中国城乡关系的阶段性与统筹发展模式研究.pdf
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1、中国人民大学学报2009 年第 6 期JOURNAL OF RENM IN U NIVERSIT Y OF CHINANo16 2009 *本论文得到教育部/211 工程0三期子项目/中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设0的资助。中国城乡关系的阶段性与统筹发展模式研究*郑 国 叶裕民 摘要 人类社会城乡关系经历了乡育城市、城乡分离和城乡融合三个阶段,对应于这三个阶段的理论研究和城乡关系治理也体现出合)分)合的特征。由于我国不同区域的城乡关系存在巨大差异,处于不同的阶段,因此,城乡统筹的对策和政策也应有所差别。对处于城乡融合阶段的区域,重点要破解城乡二元制度,实行城乡合治,以城市社会的治理方
2、式来治理整个区域;对处于城乡分离后期的区域,要给予乡村公平的发展机会,实现城乡规划、产业发展、基础设施及公共服务等的一体化发展;对处于城乡分离前期的区域,要在发展中心城市的基础上,以财政转移支付等方式提升乡村基础设施和公共服务水平;对处于乡育城市后期的区域,要积极推进工业化和城市化进程,发展特色产业,培育城乡统筹能力。关键词 城乡关系;城乡统筹;发展阶段作者简介 郑国:地理学博士,中国人民大学城市规划与管理系讲师;叶裕民:中国人民大学城市规划与管理系教授(北京 100872)城乡统筹是我国经济社会发展的一个重大方略,也是学术研究的热点话题,众多研究者就城乡统筹和城乡关系进行了广泛而深入的理论探
3、索与政策分析。但是,这些研究忽略了这样一个重要的问题:中国是一个发展中大国,各地的城乡关系因历史条件、区域差距和其他因素影响而存在巨大差异,各地在处理城乡关系过程中遇到的关键矛盾和主要问题是不一样的,城乡统筹的对策和政策也应有所差别。因此,要想真正在全国范围内推进城乡统筹发展,就必须对各地当前城乡关系有一个科学的判断与认知。否则,我们提出的政策和主张就会出现偏差。城乡关系是一个随时间发展而不断演化的客观存在,其演化过程表现出明显的周期性和阶段性。在城乡关系的不同阶段,城乡治理模式也应有较大的差异。本文在对人类社会城乡关系发展阶段和治理模式进行理论梳理的基础上,构建相应的指标体系,选取有代表性的
4、区域,以地级市及以上级别城市为分析单元,利用聚类分析方法对城乡关系发展阶段进行分类,并就处于不同发展阶段的地区提出相应的的城乡统筹模式。一、人类城乡关系与城乡治理的历史演进城乡关系的历史起点是城市的出现。随着三次社会大分工的完成,在原始社会后期城市逐步形成,城乡关系、城乡治理、对城乡关系的思考和研究也随之产生。(一)城乡关系的历史演化在农业社会,土地是核心生产要素,农业是整)87)个社会经济生活的基础,是占主导地位的经济部门,手工业和商业只是农业的补充,城市在经济上依附于乡村。由于深受农业经济和小农生产方式的影响,当时的精英文化、民俗信仰和风俗也都是植根于农耕文明的,城市文化和价值观念依附于乡
5、村。农业社会的城市虽然政治、宗教和军事功能很突出,但总体而言,当时的城乡关系表现为/乡育城市0,乡土社会是主体,城市的兴衰和更替都深深地植根于乡土社会的深厚基础之中。工业化前期,资本和技术成为区域发展的主导要素,工业逐步成为社会发展的主要部门。由于工业主要集中于城市,城市成了工业的代名词,乡村则成了农业的同义语,/城市)工业0和/乡村)农业0的地域分工逐步形成。基于产业构成的巨大差异,城市和乡村在生产方式、生活方式、社会组织形式等方面都产生了巨大差异,城乡开始分离。城乡关系的分离根源于生产力/有所发展但又发展不足0,具有历史的必然性。1在这一时期,城乡的主体地位和城乡差异是随着工业化和城市化的
