥 2013 年 9 月 9 日袁国务院印发叶关于加快养老服务业的若干意见渊国发201335 号冤曳渊以下简称叶意见曳冤对加快发展养老服务业做了系统安排遥 作为我国养老服20网络出版时间：2014-03-04 08:52网络出版地址：http:/ 养老服务政策是老龄政策的一个关键领域袁也在老龄化进程中经历着时代的演变和发展袁成为老龄政策创制的重中之重遥 从中国各级政府出台了一系列的养老服务政策作用来看袁

5、这些政策推动我国养老服务事业发展袁维护了家庭稳定和代际和谐袁促进了社会公平袁为实现社会发展成果的共享起到了积极的作用遥 总的看来袁近六十年袁中国老年服务政策主要表现为以下三个发展阶段遥 如表 1 所示院表 1中国老年服务政策发展阶段资料来源袁根据参考文献5整理遥六十多年的探索袁中国在养老服务政策发展方面积累了一些历史经验袁如院中国养老服务政策体系亟需专业组织和机构的推动曰多元主体共同参与尧责任共担的合作机制的建构曰避免野政府包办冶和野过渡市场化冶的极端曰落实财政补贴等优惠政策以实现养老服务社会化等遥 然而袁从历代中国的养老服务政策发展背景和特征来看袁中国的老年服务政策在野涉及服务利益相关者的责

6、任划分尧服务资源的分配尧服务运作机制冶5等方面仍然存在诸多问题遥 如院养老服务业的财政投入不足曰养老服务资源分配不公曰政策实施中行政化色彩浓厚袁但同时又缺乏必要的强制性曰涉老服务人才的经济待遇和社会社会地位普遍不高等遥在现实情况的促发尧理论研究的推动和国外先进经验的启示下袁改革的浪潮不断将养老服务政策的规划和执行推向了新的历史高度遥 2012 年相关涉老政策也密集出台袁为积极应对人口老龄化起到了关键和基础的制度保障作用遥 然而袁野对政策研究一开始就伴随着对政策工具的研究遥 冶6拓宽政策制定和执行的思路袁将有助于各级政府部门根据地方实际袁更好地认知尧认同尧执行和创新养老服务政策遥二尧养老服务政策

7、工具的基本分类框架渊一冤政策工具视角解析当前袁公众所关注问题的焦点袁不只是抽象的理念或原则问题袁更多的是那些与切身利益相关的公共政策尧公共管理和公共服务问题遥 公共政策的创始人之一拉斯韦尔和亚伯拉罕 窑 卡普兰认为袁野公共政策是一项含有目标尧 价值与策略的大型计划遥 冶7205一般来说袁野政策制定的过程至少应考虑到三个要点院欲达到的政策目标尧为实现该系列目标所做的承诺或拟采取的行动尧以及由此引发的政策权威者的实际行动遥 冶816政策工具作为政策目标和政策结果实现的阶段时间段主要特征背景第一阶段20 世纪 50 年代要70 年代以非正式照顾为主袁辅之低水平的救助和粗放式的机构养老中国当时百废待兴

8、尧物资匮乏第二阶段20 世纪 80 年代要90 年代突显市场力量和强化家庭责任国内外的福利体制改革浪潮第三阶段2000 年至今突显政府和社会责任人口老龄化加速袁老年服务需求不断增长袁家庭养老功能弱化21桥梁袁是政府治理的手段和途径遥 为了有效地制定政策袁政策制定者必须理解他们自己可能采取政策工具的范围袁形成政策工具框袁并且明确各种工具之间的差异性袁以供选择运用遥 工具的视野可以促使政策执行者将现实的概念归结为因果关系袁从目标和手段的意义上来思考问题袁是提高执行效果的重要途径遥同时袁政策工具几乎总是表现为某种混合物的组成部分袁对政策工具进行合理的分类可以在政策分析和政策设计时具有启发性的价值遥

9、不少学者基于特定标准袁尝试过对政策工具进行过很多分类袁然而袁野对于政策工具的分类袁至今没有一种穷尽且相互排斥的遥 冶8174-175政策科学是以问题为导向的袁具体政策工具的选择实际上也具有极大的偶发性袁根据政策问题的本质特征分析政策工具箱的构成袁可以成为一种分析逻辑遥渊二冤基于叶意见曳的基本养老政策工具分类西方经济学家认为袁提供公共物品和服务是政府的基本功能遥 养老服务属于准公共物品袁其具有外部性和部分的非排他性和非竞争性袁为了提高供给效率袁一般采取政府主导与引入市场竞争机制相结合的办法提供遥 据此袁根据政府参与力度袁可将养老服务政策工具放在一条完全强制和完全自愿为极端的数轴上进行分析袁从而形

