功能性监管_我国金融监管模式的最佳选择.pdf

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1、第20卷第2期2007年3月西 安 财 经 学 院 学 报Journal of Xian University of Finance and EconomicsVol120No12March 20073功能性监管:我国金融监管模式的最佳选择肖 扬 清1,2(1.集美大学 金融系,福建 厦门 361021;2.厦门大学 金融系,福建 厦门 361005)摘 要:在全球金融业混业经营的共同趋势下,我国现行的机构性监管模式面临巨大的挑战。功能性金融监管是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性,并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管,因而是金融业混业经营下金融监管模式的最优选择。本文在借鉴国

2、外功能性监管框架基础上,对构建我国功能性金融监管模式进行了探讨。关键词:金融监管;机构性监管;功能性监管中图分类号:F832.1 文献标识码:A 文章编号:1672-2817(2007)02-0005-04 近半个世纪以来,金融创新成为全球金融业的新浪潮,金融机构之间的业务界限越来越模糊,混业经营成为全球金融业发展的趋势。然而面对混业经营的大潮,我国金融监管体制依然采取的是根据既定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式,在业务界限日趋模糊的情况下,这一方式显然已难以奏效。我国要顺应大趋势,实行混业经营,就必须对现有的金融监管体制加以变革,而功能性监管将是新形势下我国金融监管体制的新选择。一、机

3、构性监管无法适应混业经营的要求金融监管最主要目标有两个:一是尽力防止或制止系统性金融危机或金融市场崩溃的发生,维护金融体系安全与稳定。二是保护知情较少者的利益。在金融混业经营环境下,一方面,由于金融交易的规模急剧增大,金融交易方式日趋复杂,各金融机构和金融市场之间相互依赖程度和危机相互感染传导的可能性都明显增大。这样,金融体系的系统性风险水平上升,金融危机发生的频率和破坏程度也比以前增大。另一方面,金融交易的复杂化、多样化使金融活动的透明度降低,不仅是一般公众,即使是金融监管当局如何准确、及时获取金融机构经营活动的必要信息也相当困难。这样,如何保护知情较小者的利益不受到大金融集团的侵害,就成了

4、一个十分棘手的问题。要使金融监管实现上述两大目标就必须选择合理的金融监管模式,使之适应金融业的新变化。我国目前采取的是在分业经营模式下确定的机构性监管。所谓机构性监管,是指按照金融机构的类型设立监管机构,不同监管机构分别管理各自的金融机构,但某一金融机构类别的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动。如,银行机构、证券机构、保险公司各自归属不同监管机构,但银行的监管机构却无权干预保险公司或证券公司的银行业务活动。在金融分业经营条件下,这一方式还能起到应有的作用。因为银行、证券、保险机构都只局限在各自的行业范围内经营,不存在保险公司或证券公司的银行业务活动这一假设,实行机构性监管事实上等同于实

5、行分业务监管。但若是在混业经营的条件下,传统的监管模式就暴露出了明显的不足:第一,混业经营模式下,业务界限日趋模糊,跨行业的金融创新产品将会层出不穷,而传统的监管模式对存在交叉现象的金融创新产品的监管划分缺乏科学的标准和权威的部门,各监管机构可能会对不同金融机构共同参与的金融活动形成多重监管或监管盲区,或是相互争夺权力或相互推诿责任,势必将影响监管效率和监管效果。第二,在分业经营条件下,各53收稿日期:2006-12-08基金项目:教育部人文社科基地重大项目 金融制度设计与经济增长-中国经验和理论创新(05JJD790026)作者简介:肖扬清,女,湖南宁乡人,集美大学金融系讲师,厦门大学金融系

6、博士研究生,研究方向:金融理论与政策。1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/金融机构之间不存在业务交叉现象,金融风险一般仅限于各行业的内部。但在金融业转向混业经营后,跨行业的金融产品日益增多,可能引发的金融风险将不仅限于个别行业,很有可能会危及整个金融业。传统监管模式下,各监管机构仅关注本行业的风险问题,而不能建立有效的协调监管机制,不能在整体上把握金融业的风险问题。第三,传统监管模式会阻碍金融创新的发展。传统监管模式无法对跨行业的金融创新产品实施有效监管,为

