上海市市政工程建设管理模式的实施和建议.pdf

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1、第5 期(总第1 3 5 期)2 0 0 8 年1 0 月中圄千后支薯张C H I N AM U N I C I P A LE N G I N E E R I N GN o 5(s e r i o IN o 1 3 5)0 c t 2 0 0 8上海市市政工程建设管理模式的实施和建议张强，梁靓(上海市市政工程管理局，上海2 0 0 0 2 3)摘要：通过近年来上海市市政工程建设管理模式的实施。论述了不同时期管理模式的特点、贡献和不足。介绍了近两年来上海市市政工程建设管理方面成立专业投资公司、建设单位整体划出和市市政局建设职能逐步剥离等改革情况。最后给出了目前形势下市政工程建设管理从合理规划、加

2、强监管、强化监理和做好服务等方面人手的建议。关键词：市政工程；建设管理；模式中图分类号：T U 9 9文献标识码：C文章编号：1 0 0 4 4 6 5 5(2 0 0 8)0 5 0 0 5 3 0 3随着我国经济体制改革的不断发展政府的管理制度也进行了相应的变革市政工程设施作为一种服务大众的公共产品其建设模式适应经济社会发展形势的要求也就更为强烈。在这种新形势下。如何进一步完善市政工程的建设管理工作就成了市政建设管理部门不得不思考的问题。1 以往市政工程的建设管理模式1 1“十五”之前“十五”以前市政基础设施建设的运作方式为政府对项目的规划、立项、设计、投资、建设、运营的全过程进行全方位参

3、与和管理。政府部门既负责项目的投资、方案审批、建设监管，又直接组织建设实施，也就是既做“运动员”又做“裁判员”。因而存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题不仅容易导致腐败还容易导致工程项目难以依法建设和投资超概算等问题1 2“十五”期间为解决这些问题“十五”期间投融资体制开始改革。投资主体逐渐从单一化向多元化过渡从政府出资向社会出资发展。归纳起来主要有以下几种方式：1)代建制模式。指项目管理公司受业主委托对项目招投标、勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理项目竣工后交付给业主。“十五”初期。高速公路建设开始采用B O T 形式公开向境内外投资者招商，使得大型国有企业、民营企

4、业成为高速公路建设的项目法人。当时招商的项目公司往往缺乏经验同时政府为了控制工程建设，引人熟悉建设市场法律法规、精通工程建设管理的代建单位帮助项目法人管理工程建收稿1 5 t 期：2 0 0 8 0 7 2 0设在高速公路建设中开始实行代建制度并逐步推广到其他市政工程建设中。2 0 0 1 年底市市政局正式颁布了上海市市政T 程建设管理推行代建制试行规定，规定本市市政(含越江工程)、公路等建设工程项目包括政府投资项目和招商项目。必须推行代建制。随后市市政局将一部分下属事业单位改制为代建制企业，如大桥建设处、浦东建设处、市政建设处先后改制为黄浦江大桥建设公司、建设丁程管理公司、市政工程建设发展公

5、司。代建制模式是上海市“十五”期间市政工程建设管理中推广的主要模式之一。2)丁程总承包模式。它并不是一般意义上总包、分包中的总包而是以向业主交付最终产品服务为目的对整个工程项目实行整体构思、全面安排、协调运行的前后衔接的承包体系。包括按照合同约定雇主委托承包商对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段承包，有设计一采购_ 施工总承包、设计-+施工总承包、采购一施工总承包等形式。工程总承包的提出起源于基本建设管理体制改革。1 9 9 7 年我国颁布的建筑法明确提倡对建筑工程进行总承包从而确立了工程总承包的法律地位；2 0 0 3 年建设部发出关于培育发展工程总承

6、包和T 程项目管理企业的指导意见，明确了工程总承包的基本概念并开始在全国范围内全面推广。工程总承包也是上海市“十五”期间市政工程建设管理中推广的模式之一。3)其他模式。如由“九五”期间延续过来的建设指挥部模式即由政府管理部门抽调人员组成临时班子对项目建设进行管理在项目完工后再予解散。这种管理模式便于项目的协调推进一般仅限于政府投5 3 万方数据中两千丛暑张张强，梁靓：上海市市政工程建设管理模式的实施和建议2 0 0 8 年第5 期资的项目上。对于社会融资的项目特别是政治性影响较大的大型市政项目往往采取“指挥部+项目公司”的建设管理模式，即成立专门的项目公司负责社会融资。成立指挥部负责项目推进。