10、成强制型政策工具尧复合型政策工具和自愿型政策工具遥 强制型政策工具包括管制尧国有企业尧直接供给等曰复合型政策工具包括补贴尧分权与授权尧用者付费尧合同外包尧合作伙伴等曰自愿型政策工具包括个人与家庭尧社区尧志愿组织尧私人市场等遥 这些工具虽然同样不具备穷尽性和互斥性袁但都具代表性袁并也野使得每种政策工具都具有可加以识别的特征冶9遥叶意见曳除了明确加快我国养老服务业发展的总体要求和主要任务袁其对于相关政策措施的规划和部署更是引起社会各方的持续关注袁其从完善投融资政策尧完善土地供应政策尧完善税费优惠政策尧完善补贴支持政策尧完善人才培养和就业政策尧鼓励公益慈善组织支持养老服务等六个方面提出了一些新的有针

11、对性和操作性的政策措施袁各级政府和相关部门开始就贯彻落实叶意见曳展开讨论遥 下面根据政策工具的分类框架袁在已有研究成果的基础上10-12袁采取文本内容分析法袁试对我国养老服务政策进行基本工具的划归分析遥 如表 2渊见下页冤遥渊三冤关于叶意见曳的政策工具视角评述对于该叶意见曳袁首先袁从政策目标来看袁即到 2020 年袁全面建成以居家为基础尧社区为依托尧机构为支撑的袁功能完善尧规模适度尧覆盖城乡的养老服务体系遥 养老服务产品更加丰富袁市场机制不断完善袁养老服务业持续健康发展袁这为政策制定指明了方向袁政策工具的选择与运用也明显具有相关的针对性曰其次袁从发展思路来看袁社会化养老与市场化服务制度的野目标

12、要手段冶的发展思路十分清晰袁多方面鼓励个人和社会资本投入养老服务产业袁强调政府与以企业为代表的盈利部门和以慈善组织为代表的非营利部门的合作伙伴关系的构建袁鼓励政府向社会购买养老服务袁实现政府公共服务供给效率和效益的最大化曰其次袁从创新性视角来看袁叶意见曳宏观层面审视了当下客观的政策环境袁即老龄化趋势的加剧袁养老服务需求加大袁养老问题与经济尧政治尧文化和社会发展的矛盾激化袁养老服务政策工具的选定与组合也更具改革创新袁首次提出住房反向抵押养老等政策工具曰最后袁从政府作用来看袁养老服务业涉及到的是一个产业链的发展问题袁如何规范市场袁需要政府有形之手来调控袁加强法制监管袁将22表 2养老服务基本政策工

13、具分析一览表资料来源院根据叶关于加快养老服务业的若干意见曳渊国发201335 号冤文本内容分析整理遥市场配置养老服务资源的最大优势尧志愿组织服务养老领域的最大特色整合到政府养老服务业发展的一揽子规划中来袁实现养老服务业的健康快速发展遥 如院提出了养老服务业政策法规体系建立健全的发展目标遥 所以袁总体来说袁该叶意见曳反应了当下养老服务需求实际袁为各地养老服务工作的开展而建构和提供了一个比较完善的运用工具框遥该叶意见曳留足了政策执行的创新和发挥空间与平台遥 比如袁从自愿型政策工具来看袁政府结合国际和地区经验袁以试点形式提出野以房养老冶政策曰从复合型政策工具来看袁政府逐渐从直接生产者退位袁鼓励产业链

14、建立的机制更多是从补贴和税收等经济手段进行刺激袁对于养老服务产品的合作供给模式和具体方法没有更多涉及曰从强制型政策工具来看袁放宽管制袁为更多养老服务产业的多元主体参与提供可能曰职业资格认证袁为养老服务业的可持续发展提供有序保障等遥三尧养老服务政策工具选择院X-Y-Z 维度分析模型野公共政策在本质上应当是一种判断哲学或行动哲学渊采取行动和解决问题冤袁而不是科学哲学渊寻求真理冤遥 冶13我们需要在政策执行中用稳定的理论来弥补经验性的实践遥 养老服务政策是一个综合体系袁其包括的内容多尧涉及部门广遥 下面基于基础老政策工具的分类袁结合养老服务活动领域和活动类型维度袁试图构建养老服务政策工具选择的野X要