7、了防范风险,使得管理层不得不通过行政手段来限制金融创新的发展。第四,监管模式的滞后,会引诱金融机构的道德风险,使之钻金融监管的漏洞,追求更多利润,使金融系统的风险加大。因此,我国金融要实行混业经营,并使金融监管能够达到既定的监管目标,就必须摒弃传统的机构性监管模式,代之以功能性监管模式。二、功能性监管:现代金融监管模式的必然选择 所谓功能性监管就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性,并能实施跨产品,跨机构,跨市场协调的监管。功能性监管概念由哈佛商学院罗伯特.默顿最先提出,它关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能,而非金融机构的名称,给定相同的金融业务活动由同一个监管者进行

8、监管,而无论这个活动由哪一个机构来从事。这样,一个金融业务多元化的金融集团要同时面对许多个监管部门。其优点是显而易见的:第一,功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能,并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则,从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题,防止监管“真空”和多重监管现象的出现。第二,功能性监管的监管归属划分依据是金融产品所实现的基本功能,不同背景的金融机构从事同样的金融活动将面对同一监管部门,这有利于为金融业创造一个公平的竞争环境,有利于促进金融市场的健康稳定发展。第三,功能性监管强调实施跨产品,跨机构,跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监

9、管。这样可使监管机构从整体上把握金融业的风险,从而更好地维护金融体系的安全、完整与稳定。第四,由于金融体系的基本功能很少发生变化,因此,据此而设计的监管模式和监管规则更具有连续性和一致性,无须频繁变更政策和监管规则,能够灵活地适应新发展,对多国监管合作具有特殊的意义。第五,功能性监管的一致性和连续性减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为,减少了这种机会主义行为导致的资源的浪费。建立功能性监管模式以取代传统的机构性监管模式,对于我国金融业的进一步发展有着重要的意义:首先,它能够有效地解决传统模式下监管归属模糊不清的问题。功能性监管模式是根据金融产品所实现的特定金融功能来确定该产品的监管机构

10、,会通过专门的裁定原则和机构对金融创新产品的功能进行分析定性,适时解决该产品的监管归属问题,能够有效地消除监管盲区和监管多重区的出现。其次,功能性监管模式能够有效地防范金融风险的积聚。功能性监管模式强调跨产品、跨行业、跨市场的监管,不再仅仅关注本行业、本系统内的风险,而是设立专门机构对金融业实行整体上的监管,从而能够从维护整个金融业安全的角度来关注市场风险问题。最后,功能性监管模式有利于促进金融业的进一步发展。实行功能性监管模式以后,由于该体制能够有效地解决各种金融创新产品的监管问题,管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全,有利于为金融创新产品的发展提供一个宽松的环境,进一步

11、促进金融业的发展。三、功能性监管的代表性框架及其启示近20年来,银行、证券、保险等金融机构的行业壁垒被逐渐打破,各金融机构业务交叉融合,通过并购组建全能银行或金融集团进行金融混业成了一种主流的趋势。此趋势突破了原来的金融业务格局,引起了金融风险结构的变化,对金融监管部门的功能监管提出了挑战,挑战推动了金融监管的创新,使监管在组织构架、模式等方面进行相应的调整,以便在更高层次和水平上维持金融体系的效率和稳定。功能性监管框架较具代表性的是英美两国。1.英国金融监管的新构架英国旧的金融监管模式是一个典型的“多元化”体制,金融的立法体系也相当复杂,在不同的法律规定下设置不同的监管机构,分别对不同的金融

12、业务进行监管,而且对诸如证券和投资等业务实行双重监管。随着业务交叉重叠的增多,出现了难以调解的问题:(1)原有的金融监管模式难以协调金融业务的发展,不同金融机构的职能分工不明确;(2)金融集团对监管部门对不同业务活动的公正界定和有效管理能力产生怀疑;(3)监管成本的概念淡薄,受到社会指责。于是,1997年5月,英国财政6西安财经学院学报 1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/部将原有的9个金融机构合为一体,设立对整个金融体系实施监管的单一法定权威机构 金融服务