6、推进而不断变迁的,城市不断扩展,乡村逐渐缩减,城乡差异经历了先扩大再缩小的/倒U0形过程。但总体而言,这一时期的城乡关系表现为城乡分离,乡土社会和城市文明同时存在。进入工业化后期,随着工业化的不断推进和城市化的快速发展,城乡关系再次重构。在工业化和城市化发展成熟的地区,工业和服务业成为整个社会经济生活的核心。农业虽然仍然存在,但性质发生了显著变化,成为建立在规模生产和高度机械化的基础之上、以市场交换为目的的现代化大农业。法国社会学家孟德拉斯指出:传统意义上的自给自足的农民已经不存在了,目前在农村从事农业经营的是以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者,这种经营体从本质上说已属于一种/企业0,
7、传统意义上的农民正走向终结。2在这些区域,城市与乡村的空间界限日趋模糊,乡村景观逐步转化为城市景观,工商业成为农民就业的主体,农民的生活方式逐步市民化。传统的/城市)工业0和/乡村)农业0的分工格局被彻底打破,城乡关系再次融合,但此时是以城市文明为主体的融合。(二)城乡治理理论演进伴随着城乡关系发展阶段的演进,有关城乡关系的理论也经历了三个阶段。在农业社会,有关城乡关系的思想和理论都是强调城市对乡村的依附性和城乡关联发展。古希腊柏拉图的5理想国6和中国古代的城市建设都体现了这一思想,西方近代空想社会主义者提出的各种理想社会形态也是以此为基础的。进入 20 世纪,学者们对城乡关系的认识出现了分歧
8、。在城市规划领域,当时的主流思想仍是强调城乡融合,这些思想主导了第二次世界大战以后发达国家工业化和城市化中后期的城乡治理模式和城市建设。但在经济学领域,主流思想却与此不同,城市偏向的城乡治理理论成为主流,二元结构理论则是其核心。城市偏向与二元结构理论的提出正值发展中国家民族独立后国家百废待兴之时,由于面临快速振兴国家经济和推进工业化的强烈渴望与巨大压力,城市偏向与城乡二元结构理论受到当时发展中国家学者和决策者的广泛青睐,深刻地影响了发展中国家工业化和城市化前期的城乡治理模式。20 世纪 70 年代以后,/城市偏向0的理论受到强烈的挑战,城乡关系理论的主流思想回归到强调城乡融合但以城市为主体的道
9、路上,而且自80 年代后其影响逐渐扩大,已经成为各国理论界和决策者的共识。其中代表性的理论有麦基的/desakota0模型,道格拉斯的区域网络模型,塔科里的/城乡连续体0和肯尼斯#林奇的/城乡动力学0等。3(三)城乡治理实践的历史演进受城乡关系演进和理论认识的影响,人类社会在城乡治理实践上经历了螺旋式上升的三个阶段:/乡城合治0、/城乡分治0和/城乡合治0。在农业社会,由于农民、农村、农业是整个社会的基础,因此,乡村是国家治理的重点。虽然城市是国家的政治中心和管理中心,但对城市自身的管理也是按照乡村管理方式进行的,没有专门的城市政府。尽管我国古代在城市和乡村内分别有/坊0、/村0之分,但只是名
10、称上的差异而已,在管理方式上没有本质差别,是一种城乡不分、以乡治城的治理模式,即/乡城合治0。4即使在我国当时的特大城市中也是如此,如唐长安城以朱雀大街为界,分归长安县和万年县管辖。明清北京城)88)也以城区中轴线为界分归大兴、宛平两县管辖。西方的情况也大体类似,古代城邦和中世纪封建制都是其典型代表。进入工业社会后,由于城乡之间的巨大差异,因此有必要在管理体制上对城乡区别对待,/城乡分治0逐步产生,城市和乡村分属不同的管理体制,采用不同的管理模式。西方的城乡分治最早可追溯到中世纪后期的/城市自治运动0。我国的城乡分治最早可追溯到帝国主义列强在中国租界内成立的具有政府性质的城市管理机构,如185
11、4 年英、美、法三国在上海的租界中成立的/工部局0和后来的/公董局0。清朝政府在 1909年颁布了5城镇乡地方自治章程6,第一次以法律形式将城镇地区与乡村地区加以区分,中国由此开始了城乡分治历史。民国时期,城乡分治进一步发展。5新中国成立后,受城市偏向和二元结构理论影响,我国进一步强化了城乡分治,建立了以户籍制度为核心的城乡人口分治和以行政建置为核心的城乡地域分治制度,并在此基础上形成了土地、住房、就业、医疗、养老、财政、税收等一系列城乡分治制度体系。城乡分治本身具有历史进步性,但由于城乡分治的实质是城市偏向的,尤其是我国过去在城乡分治基础上附加了一系列的政策歧视和制度隔离,由此产生了/一国两