15、Y要Z冶三维分析模式渊见下图 1冤袁用以评析该叶意见曳袁试图给各级政府养老服务政策工具的选择与构建提供思考路径遥23图 1 养老服务政策的三维分析框架渊一冤X 维度院基本政策工具分类维度随着野无限冶政府向野有限冶政府的转变袁福利制度改革向多元化转变袁网络治理模式逐渐展开遥 养老服务形成以政府为主导袁个人尧家庭尧社区尧市场尧志愿组织等为主体的多中心服务模式袁上文已对养老服务政策工具进行了基本类型划分袁即根据政府直接参与养老服务程度的大小袁将选择标度置于完全强制和完全自给的数轴上袁形成自给型尧复合型尧强制型政策工具袁其所反应的是政策工具选择的基本作用方式遥 自给型政策工具鼓励个人和组织根据自己的生

16、活习惯尧价值偏好尧利益导向尧市场准入规则等变量袁选择适合本身的生活或发展方式袁比较少受政府意志的影响遥 复合型政策工具是政府以间接手段来影响和调节受众行为袁政府仅起信息传递和行为引导作用袁留给政策受众更多的自由裁量权遥 强制型政策工具则统一规定了政策目标群体的行为标的袁受众在这类政策工具前几乎不能产生自主性尧变通性和创新性的行为遥 就养老服务政策工具而言袁选择何种类型的基本政策工具需要基于对养老服务活动的领域与类型的判断遥渊二冤Y 维度院养老活动类型维度严格意义来说袁以上基本政策工具类型维度的划分并未准确说明养老服务活动的典型特征袁用以分析经济社会等其他政策依然适用遥 对养老服务政策本身内在特

17、点和规律的把握袁才是制定和实施具体养老服务政策过程需要重点考虑的因素遥 养老服务政策自始之袁就是在不断的研究和推进中发展至今袁养老服务业的提出和规划以及试点推广袁应遵循野产尧学尧研冶相结合的思路袁这是科学的政策规划逻辑遥 这其中实际包含了养老服务政策制定和践行的各类活动类型遥 介于此袁不妨将其按照野基础研究要要要开发运用要要要产业化冶简化为养老服务活动的类型维度袁作为对养老政策基础工具分类法的辅助分析遥 该维度强调对养老服务的地方特点尧典型特征和发展规律进行分析和把握袁在对涉老服务各领域不同层次尧不同内容尧不同阶段的研究与开发的基础之上袁综合考虑养老服务产业链的培育和发展遥渊三冤Z 维度院养老

18、活动领域维度24从养老服务政策的全局目的来看袁养老政策的制定是解决养老服务与社会尧经济尧文化等发展不平衡之间的矛盾遥 规范尧影响尧引导养老服务活动在不同产业内的发展方向和进程也是对养老服务政策进行设计需要重点考虑的变量遥 该领域涵盖了绵长的涉老产业链袁如院养生食材尧养老地产尧养老器械尧生活照料尧医疗卫生尧康复护理尧旅游业等内容袁这些基本可以划分到国民经济三大产业中袁形成以养老服务市场为中心的涉老产业链条袁本文按第一产业尧第二产业尧第三产业笼统进行划分袁并将其作为 Y 维度进行分析遥以上三个维度体现了养老服务政策制定的不同视角袁养老服务政策体系则是由各种类型的政策工具组成的多维度尧多层面尧多视角

19、的政策空间遥 对具体养老服务政策工具的选择与组合所需要考虑的变量众多袁如政策目标尧政策工具性特征尧政策环境尧政策受众尧政策制定者与施政者能力等方面袁从而可形成野点要线要面要体冶的政策分析模型袁用以诠释不同的政策意义袁实现不同的政策价值遥 可以说袁各地政策工具的选择和运用以及可发挥的创新潜力是具体而灵动的遥总之袁政策工具的研究袁实际上就是对一些问题的集合研究袁这些问题是关于如何将政策意向转变为管理行为遥 正确处理政府与市场尧政府与社会尧市场与社会之间的关系袁是政府体制和机制改革成功与否的关键袁养老服务事业如何在改革的浪潮中推向前进袁有赖于各级政府合理挑选和运用政策工具遥 建构主义政策分析途径给了

