2用户需求分析报告1-2.pdf

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1、国土资源管理信息系统需求分析报告 11 引言引言 11 编写目的编写目的 用户需求调研是秦皇岛市国土资源管理信息系统设计的第一步，其目的是为了了解市局信息化建设的应用现状和基于业务管理需要形成的需求目标。需求分析则是在调研的基础上，把市局对系统的期望予以定性或定量的描述，进而界定系统开发的目标。编写一个符合市局业务具体要求的用户需求分析报告，是开发满足国土资源管理自动化办公需要的高质量软件的基础。12 项目概述项目概述 秦皇岛市国土资源管理信息系统是秦皇岛国土资源局通过国内外广泛调研，经过长时间酝酿后，于 2002 年 10 月正式启动的信息化建设项目。该项目由北京中地时代软件工程有限公司负责

2、软件开发和数据库建设工作。系统建设的目标是：以市局机关各业务职能科室办公为主要服务对象，以城区（海港区、北戴河区、山海关区、开发区）国土资源数据库为基础，开发建设以电子政务为主要目标的管理信息系统，实现市局地政、矿政、测绘管理的信息化、网络化、科学化与现代化。项目建设内容包括软件开发、数据库建设、环境设备采购、系统集成等四个方面，具体为：开发建设面向市局业务需要的电子政务软件系统；开发建设面向区局（海港区、山海关、北戴河、开发区）业务的电子政务软件系统；建成土地利用、城镇地籍、土地规划、耕地保护数据库，逐步建设土地评估、土地执法监察、土地储备、土地交易、矿山管理、基础测绘数据库；实现电子政务系

3、统与市局行政办公系统的有效联接；建成市局办公大楼内各科室、局直属事业单位、三区国土资源局及开发区土地局局域网，实现信息资源共享，保证该局域网与将来建成的市府网络、省厅信息系统网络和辖区各县局信息系统网络之间的联接和信息交换。13 关于需求分析工作设计方面的说明关于需求分析工作设计方面的说明 国土资源管理的政府职能是通过设定一系列相互关联，但又彼此相对独立的业务来体现，而这些业务则是由机构（业务科室）负责实施的。机构可能会发生变化，机构所对应的职能也可能会调整，但业务则是相对稳定和统一的。因此我们的用户需求分析与需求模型的建立是面向业务而非面向机构。为了有效描述各国土资源管理职能的实施现状及需求

4、，我们首先对每一项业务的执行过程（即工作流）进行描述；在此基础上，进一步结合对数据流与控制的分析综合形成该业务的需求模型。采用这种方法的好处在于：国土资源管理信息系统需求分析报告 2 业务流程描述逻辑清楚、直观，方便开发人员实现计算机模拟；面向业务而非面向机构的需求建模，将使各业务功能组件根据机构变动和职能调整而灵活组合，从而大大提高了软件的灵活性和可扩展性。14 用户需求调研情况的概述用户需求调研情况的概述 自 2002 年 11 月起，我们主要通过面谈、需求专题讨论会、收集有关文档资料、研读有关政策文件、自由讨论、观摩业务处理过程、旁听局业务例会等方式开展用户需求调研工作。我们走访了各主管

5、局长及耕保科、地籍科、土地利用科、测绘管理科、矿产开发管理科等业务科室的负责人和相关人员，与监察科、执法监察大队、土地交易市场、土地开发整理中心、土地收购储备中心、地价评估所等单位主要负责人进行了交流，在此基础上综合分析、提炼出用户的需求目标，完成需求分析报告的编写。2 项目背景分析项目背景分析 21 项目背景分析的目的项目背景分析的目的 从宏观政策背景角度上看，本项目应当是省厅和市政府信息化规划建设的一个部分，通过对立项背景的分析，有助于系统开发人员了解省厅、市政府和市局有关区域及行业信息化工作的部署、计划；了解各级主管部门对于本项目的目标定位、进度安排等信息；目的在于确立本项目的开发目标、

6、进度安排、成本预算等限定条件。市局现行机构设置及岗位“三定”方案代表了市局对各业务职能分工的设计。对现行机构设置的理解，有助于我们全面了解国土资源管理职能的实现过程，便于从数据资源角度和功能模拟角度上设计信息系统。22 项目在省厅与市府信息化建设中的地位项目在省厅与市府信息化建设中的地位 221 省厅 河北省国土资源厅在河北省国土资源信息化“十五”规划和 2010 年远景目标（纲要）（以下简称纲要）中明确提出了省国土资源信息化的主要目标和任务：开展国土资源信息网络建设，加快建立各级国土资源信息局域网，实现部与省之间主干网的连接，为国土资源信息共享提供网络环境；加强各级国土资源基础数据库建设，使