7、在实际工作中，这3 种建设管理模式有时独立存在，如业主(政府或者项目公司)直接对应代建制单位或者总承包单位；有时也会结合在一起形成代建制+总承包、指挥部+代建制等模式。“十五”期间通过构建投融资机制引进社会资金、构建项目代建制等管理模式。不仅实现了高速公路、越江桥隧等市政基础设施的跨越式发展，改善了市民出行的交通条件对经济社会发展起到了重要的促进作用：而且积极探索了市政项目的建设管理模式。但同时由于相关法律法规不够完善、市场发育不够成熟、一些代建制和总承包公司管理水平有限、政府监管不完全到位等在实际工作中也发现存在这样那样的问题。例如一些总承包商的管理思路还是停留在传统意义的总包模式上未能从单

8、纯管理施工转变为全面管理整个项目未能从被动进行质量管理和成本控制转为主动尤其是施工一设计总承包商在实际工作中往往还是习惯于将自己与设计单位看作平行责任关系不能很好地协调设计施工的关系。再如代建单位在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位无法得到建设相关管理部门。如规划、消防、土地等方面的认可，仍需传统上的建设方出面进行各项手续办理：业主和代建单位的委托关系究竟是民事委托还是行政委托未明确导致建设工程的民事责任风险转移了但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移；同时。代建制单位因代建费收取标准过低而降低了的工作积极性业主因风险未完全由代建单位承担而对代建单位存在疑虑，合作双方这种背反的

9、期望目标往往对建设工程项目产生各种不利影响。2“十一五”以来建设管理模式的改革2 1 成立统一的专业投资公司由市城投总公司先后成立了上海市公路投资建设发展有限公司(以下简称“公投公司”)和上海市黄浦江越江设施投资建设有限公司(以下简称“黄投公司”)两个子公司。1)公投公司负责政府还贷公路的具体项目建设管理、资金筹措、还贷以及经市政府批准的职责和经营范围。下设经营性高速公路、政府收费还贷高速公路、市管非收费干线公路(含公路越江项目)三个方5 4 面。2)黄投公司负责黄浦江越江桥隧的具体项目建设管理、资金筹措、还贷以及经市政府批准的职责和经营范围(不含公路越江项目)。上海市市政工程管理局作为政府主

10、管部门，负责市政工程项目的规划、前期研究、中长期建设计划制定并负责具体项目的建设节点目标制定、工程建设协调推进、工程建设监管。公投公司和黄投公司根据政府制定的项目规划和批准的实施计划。具体全面负责实施项目建设、验收以及移交。2 23 家建设管理单位整体划出2 0 0 7 年下半年3 家建设单位整体划归政府投资公司即市政T 程建设发展公司、黄浦江大桥建设公司、建设工程管理公司(这3 家单位也是首批公布的市政工程代建制单位)分别整建制划人城投总公司、申通公司、申虹公司。这是继城建集团整体划出的又一管理体制改革的重大举措不仅加强了城投等3 家公司的建设管理力量。形成优势互补的形势而且进一步深化了“政

11、企分开”的改革之路同时也为代建制的进一步改革铺平了道路。2 3 市市政局的建设职能逐步剥离为进一步深化政府体制改革承担市政工程建设职能的市市政局下属上海市公路管理处和上海市市政工程管理处也进行了相应的改革。上海市公路管理处下属上海市公路建设公司逐步划转到公投公司上海市公路管理处的建设职能逐步剥离：上海市市政工程管理处的建设职能也逐步划转到市城投总公司的其他部门。今后公路管理处和市政工程管理处将不再直接负责市政工程项目的建设而只负责市政工程建设的行业管理。至此市市政局在建设管理方面已完全成为行业管理3 新形势下的建设管理建议3 1 目前建设管理的新形势经过“十一五”前两年的改革逐步建立起了由专业

12、投资公司对市政基础设施进行统一实施的模式。这种“政企分开、管办分离”的建设管理模式不仅体现了国务院投资体制改革的“转变政府职能后要确立企业的投资主体地位”的精神而且便于统一建设管理模式、简化管理层次和环节。同时也为进一步发展总承包模式、进一步改革代建制模式铺平了道路。政府对企业的管理，由之前的“既管人、管钱又管事”变为了纯粹的“管事”，由直接管理变为纯万方数据中圄千盛王稚张强梁靓：上海市市政工程建设管理模式的实施和建议2 0 0 8 年第5 期粹的行业管理建设管理的抓手进一步减少、难度相对增加政府的管理能力和管理方式面临新的挑战。在这种新的形势下对政府服务职能的要求进一步增强、对政府直接干预职