20、我们一个很好的解释院野对于政策工具与政策问题的理解是一个主观过程袁这一过程受到社会或者专业互动作用的塑造袁同样也受到思辨的影响遥 冶7205按照本文所建立的分析框架来看袁该叶意见曳确实开拓了政府改革的新格局袁在审视宏观政策环境袁明确养老服务全局和长远目标的前提下袁大胆倡导和启用了各类政策工具袁尤其是以市场化为核心的复合型政策工具遥 同时袁在自愿型和强制型政策工具之间柔性处理袁给各级尧各部门留足了政策执行与创新的空间遥四尧养老服务政策工具选取尧运用的建议野科学的宏观调控袁有效的政府治理袁是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求冶1袁同时也应该成为养老服务业发展的宏观政策指导要求遥 对于养老服务政

21、策工具的选择与运用成效袁也体现出各级地方政府在职能转变中的作为袁以及行政管理方式中的创新程度遥 合理有效的地方政策工具选取袁有助于各级地方和部门释放出更大的改革红利空间遥渊一冤明确政府政策目标袁不断提高对各类政策工具的认识政策实施从某种意义上而言就是政策目标与政策工具的权衡考量过程遥 首先袁政策目标是政策工具选取的初判断袁是政策工具箱得以形成尧不同政策工具得以组合的决定性因素遥 各地在养老服务产业发展中的资源占有和规划是不同的袁 分析养老服务业的阶段发展特点袁确定活动领域的主次袁制定发展目标遥 其次袁政策工具特性也是政策工具被成功采纳与有效运用的关键遥 通过对各类政策工具特质和特征的了解袁加深

22、对政策工具自身功能和辅助价值的判断袁从而对所选政策工具形成合理预期遥 这两个因素是政策工具得以实践化的前提遥渊二冤优化养老服务政策工具设计袁积极引入市场化供给机制野今天我们政府失败的主要原因不在于目的袁而在于手段遥 冶740市场经济不断发育的今天袁25人们对政府效益和效率的关注更加普遍袁市场意味着选择尧意味着竞争尧意味着机会袁而不是单一的尧垄断的尧墨守成规的袁市场作为资源配置的有效形式袁其机制将激发出更大的社会活力遥 政府在养老服务这一准公共产品和服务的供给机制上袁更应善用市场化手段袁向市场借力遥 如丰富和完善市场活动主体袁不断培育和壮大更多的养老服务企业和社会组织袁通过运用政府购买尧合同外包

23、等市场化工具袁使政府角色由直接生产者向间接供给者转变袁最终形成政府和各大非营利组织在养老服务事业中的合作伙伴关系袁开拓养老服务供给机制的新格局遥渊三冤激发多元主体参与力度袁大力培育为老服务社会组织公众参与是增强政治回应性的关键袁既是政策工具执行效果的一个反馈和评价袁又能在群众实践中丰富政策工具框遥 同时野时刻保持对供给方的激励与需求方的创新之间联系的关注冶14也是养老服务领域最需要突破的瓶颈遥 然而袁市场和政府在公共产品供给过程中都存在失灵袁引起供给效率和效果的不尽人意遥 在公民社会不断发育和成熟的今天袁引入第三部门治理模式袁大力发展社会组织袁引导公众主动参与到社会养老服务的过程中来袁可以渊也

24、应当冤成为一个有效的治理模式遥 如可以采取院倡导积极老龄化袁鼓励老年人渊包括引导家庭冤继续参与经济尧政治尧文化和社会生活袁实现老有所为的目标曰不断培育各类为老服务社会组织袁如为老服务社工机构尧志愿组织和相关社团等遥渊四冤确立公共需求导向袁动态组合政策工具政策工具的分析视角认为袁没有最好的政策工具袁只有最适当的政策工具遥 当政策工具具有了政策环境的特征袁并且不再具有其任何自身内在价值时袁那么就是最适当的政策工具遥 同时袁政策环境的最佳审视角度是对公共需求的合理判断遥 养老服务政策工具在实现产业发展的过程中袁必然涉及到对产业链上相关利益主体不同需求的现实考量袁主要包括规划主体渊政府冤需求和践行主体

25、渊政策受众冤需求遥 具体体现在两点院第一袁推进养老服务产业由基础研究到开发运用袁最终实现产业化的发展袁需要政府根据步骤实施的阶段特征和阻力大小袁采用野自给要复合要强制冶不同参与程度的工具选择曰第二袁政策受众根据对养老服务业发展趋势和自身资源拥有情况的判断下袁自行选择涉足的养老服务活动领域袁与此同时袁政府也需要在这一市场化过程中袁认真审视养老服务业态发展趋势袁修正养老服务市场的盲目性和自发性遥通过对政策工具组合的动态调整袁优化和创新政策工具袁最终实现政策工具合力最大化遥综上所述袁野任何挑选出来的政策工具袁事实上都会受到它们被运用于其间的复杂过程的模塑袁而非任何具有预见性的蓝图或者概念性的设计冶7