7、国土资源电子信息基本满足国土资源管理工作的需求；开展国土资源数据中心建设，基本形成多级国土资源信息交换体系；开发并应用国土资源政务管理信息系统和信息服务系统，初步实现国土资源政务管理和社会服务主流程信息化，明显提高国土资源管理和信息服务水平。纲要指出建立结构完整、技术先进的河北“数字国土”体系，实现国土资源政务管理、社会管理、调查评价主流程信息化，使河北省国土资源信息建设总体达到国内先进水平，是国土资源部门未来工作的中心任务。省厅于 2002 年 8 月下发了河北“数字国土”工程实施方案（政务管理、信息服务系统部分），为各地国土资源信息系统建国土资源管理信息系统需求分析报告 3设提供了指南。2

8、002 年 9 月省厅在石家庄召开了“信息化会议”，下达了“关于编制市级国土资源信息化建设方案及局域网建设的工作安排及具体要求”等文件，对信息化工作进行了具体部署和落实。要求在 2002 年底完成市级国土资源信息化总体建设方案的编制，在 2003年 3 月底以前完成市级国土资源行政管理部门局域网建设，建立部分运行数据库，为市级数据中心的建设做好前期准备。这就要求我们在系统建设时，不仅要满足市局业务办公的具体需要，也要充分考虑省厅的部署和要求，按照省厅的规范和要求设计、建设系统，确保本系统将来能作为省厅“数字国土”系统中的组成部分，顺利与省厅并网。222 市府 秦皇岛市“十五”国民经济和社会信息

9、化发展规划将国土资源数据库列为重点建设的十大数据库之一。秦皇岛市政府正在实施“电子政务”工程，也已将国土资源局纳入第二批建设单位名单。政府办公系统功能侧重于公文流转，而国土资源信息管理系统偏重于业务管理。在国土资源管理信息系统的建设中要考虑到与政府已有办公自动化系统间的接口问题，保证系统间的公文流转能顺利进行。23 项目在市局信息化部署中的地位项目在市局信息化部署中的地位 秦皇岛市国土资源局领导一直注重抓信息化建设，曾多次派有关同志赴国内、外考察已建成的国土资源管理信息系统，在此基础上，明确了信息化建设的总体方向，选择了国产地理信息平台软件，成立了信息管理中心，决定三个区局不再单独投资建设信息

10、系统，由市局统一组织开发。2002 年 10 月项目正式启动。局领导指示要在 2003 年底以前，完成整个国土资源管理信息系统的建设，届时将实现远程办公、无纸化办公，市局信息化建设取得突破性进展，业务管理水平迈上一个新台阶。市局计划使本项目在 2003年能列入省厅信息化计划，力争建成后成为河北省国土资源信息化建设的示范项目。24 市局业务机构的设立和职能分工市局业务机构的设立和职能分工 根据秦皇岛市政府机构“三定”方案文件规定，市局业务机构共设有 7 个业务科室、5 个管理科室，6 个局直属事业单位（见图 1）。241 业务科室 7 个业务科室分别为：地籍科（规划科）、耕地保护科、土地利用科、

11、测绘管理科、矿产开发管理科、地质勘察科和地质环境科。各科室的主要业务职能分述如下：地籍科（规划科）：负责土地权属登记、土地利用规划的编制和执行、土地利用现状的调查、地价确认、处理土地权属纠纷。耕地保护科：负责农用地征（转）用管理、国有土地使用权的划拨及耕地的开发、复垦、整理的计划编制和实施。土地利用科：负责国有土地一级市场的土地使用权的出让管理工作及编制土地收购储备计划。图 1 秦皇岛市国土资源局机构设置一览 地籍管理科耕地保护科土地利用管理科测绘管理科矿产开发管理科矿产勘查科地质环境科秦皇岛市国土资源局 业务科室 管理科室 直属事业单位 人事科执法监察科办公室财务科纪检监察科开发整理中心土地

