城市化背景下农村土地流转的成效及问题_以嘉兴模式和无.pdf

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1、经济与社会文章编号 1002 2031(2012)12 0068 05城市化背景下农村土地流转的成效及问题城市化背景下农村土地流转的成效及问题 以嘉兴模式和无锡模式为例以嘉兴模式和无锡模式为例孟祥远摘要 以嘉兴模式和无锡模式为案例，分析了两种土地流转模式的制度设计及实践，认为二者都是在城市化背景下为突破土地制约瓶颈而进行的农村土地流转的创新尝试;这两种模式均取得了一定的成效，但也都面临着一些待破解的问题。关键词 城市化;农村土地流转;嘉兴;无锡中图分类号文献标识码 A作者简介 孟祥远(1982)，男，江苏徐州人，南京林业大学社会工作系主任，讲师，博士，研究方向为城市社会学。基金项目 国家社会科

2、学基金项目(11CSH071)。收稿日期 2012 06 09修回日期 2012 08 11一城市化:土地流转的动因改革开放以来，随着我国城市化的快速推进，我国各级城市的规模不断扩大，建设用地需求量与日俱增，城市建设用地的供求矛盾越来越突出。在城市建设用地紧张的情况下，农村建设用地流转就成为解决城市化用地需求和支持地方经济发展的重要途径。在此背景下，国家出台了推进土地流转的相关政策，在国家相关政策的框架内，各地进行了农村土地流转的探索。自 2005 年下半年开始，天津市率先试点了以“宅基地换房”的方式实施土地流转，其后重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡也开始试行不同的土地流转模式。本文以嘉兴“

3、两分两换”、无锡“双置换”模式为典型案例，分析该两模式的特点、优劣以及效果，以期找到有益的启示与借鉴。二嘉兴、无锡两种模式的制度设计及实践1 嘉兴的“两分两换”模式2008 年 4 月，嘉兴被批准为浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点区。同年 5 月，嘉兴市推行了农地流转的“两分两换”工程，启动实施了以优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”工程，率先在全国开展了“两分两换”的土地使用制度改革。(1)“两分两换”的具体内容“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，即农民的宅基地和承包地可以分

4、别处置。“两换”是以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转变农业生产经营方式;以宅基86总第 209 期城市问题2012 年第 12 期经济与社会地换钱换房换地方，推进集中居住，转变农民生活方式。嘉兴市希望利用“两分两换”优化土地资源，实现“五化”目标，即推进农业经营规模化，加快发展农业产业化;推进建设用地节约集约化，加快优化城乡土地空间布局;推进农民市民化，加快产业转型升级;推进居住社区化，加快提高农民生产生活条件;推进农民收入多元化，加快建立农民增收长效机制。嘉兴市“两分两换”改革的总体目标是，力争通过 5 年的努力，使全市三分之一的农民实现向城市、新市镇和中心村集聚，以各种形

5、式流转土地面积100 万亩以上，使 50%左右的农田实现规模集约经营;建成一批规模大、水平高、效益好的现代农业园区，一批相对集聚、公共服务配套完善的农村新社区和一批具有小城市功能的现代新市镇。在用土地承包经营权置换社会保障方面，嘉兴采取了两种方式。第一种方式是对转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等返租给村集体经济组织经营;流转期限在 10 年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。第二种方式是对愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民补偿办法办理社会保障;对已经进城工作并参加城镇职工养老保险但仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，以

6、一次性货币补偿的方式换取其土地承包经营权。对土地承包经营权全部流转的农民，每人每月还可享受生活补助并有递增机制。此外，参与流转土地的农民享受城镇居民的就业政策、失业保险和免费的就业培训。在宅基地置换方面，主要的目的是引导农民进行城镇规划和村庄规划，实现集中居住。宅基地置换有三种方式:一是农户将原宅基地作价领取货币补偿后，到城镇购置商品房;二是搬迁到安置区置换搬迁安置房，对有产业用房的农户，可部分或全部到产业功能区置换标准产业用房;三是宅基地异地置换，对于距离城镇较远的农户，可选择在规划的农村新社区或中心村范围内，由政府统一规划、统一提供标准图纸，由农民自建联排房。(2)嘉兴模式的实施过程嘉兴模