12、制0和城乡二元结构,对社会经济发展带来了不利影响。到工业化后期,由于城乡关系进入以城市为绝对主体和城乡经济高度一体化的阶段,城市和乡村在经济和社会方面的差异减弱,此时的城乡治理模式也由/城乡分治0转变为/城乡合治0。进入 20 世纪以后,西方发达国家通过不同的方式实现了从城乡二元到城乡一体的治理模式的变迁 6,均采取以自治市镇为核心的政府组织形式。特别是在第二次世界大战以后,随着城市化和郊区化的快速推进,在大都市地区逐渐以城市型建置取代了传统的农村型建置。二、我国城乡关系发展阶段分类研究(一)研究思路目前我国整体上处于工业化中期后半段 7,已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入着力破除城乡二
13、元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期 8。此时提出将统筹城乡作为我国当前社会经济发展的重大战略,是非常适时的。但中国地域辽阔,不同区域的历史基础、自然环境、经济发展等都存在较大的差异,因此,城乡关系所处的发展阶段是不一致的。科学地判断与认知各地城乡关系所处发展阶段的差异,是有效推进城乡统筹战略的前提和基础。科学地判断与认知城乡发展阶段的第一个重要问题是/城0和/乡0的界定。在古代农业社会,城墙就是城市和乡村的界限。随着工业化和城市化的推进,城乡空间边界日益模糊。考虑到空间的可识别性和数据的可获得性,本文根据城乡地域建置来区分城和乡。在地级市及以上级别的城市内部,我国目前有两种地域
14、建置类型:一类是城镇型建置,其主体是市辖区和街道两级,特点是人口密度大,居民以城镇人口为绝对主体,经济结构和从业人员均以非农产业为绝对主体,流动人口比重大,具备/城0的典型特征。另一类为一般地域建置,包括县(县级市)、乡(镇)两级,农业和乡村占有主体地位。本文所指的/城0即市辖区,/乡0即县和县级市所辖区域,/区域0则为研究样本的市域范围。第二个重要问题是构建反映城乡关系发展阶段的指标体系。根据科学性、全面性、简明性和数据的可得性等原则,本文构建了反映城乡关系发展阶段的指标体系(见表 1):(1)区域发展水平。城乡关系发展阶段受区域整体发展水平直接影响,进入工业社会以后,工业化与城市化的进程直
15、接决定了城乡关系的历史演进。因此,本文以/人均第二产业 GDP0来衡量区域工业化水平,以/非农业人口占总人口的比重0来衡量区域城市化水平。(2)城市发展水平。在工业社会,/城0在城乡关系发展中是占主导地位的,因此,城市的发展水平也是影响城乡关系发展阶段的重要因素,本文以/市区人均 GDP0来反映城市的发达程度。(3)城乡差异。城乡差异是城乡关系的重要组成部分,城乡差异可以分为经济差异和社会差异,本文分别选取/乡城人均 GDP 比值0、/乡城人均拥有病床数比值0来分别度量城乡在经济和社会两个方面的差异。这两个指标越接近 1,表明城乡差异越小,反之则相反。)89)表 1 城乡关系发展阶段评价的指标
16、体系评价内容一级指标具体指标区域发展水平工业化水平人均第二产业 GDP城市化水平非农业人口占总人口的比重城市发展水平市区人均 GDP城乡差异经济差异乡城人均 GDP 比值社会差异乡城人均拥有病床数比值 第三个重要问题是研究区域的选择。中国目前有地级及以上城市 287 个,若对所有城市进行分析,样本量大,工作非常繁琐,分析结果也有可能受到诸多偶然性因素的干扰。为简化研究工作,本文选择江苏、四川和重庆两省一市共 32 个地级及以上级别城市作为研究样本。这 32 个样本足以体现我国东、中、西部的梯度差异和不同发展水平区域的城乡关系:江苏是我国东部人口大省和经济强省,省内苏南、苏中和苏北经济发展水平存
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