13、能的要求进一步减弱，但是目前一部分政府部门工作人员还不能完全适应这种变化仍习惯于直接参与企业的运作对项目的建设管理参与得过多、过细。同时经过划转合并与政策倾斜专业投资公司做大做强后“小政府大社会”的现代社会管理格局更为明显。但是部分企业却没能摆正自己的位置。要政策、要资金时想依托政府，被监管、被协调时却想甩开政府，给政府相关管理部门的监管r E 作造成一定的难度。3 2 新形势下做好建设管理的建议1)科学决策、合理规划。项目整个实施周期的各个阶段的T 作是密不可分的在项目的前期阶段设定的经济对策、项目方案和技术标准。对项目的投资、建设以及后续使用起着关键的作用。因此，科学决策、合理规划可以避免

14、后续建设管理中很多不必要的麻烦。规划和计划切忌贪大、贪全、贪快。要实事求是、合理可行要充分考虑实施的可行性，要充分估计到实施中可能会遇到的各种问题并在前期工作中提出解决的对策或者在方案上予以避让。规划、计划、建设以及实施单位等部门不能各自为战要密切合作争取在前期阶段将建设管理中可能遇到的各种矛盾化解至最小。2)制定法规、加强监管。经过“政企分开”的改革之后，已经建立起了比较科学、现代的政府管理模式。即政府部门做“裁判员”而企业做“运动员”。但在现实中政府越位现象时有发生即政府管理部门有时会直接参与项目建设的具体事项一方面导致政府部门负荷过重、政府管理人员工作量过大进而导致政府人员没有足够的时间

15、和精力投入到监管事项中：另一方面对项目管的过多过细也会导致项目实施单位产生依赖性稍有困难就推到政府身上或者正好相反由于管的过多过细而引起项目实施单位的逆反心理不肯全面接受政府的监管。其实政府应以引导、指导为主直接干预为辅加强项目实施过程的控制和监督。实现管理要素的优化配置。市政建设管理部门的主要精力应该放到对T 程投资控制、文明和安全施丁、施T 质量等的监管上，主要工作应该是根据管理需要制定相应的标准、制度、法规并依照这些标准、制度、法规对建设各方进行严格监管如果出现与标准、制度、法规相违背的情况则应一查到底，并严格按照规定对相关责任人和责任单位进行处罚。3)培育企业、强化监理。经过一系列建设

16、管理体制改革之后初步培育了一批投资建设公司、代建单位、工程总承包单位、监理单位等，但是这砦单位要么成立时间不长要么改制时间不长政府部门要积极帮助他们适应自己的角色。例如要培养投资建设公司的业主意识。要计他们对工程的管理由“要我管”变为“我要管”：要培养代建制和工程总承包单位的总体协调意识在项目管理中不仅要协调各参建方还要协调政府部门、配套审批单位、接管使用单位、管线权属单位和项目周边企业、居民等；要积极发挥监理单位的作用，不断强化监理对设计、施工、项目管理的监督。根据目前的建设管理情况看这些类型的公司都还没有充分发挥应有的作用尤其是监理公司更应该根据自己的职责积极主动地对工程各个阶段实行有效监

17、管。对于公益性的市政工程项目监理公司不仪要有向直接业主负责的思想，对设计、项目管理、施T 中出现的问题及时予以纠正：还要有向社会负责的思想对直接业主提出的危害公共利益的不合理要求也要坚决予以抵制。同时。也要采取措施防止监理公司违规操作、防止监理公司与其他参建方联合作弊，加强对监理人员的准人审查、日常考核和敬业教育等。4)多方协调、做好服务。市政建设管理部门要加强与区县的联系加强与其他职能部门的联系。加强与项目实施单位的联系要互相了解对方的需求遇到问题多沟通、多协调。政府部门要严格按照“政事分开管办分离”的要求，真正摆正自己的位置。除行使好监管职能外，还要做好服务。政府部门应树立服务意识工作人员

18、应有公仆思想在职责范围内为项目实施单位排忧解难打造服务型政府。参考文献 1 G B T5 0 3 5 8-2 0 0 5 建设项目丁程总承包管理规范 S 北京：中国建筑T 业m 版社2 0 0 5 2 陈鄂大型建设丁程项目总承包研究 D 北京：北京交通大学，2 0 0 7【3 邵琦政府投资建设项目代建制管理模式研究【D 上海：上海交通大学2 0 0 7 4 钱寅泉，汪宝国。王仪融，等代建制项目管理模式初探 J 技术经济与管理研究2 0 0 2(2)5 5 万方数据上海市市政工程建设管理模式的实施和建议上海市市政工程建设管理模式的实施和建议作者：张强，梁靓，ZHANG Qiang，LIANG L