7、式的具体实施过程分为以下几个阶段。首先，由试点镇政府出资成立投资开发公司作为“两分两换”模式的实施主体和投融资主体，负责农村型社区的建设开发、融资、土地复垦及整理等工作。投资开发公司在政策允许的范围内向省政府申请建设用地指标以安置搬迁农民，并以未来新增建设用地指标的收益为担保向银行融资以获得首期搬迁资金。其次，在农民自愿的基础上灵活地实施“两分两换”模式，宅基地和房屋可以置换自建排屋、货币补偿或者有产权证的公寓房;承包地的流转方式可以是自主转租或通过经济合作社长租给投资公司。第三，土地置换完成后，置换出的宅基地由投资公司进行复耕，并以节约的耕地换取等比例或略有折扣的建设用地指标，对于承包地则由

8、投资公司代表政府统一招商，出租给大型农业企业1。农民宅基地复耕以后，换取的用地指标三分之一用于农民拆迁安置房的建设;三分之一用于工业开发区建设，解决农民搬迁以后的就业问题;三分之一用于房地产开发，房地产的开发所得用于公共服务配套和农民拆迁安置房的建设成本支出。(3)嘉兴模式的效果第一，实现了农民向城镇居民的身份转换，实现了农村新社区的整体规划，节约了农村公共设施的投入成本。第二，使农村建设用地的节约集约水平有了较大提高，通过宅基地置换，试点单位的土地节约率都在 50%以上，节约出来的土地，为嘉兴市发展工业化、城市化开拓了空间。第三，有利于提升农业规模经营的水平，至 2010 年 8 月底，嘉兴

9、在597.48 平方公里的试点区域内，已签约换房(或搬迁)的农户已达到 18697 户，完成农房拆迁 14644户，流转土地达 9 万亩2，促进了农业的规模化、集约化和现代化经营水平。第四，保证了嘉兴市建设占用耕地的占补平衡。根据建设占用耕地“占一补一”的政策，通过“两分两换”，嘉兴市自 2008 年以来共立项建设用地复垦项目 125 个，复垦面积 8670亩(其中宅基地7650 亩)，新增耕地面积8520 亩;立项土地开发项目 81 个，开发面积 12495 亩，新增耕地面积 11415 亩3，有效缓解了嘉兴建设用地的紧张局面。第五，农民的收入得到了增加。通过宅基地换得的商品房，可以作为资产

10、上市交易;通过土地承包经营权流转，农民可以获得固定的租金、股金及社会保障等收益。第六，农民可以在基础设施、公共医疗、社会保障、公共教育和就业培训等公共服务方面，享受城镇居民的待遇。2 无锡的“两置换一转化”模式(1)“两置换一转化”的具体内容“两置换一转化”即以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障，从而使农民身份转化为城镇居民身份的土地流转模式。“两置换一转化”的实施严格遵守农民自愿的96城市问题 2012 年第 12 期城市化背景下农村土地流转的成效及问题经济与社会原则，由村民自愿登记、公开讨论，经 80%以上村民同意后由村民代表大会形成决议，并须将决议上报镇政府、街道办

11、事处。经镇(街道)初审、区“两置换一转换”工作领导小组成员单位联审后，由村委与符合条件的农户签订 进入城镇(集中居住区)农民退出宅基地使用权协议。之后，“两置换一转换”正式启动，农民的住宅置换、社保置换与身份转化同步进行。(2)“两置换一转化”的实施过程2002 年，无锡市开始推行“三集中”，即工业向园区集中，农业向规模集中，农民向城镇集中。2006年，无锡市开始实施“土地换社保”工程。2009 年 3月，无锡市出台了关于加快推进农村改革发展重点实施十大强农惠农工程的决定，提出实施万顷良田整理建设与“两置换一转化”试点等十大工程，决定在无锡市的锡山区与惠山区、江阴市、宜兴市开展“双置换”的试点

12、工作。2009 年上半年，惠山区确定堰桥、长安、钱桥等 3 个街道先行试点，江阴市确定澄江 1 个街道和周西等 4 个村为试点地区，宜兴市确定丁蜀、官林、新街和屺亭等 4 个镇(街道)先行探索“两置换一转化”。2010 年 5 月，无锡市出台了关于组织实施农村住宅置换安置房农村土地承包经营权置换城镇社会保障工作的指导意见，该意见 设想用 5 10年的时间，积极稳妥地完成“双置换”工作。以此为标志，“两置换一转化”工程在无锡全面铺开。截至 2011 年 9 月底，无锡市农村通过“两置换一转化”工程，以承包地经营权置换社会保障 79195人，置 换 承 包 地 面 积 39979 亩，置 换 农