26、38遥 政府作为公共权力和利益的代表袁是政策工具的最终选择者和引导者遥 市场经济的完善尧公民社会的不断发育尧服务型政府的提倡袁一系列市场化尧社会化尧创新性的政策工具得以提倡和运用遥 政策工具的选择要在公共利益和公共权力的政治天平上做好权衡遥 以公共诉求为出发点袁权衡各类政策工具选择的边界性遥 养老服务问题是一个综合政治尧经济尧文化和社会等各方面的矛盾共同体袁各级政府在养老服务政策的设计和运用过程中袁不仅要考虑经济问题袁更要权衡好权利与目标尧公平与效率等问题袁基于野强制型要要要复合型要要要自给型冶基本政策工具的假设理论思路袁结合养老服务活动类型和活动维度袁展开养老服务政策制定的深入思考遥26参考

27、文献院1 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定EB/OL.新华网,(2013-11-15)2013-12-05.http:/ 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见EB/OL.中央政府门户网,(2013-09-13)2013-11-05.http:/ 吴玉韶.中国老龄事业发展报告(2013)M.北京:社会科学文献出版社,2013:26.5 张旭升,牟来娣.中国老年服务政策的演进历史与完善路径J.江汉论坛,2011,(8):140-144.6 Harold Lasswell and Arabam kaplan,Power and SocietyM.N.Y.:McGraw-Hill Book

28、 Co,1963:70.7 美B.盖伊.彼得斯,弗兰斯.K.M.冯尼斯潘.公共政策工具要要要对公共管理工具的评介M.顾建光,译.北京:中国人民大学出版社,2007.8 陈振明.政策科学要要要公共政策分析导论M.2 版.北京:中国人民大学出版社,2004:16.9 L.Salamon.Tools of Government:A Guide to the New GovernanceM.New York,Oxford University press,2002:19.10 胡发贵.儒家的养老与敬老思想J.江苏大学学报:社会科学版,2013,(2):14-17.11 周毕芬,阙春萍.社会养老保险城乡

29、统筹:实践与理念J.重庆理工大学学报:社会科学,2012,(3):41-45.12 苟欢.多中心治理视野下公共服务供给机制的改善要要要以 N 市 J 区政府购买居家养老服务为例J.四川理工学院学报:社会科学版,2013,(5):19-23.13 张国庆.公共行政学M.2 版.北京:北京大学出版社,2007:43.14 Hongtao Yi;Richard C.Feiock.Policy Tool Interactions and the Adoption of State Renewable Portfolio StandardsJ.Review of Policy Research,2012

30、,(2):193-206.责任编校院万东升Analysis of Policy Tools Based on the Pension Service Policy Text:an Analytical FrameworkGOU Huan,LIU Licai(School of Management,China West Normal University,Nanchong 637009,China)Abstract:Reform is the biggest bonus for China of today爷s,it is meaningful that government design a

31、ndadopt feasible policy instrument for the growing problem of pension service which resulted from the aging ofpopulation.This paper tries to classify and analyze the basic policy instrument of pension service by themacro-study on pension service policy in China and the guidance of Several Opinions o

32、n the Acceleration ofPension Services,which has issued by the State Council recently.According to the governments participation,the basic text types of service policy for the aged can be classified as mandatory policy tools,complex policytools and voluntary policy tools.Based on the classification,t

33、he text briefly reviews the present endowmentservice policy.It is considered that the Opinions advocate and launche the complex policy tools with marketas the core.In the field of pension service,it opens up a new pattern of government reform.The flexiblearrangement between voluntary and mandatory p

34、olicy tools gives innovation space for all levels anddepartments of government.Meanwhile,this paper establishes the three-dimensional analysis model ofpension service on the basis of the assumption of the basic classification,which includes the dimension ofbasic policy instrument,the dimension of th

35、e field of policy activity,and the dimension of the type of policyactivity.At last,this paper gives suggestions on the choice and application of policy instruments from theaspects of setting the goal of policy,learning the character of instrument,applying the marketized andsocialized instrument,adjusting the instrument with the guidance of the stakeholders爷 demand etc.Key words:ageing;aging policy;pension service;service policy for the aged;policy text;policy tools27