19、iang作者单位：上海市市政工程管理局,上海,200023刊名：中国市政工程英文刊名：CHINA MUNICIPAL ENGINEERING年，卷(期)：2008，(5)被引用次数：0次 参考文献(4条)参考文献(4条)1.GB/T 50358-2005.建设项目工程总承包管理规范 20052.陈鄂 大型建设工程项目总承包研究 20073.邵琦 政府投资建设项目代建制管理模式研究 20074.钱寅泉.汪宝国.王仪融 代建制项目管理模式初探期刊论文-技术经济与管理研究 2002(02)相似文献(10条)相似文献(10条)1.期刊论文 蔡晓飞.何勇.CAI Xiao-fei.HE Yong 市政工

20、程建设管理的现状与对策-科技情报开发与经济2009,19(14)结合当前市政工程建设的特点,分析了目前市政工程建设管理中存在的问题,并提出了工程建设管理的应对措施.2.期刊论文 赵燕.ZHAO Yan 市政工程建设管理模式研究-金陵科技学院学报（社会科学版）2006,20(4)随着市政工程的发展和管理部门职能的转变,市政工程建设管理必须从授权管理、公私合营、健全投资体制等方面积极探索管理体制模式,以适应新形势的发展.3.期刊论文 徐锋 浅析市政工程建设管理中质量控制-城市建设与商业网点2009,(28)本文阐述了目前我国市政工程管理存在的问题出发.结合多年工作积累,对全面控制市政工程质量管理问

21、题作出了自己的一些看法.简供同行参考.4.期刊论文 徐华颖.XU Hua-Ying 市政工程建设管理要点与体系完善-中国西部科技2009,8(8)目前,市政工程建设管理存在着诸多问题,笔者认为强化工程质量意识、探索管理办法,坚持落实质量责任制等措施,对于保证工程建设质量有着重要作用.5.期刊论文 朱美君 市政工程建设管理新模式-代建制-上海企业2003,(12)21世纪的上海城市建设和管理将全面进入功能提升期.为加速推进上海的市政工程建设,市政府加大城市建设管理体制和投融资体制改革的力度,在市政工程建设上引入竞争机制,实行投资、建设、运营、监管四分开.市政局为了适应建筑市场投资多元化、社会管理

22、化、经营市场化的新机制,已在四个单位(包括我公司)进行工程项目代建制管理模式的试点.由我公司承担建设管理的大连路越江隧道(已竣工)、郊环北段高速公路、沪闵高架二期工程已经全面推行代建制管理模式.下面就如何在新体制、新机制下进行工程项目管理,规范代建制工程市场,提升工程管理公司的科技含量谈几点粗浅的认识:6.期刊论文 欧阳竟华 加强市政工程建设管理存在的问题与体系完善-科技信息2010,2(17)当前,市政工程建设管理存在着诸多问题,作者认为强化工程质量意识、探索管理办法,并坚持落实质量责任制等措坚持落实质量责任制等措施,对于保证工程建设质量有着重要作用.7.期刊论文 卢建.李雪荣 议市政工程建

23、设管理中聘入专业造价咨询机构实施投资监理和跟踪审计的必要性-建设监理2006,(5)分析了目前市政工程建设的特点及导致结算价超合同价的主要原因,提出了聘入专业造价咨询机构实施投资监理、跟踪审计对工程造价控制带来的益处.8.期刊论文 姚莉.袁青峰.YAO Li.YUAN Qing-feng 计算机信息系统在市政工程管理中的应用-中国市政工程2007,(6)以上海浦东工程建设管理有限公司为例,叙述了市政工程管理存在的问题,进行市政工程管理信息化建设的目的及良好效果.详细介绍了市政工程网络管理系统的结构及其功能.说明应用市政工程网络管理系统进行工程造价全过程管理的方法是可行的.9.期刊论文 张锦华.Zhang Jinhua 浅析开展工程项目管理信用建设意义-城市道桥与防洪2010,(3)该文结合市政工程建设管理企业实例,论述了建设管理企业信用体系建设的重要性,并探讨了开展信用管理建设的外部环境.10.期刊论文 付青山.孔繁全.FU Qing-shan.KONG Fan-quan 市政工程BT项目的管理-山西建筑2009,35(23)根据BT项目的特点,阐述了市政工程BT项目管理中的合同管理、建设管理、质量管理及成本管理,总结了BT项目实际操作中存在的问题,同时提出了解决的办法,从而有利于实现盯项目的控制目标.本文链接：http:/