12、交易市场收购储备中心评估事务所执法监察大队测绘大队国土资源管理信息系统需求分析报告 4 测绘管理科：负责测绘资质年审、测绘资料和基础测绘项目的管理。矿产开发管理科：编制矿产资源的规划，负责采矿权的登记、延续和变更工作。地质勘察科：负责地质勘查资质审查、地勘项目登记、探矿权初审及矿产资源储量的管理工作。地质环境科：负责地质灾害防治工程单位的资质审查、防灾预案的编制及矿山地质环境的评估。242 管理科室 5 个管理科室分别为：执法监察科（政策法规科）、办公室（档案管理室）、财务科、人事科和纪检监察科。各科室的主要业务职能分述如下：执法监察科（政策法规科）：监督检查各业务科室的执法工作，依法查处土地

13、、矿产、测绘违法案件，负责接待信访和受理行政复议、应诉工作；组织专项法律、法规的宣传教育及培训工作。办公室（档案管理室）：协调机关日常工作，管理各种文件及档案。财务科：负责市局的财务管理工作。人事科：负责局机关及直属事业单位的机关编制、人事和劳资管理。纪检监察科：监督检查政策执行，检查、调查、查处各种违纪、违法案件。243 直属事业单位 6 个局直属事业单位分别为：土地交易市场、土地收购储备中心、土地开发整理中心、评估事务所、执法监察大队、测绘大队。前 5 个为全额拨款单位，后 1 个为自负盈亏单位。各单位的主要业务职能分述如下：土地交易市场：管理土地二级市场，包括转让、出租和抵押。土地收购储

14、备中心：代表政府收购、储备土地资源，对储备地块进行管理、出租。土地开发整理中心：负责补充耕地计划的落实和部署，组织造地项目的实施。评估事务所：全市基准地价、标定地价的制定，对全市地价的动态进行监测，受托承接宗地地价评估业务。执法监察大队：执行对违法案件的查处，对相关案件提出处罚意见。测绘大队：负责开展全市范围内的基础测绘及社会委托的其它测绘工作。根据商定，本项目的目标是开发面向业务管理所需要的管理信息系统。而作为政府机构，除了业务管理之外，还有行政办公、人事、财务、纪检、政策法规等部门，也有办公自动化的要求。关于这部分机构的信息化建设，市委、市政府已有了电子政务建设的具体安排。因此在本项目中将

15、不考虑其建设问题，而是着重考虑和市政府办公自动化系统如何整合的问题。25 市局业务职能的分类描述市局业务职能的分类描述 如前所述国土资源信息管理系统的开发应是面向业务的，而不是面向机构，这是我们进行用户分析与建模的大纲。为此，有必要从需求分析建模角度分述各独立业务的构成，了解每一业务的基本内涵以及各业务职能目前业务处理的工作特点。国土资源管理信息系统需求分析报告 5251 规划业务 依据国家、省土地利用总体计划，编制市级、区（现）级土地利用规划，根据实际情况修编规划；负责审查建设用地选址是否符合土地利用总体规划。规划的编制是一个专项，延续时间较长，但发生频率较低（间隔一年甚至数年）；规划在执行

16、过程中调整和修编常常是被动的，仅当需要时才做；建设用地选址是否符合规划，这是一项日常性工作，贯穿于各类土地使用权（划拨、出让、转让、出租、抵押）业务的审批中。252 土地登记业务 开展土地权属调查，进行土地使用权的初始登记、变更登记和处置权属纠纷，这是土地业务中最基本的一项工作，是其它业务活动的基础（如转让、抵押、出租等行为的进行，首先必须确认转让方、抵押方或出租方具有土地使用权）。土地管理业务的核心是对土地使用权进行管理，无论采用何种方式进行土地使用权的转移，最终必须通过登记，才能得到法律的确认和保护。253 耕地保护业务 通过执行省厅下达的耕地保护计划和开发、整理、复垦计划，确保耕地总量不

17、减少。此项业务是贯彻土地法的根本保证。通过严格的耕地的征（转）用审批工作，控制新增建设用地数量。通过对未利用土地的开发、对低效土地的整理、对废置建设用地的复垦，增加耕地的总量，进而做到“占补平衡”。254 土地利用与土地交易业务 土地利用职能是指建设用地的供地管理工作。依据我国现行土地管理政策，国有建设用地可以通过划拨和出让两种方式实现供地。国家对一级土地市场实行垄断。土地交易职能是指对于在通过一级土地市场获得土地使用权之后，以转让方式进行土地使用权的转移过程进行管理与服务的政府职能。地价评估和土地收购储备等业务则是实现土地有偿使用、优化配置土地资源的基础性工作。255 土地利用现状调查与统计