13、管理局(FSA)。这样,英国传统上以自律性管理为主的金融监管模式逐渐消失,取而代之的是单一的巨大金融监管机构,从而形成了不按机构而按功能监管的格局。这一改革取得了三重功效:一是使监管机构有了相当的独立性,不受政府更迭的影响;二是金融监管职责与货币政策严格分离,互不干扰;三是统一了金融活动的标准,提高了金融监管的绩效。金融监管一体化使FSA成为世界上最广泛的金融监管机构,它不仅对银行业、证券业、保险业实行监管,而且同时监管信用机构、交易所及决算机构等。它由2200多个职员监管着8000多个金融机构,包括对银行业务、证券业务和衍生产品交易员、投资交易所、保险公司、投资基金管理公司、零售金融产品中介

14、等的监管。FSA实行董事会制,董事由财政部任命,一旦任命,董事会就独立运行。英格兰银行在把金融监管职能转交给FSA之后,其职能只侧重于维护金融系统的整体信用秩序,实现货币政策目标,控制通货膨胀,而较少考虑金融监管和操作。2.美国金融监管新构架1999年11月4日,美国国会参、众两院分别以压倒多数通过了 金融服务现代法案,11月12日,美国总统克林顿签署了此项法案,使其成为一项法律。这一法案给美国金融监管带来了三大变化:(1)新监管构架基于“金融综合立法”,而非以往的“个别立法”;(2)美联储的监管职能不但没有像英格兰银行那样被剥离,反而被强化,改革后美联储成了超脱监管者;(3)新监管体系按“金

15、融服务功能”而非按以往的“金融机构”来分类监管。美国旧的金融监管体系按银行、证券、保险、期货等不同金融行业进行个别立法,并且分别设立监管机构进行个别监管。而基于金融服务现代化法案 的新金融监管体系确立了监管的权威机构(联邦储备委员会),并加强了各监管机构的横向联系,从而形成了双层监管模式。原来监管银行控股公司的联邦储备委员会通过对金融控股公司(FHC)的监管实现对金融服务领域的统一监管,在必要时联储也对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权;以服务功能分类的银行、证券、保险等的监管仍由原来各领域监管机构执行,当断定联储有不恰当监管时,各领域监管机构有执行其领域监管职能的优先权。由于新监管体系对金融

16、服务功能进行分类并制定相应监管模式,当一种新金融产品出现时,不同背景的金融控股公司都有相同的经营权,既适应了金融融合的需要,又能够有效地按不同服务功能进行有效监管。综上可知,虽然英美两国同是发达国家,同样面临金融混业的发展趋势,同样在世纪之交进行了金融监管模式改革,但却有着很大的区别:首先,英国将金融监管职能从中央银行剥离出来,而美国不但没有将中央银行从金融监管职能剥离出来,反而强化了美联储的监管职能;其次,英国金融监管向一元化发展,而美国保持了金融监管的多元化。同时,可以看到两国金融体制改革也有一些共性:首先,监管当局更加重视金融监管的成本与效率,强调监管的灵活性;其次,都适应金融混业经营的

17、发展趋势,金融监管机构之间可协调性增加,实施基于金融产品的服务功能而分类的功能性监管。应该说,英国的模式是典型的功能性监管框架,而美国在实行功能性监管的同时,也保留了原有的基于机构性监管而设立的监管机构,如各州保险监管机构、证券交易委员会、通货监管署等,但职能划分却不同于以往,不再是按机构进行监管,而是按金融产品所实现的基本功能确定监管部门,其目的显然是通过多元化监管,来实现监管的高效率、监管的正确与公正。我国也面临金融混业经营的大趋势,功能性监管模式是我国金融监管模式的新选择,在借鉴国外经验的同时,应结合我国金融监管模式的现状和金融业的发展需要,探索建立适合我国国情的金融监管模式。四、关于我

18、国建立功能性监管模式的若干思考1.关于统一的金融监管机构的创设目前我国的银监会、证监会和保监会之间已经建立了监管信息沟通与协调机制,因此在此基础上共同成立一个统一的金融监管机构 “金融监管委员会”在技术上是可行的。就是说,将目前的银监会、证监会和保监会集中于“金融监管委员会”的统一领导之下,由此构成一个有层次、有分工的监管体系。更为重要的是,近几年来由于金融体制改革的推进和WTO的加入,这些监管机构已经储备了相当一批高素质、精通国际金融动作惯例的金融监管人才,这是金融监管委员会能够顺利运行的重要保障。根据美国芝加哥大学的斯蒂格勒教授提出的最优监管规则理论,一国的监管不能过度但又不能不7肖扬清:

19、功能性监管:我国金融监管模式的最佳选择 1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/管。如果过度,可能会扼杀市场的效率而没有竞争力;而如果不管又可能会承受太大的风险。而要实现最优监管的方式之一,就是让监管者也有竞争。事实上,功能性监管正是这样一个具有一定竞争性的监管模式。由于在混业经营下,每个金融机构都可能从事多元化的业务,而根据这些业务的功能分别由不同的监管部门进行监管。这样如果金融机构在某一方面出现问题,那么对应的某监管部门自然是难辞其咎,其监管效率也就受到怀疑

20、。由此,这些监管部门也就不敢怠慢了。从这一点来看,功能性监管可以较为有效地解决我国当前金融监管中存在的垄断和低效率问题。2.关于“金融监管委员会”本身的定位它应该是一个附属于中国人民银行的机构,还是独立于人行、与人行同等地位的金融监管者?这里隐含的问题是如何对待货币政策与金融监管的关系。近年的来研究表明,中央银行同时兼顾货币政策与金融监管的双重职能很容易使之陷入“囚徒困境”。如中央银行在紧缩货币政策时,可能会面临某大型金融机构的流动性危机所需的紧急贷款救助这种两难局面。因此,为了避免中央银行经常陷入这种尴尬的两难境地,以及保障货币政策的顺利执行,笔者认为,应该将金融监管委员会定位为独立于中国人

21、民银行、直接受国务院领导的金融监管者。中国人民银行可专门从事货币政策的制定与执行。3.关于金融业同业协会等自律性组织的建设从英国金融监管模式改革来看,金融监管更强调行业自律。任何一种完善的监管体系,都可能会有某些漏洞或不足,因此,只有外部监管是不够的,要把金融风险降低到最低线,行业自律尤为重要。为此,在我国实施功能性监管的同时应该切实加强金融业同业协会等自律性组织的建设,使金融监管目标与金融机构的内在激励机制更好地结合起来。4.关于过渡期的问题我国目前正处于金融业从分业经营到混业经营的过渡时期,金融业在不断变化发展,“金融监管委员会”应根据我国金融业的发展不断完善监管模式。如,随着金融创新的不

22、断发展,不可避免地会出现某类金融产品所实现的金融功能不同于现有金融产品的现象。对此,金融监管委员会要通过对该类金融产品的定性分析以及对该类产品在国民经济中的重要性和未来的发展趋势的分析,来决定是否下设新的监管机构。又如,现今我国银行业的WTO保护期已过,外资银行已经获得国民待遇。为此金融监管委员会应制定行之有效的、符合我国国情的、与国际接轨的监管制度,在保证相对公平的金融环境的同时,防范可能引发的金融风险。参考文献1 丁俊.功能性金融监管:我国金融监管体制发展的新方向J.投资研究,2001(3).2 吴素萍,徐卫宇.功能性金融监管的理论与框架J.经济导刊,1999(6).3 金中夏.金融监管体

23、制的国际比较以及对我国的启示J.经济社会体制比较,2001(4).Functional Regulation:the Best Choice of Our Financial Regulation M odelXIAO Yang2qing(1.Department of Finance,Ji meiUniversity,Xiamen 361021,China;2.Depart ment of Finance,Xiamen University,Xiamen 361005,China)Abstract:Under the background of blending operation in t

24、he global financial industry,Institutional regulation inour financial industry tends to be outof the ti me.Functional regulation has become the best choice formodern finan2cial industry,pushing coordination regulation on financial products,institutions and markets and financial efficien2cy.The paper

25、 focuse on the the mechanism of functional regulation in the U.K.and the U.S.,and it gets the im2plications for financial industry regulation in China.Key words:financial industry regulation;institutional regulation;functional regulation(责任编辑:客西)8西安财经学院学报 1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/