18、业务 通过对土地用途进行分类调查，汇总、统计各市、区土地利用的现状。通过建立土地利用台帐和各种汇总表反映土地利用的动态。此业务仅在建立基年土地利用现状库时工作量较大，以后每年按规定进行变更调查，并及时进行数据库和台帐的更新工作。256 监察与执法业务 监督土地、矿产、测绘业务的执行过程，对违法案件依法立案，调查取证，下达处罚意见，并监督执行；受理信访、信访复议和行政复议、应诉工作；完成权属纠纷案件的受理、督办工作。此项业务贯穿所有土地业务，确保各项业务管理工作执法的公正性。257 地矿业务 包括探矿权、采矿权、矿产资源储量管理及地质环境保护等多项内容，是贯彻矿产资源法的核心业务。通过对矿产资源

19、勘查、开采依法进行登记、审批，确保对矿产资源的合理利用。国土资源管理信息系统需求分析报告 6258 测管业务 依法（测绘法）管理各类测绘基础资料，负责测绘资质年审和基础测绘项目的管理。259 局长办公与会审制度 局长日常工作包括决策、督办、查询、协调等内容，使主管领导做到对各业务的办理进度、政策的执行情况心中有数，督促各科室间业务合作的开展。会审制度是目前行政审核制度所规定具体审核程序所要求的。会审制度的执行涉及审核内容的确定、资料准备、会审时间、场地及程序安排等。2510 公示业务 依据文件精神，国土资源信息发布也应是一项重要业务职能。以国土资源数据库和有关数字化信息为基础，以网络（内网、外

20、网）为主要传播介质，以信息发布、信息查询等信息服务为内涵，通过互联网、触摸屏、大屏幕等多种形式，向内部和社会提供信息服务。26 小结小结 根据国务院 2001 年 15 号文件关于加强国有土地资产管理的通知和国土资源部2001 年 174 号文件关于整顿和规范土地秩序的通知的精神，我国土地管理的政府职能将主要集中于两点：其一是严格控制建设用地供应总量，保护耕地资源；其二是规范土地市场，合理开发和利用土地资源。在市局机构中主持耕地资源保护工作是耕地保护科，主持土地资源开发利用工作是土地利用科。耕地保护职能的中心思想在于严格控制新增建设用地，谁想增加建设用地，谁就要补地，即达到占补平衡，以确保耕地

21、总量的不变。这一职能的执行反映在政策导向和操作上，是严格的程序和逐级审核及会审制度。因此在我们构造国土资源信息系统时，将把注意力集中于利用工作流模式对职能执行程序进行有效模拟。土地利用的职能是指国家通过经营土地，对土地资产进行管理。也就是说国家对土地资源的合理利用和开发负有政府责任，这种责任直接反映在政府依据土地利用总体规划来规定地块的利用方式（即用途）。在具体实现这一管理职能的时候，可反映在两个方面：第一方面是供地，即指出哪些地块可以用于开发利用（可成为建设用地），第二方面是确定这些地块的开发商。政府在执行土地利用职能的时候，其注意力放在两点：第一点是规定土地的用途，第二点是确定土地使用权人

22、的方式。这两条将最终反映在土地划拨批复或出让合同中。上述两条是政府与土地使用者之间的法定契约中的核心部分。国家由此确定了其在土地合理开发和利用中的权益和义务，而土地使用者不论其将土地转让过多少次，上述法律责任都将贯彻始终。国家的政策导向反映出利用市场机制确定土地使用者是主流方式，仅当符合政策规定的条件时，才使用划拨和协议出让方式。我们可将确定土地使用权人的方式分为两种职能操作的类型：第一种是行政审核方式，即划拨（无偿无限期）和协议出让（有偿国土资源管理信息系统需求分析报告 7有限期），这种方式的特点是可以利用作业流模型模拟审核职能实现时的程序特征和级别特征。第二种是利用市场机制确定使用权人的方式（招标、拍卖、挂牌），该方式的特点是政府力图减弱以至最终取消行政审核。该方式反映在构造国土资源信息系统时，其着眼点应放在以地块为对象、以交易为中心的、内容丰富的数据库的设计和建设上，在此基础上提供市场管理和市场服务的强大分析、统计和显示工具。“会审”和“公示”是目前土地管理职能中规定的两种工作方式。前者对应着行政审核业务规范管理的需要；后者对应着阳光行政、政务公开的要求，这也是转变政府职能，扩大市场机制所需要的。上述两种工作方式反映在信息系统的设计取向时，可以用“工作流”模型和“工具”模型来模拟。