13、村 住 宅37249 户，腾退出宅基地面积 17219 亩，超额完成了年度目标任务。(3)“两置换一转化”的效果无锡市的“双置换”工作取得了明显的成效:村庄实现了大搬迁，农民的居住集中度有了大幅度提高;惠山区从 2009 年实施“双置换”试点以来，到2010 年 5 月，全区共完成村庄搬迁 71 个，搬迁面积67 万平方米，其中搬迁农业区村庄 20 个，搬迁面积15 8 万平方米4;通过土地换社保，大量农民变成市民，并享受与市民同等的社会保障待遇;土地置换推动了农村土地流转，通过土地整理，耕地和建设用地都有所增加，为工业园区的发展、农业规模经营提供了有利条件，并为无锡的经济发展“紧缩”出了宝贵

14、的土地资源。三两种模式的比较1 嘉兴模式和无锡模式的相似之处嘉兴模式和无锡模式都是在当地政府主导下实施的土地承包经营权和农村宅基地使用权流转的新尝试，两种模式在很多方面具有相似性。首先，在土地流转模式实施的背景方面，嘉兴和无锡分别推行的“两分两换”和“两置换一转化”模式，既是推进城镇化和城乡一体化的需要，也是破解发展中的“土地瓶颈”的需要。一方面，两个城市的农村居住布局均较分散，宅基地挖掘潜力大;另一方面，随着城市建设规模的不断扩大，建设用地需求量剧增，而保护耕地的形势又十分严峻。另一个相同点是，这两个城市的经济都较为发达，都具有较为雄厚的财力，这使得其有财力来支持农村土地的流转。嘉兴模式和无

15、锡模式都是农村土地制度创新的一种尝试，两种模式都是在坚持不减少耕地的原则下，通过宅基地置换复垦后，采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的做法，确保耕地的占补平衡。两种模式的主导思想都是一致的，都是为了引导农民按照城镇规划和村庄规划，逐步向城市和新市镇集聚，实现集中居住，进而实现城乡统筹发展。就土地承包权所置换的社会保障而言，嘉兴模式和无锡模式基本上都是参照了城镇居民的待遇，确保农民进入城市后享有与城镇居民在职业培训、就业服务、医疗保障和教育等方面的同等待遇。嘉兴模式和无锡模式都规定，农民以自愿方式参加土地置换，不涉及土地产权性质的改变，即土地置换后，不改变土地的所有权性质和用途，承包地

16、与宅基地的所有权依然归农村集体经济组织所有。承包地流转产生的大部分收益以股金、租金、农民社会保障等形式给付农民。置换后，土地承包经营权由当地街道办或镇政府集中掌管，由其统一选择承租方承租，承租方须按照相关规定在不变更土地用途的前提下，支付土地租金。需要特别指出的是，嘉兴模式和无锡模式均包括户籍制度、子女教育、就业、社会保障和社区管理等多项配套政策。2 嘉兴模式和无锡模式的不同之处嘉兴的“两分两换”模式的最大特点，就是把宅基地和承包地做了区分，即宅基地和承包地可以分别处置，农民可以自主选择保留或者置换，这种模式保持了两种置换之间的独立性。而无锡模式的宅基07城市问题 2012 年第 12 期城市

17、化背景下农村土地流转的成效及问题经济与社会地和承包地是结合在一起的，宅基地置换与承包地置换之间没有独立性，置换过程中必须一并处置。农民对安置房条件的满意程度很容易影响农民参加以宅基地置换社会保障的意愿。在无锡模式中，参加置换的农民失去了土地，而在嘉兴模式中，农民还可以继续在原有土地上耕种。正是基于宅基地置换和承包地置换的分开，嘉兴模式相比无锡模式更为灵活。嘉兴在不同的试点地区，基本形成了三种根据实际可灵活应用的模式:主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主;新市镇内以公寓式和联排房安置为主;以中心村为聚集点的城乡一体新社区则以联排房安置为主。5 在宅基地置换的具体实施中，相较于无锡模式中农户只

18、能选择安置房或者货币补偿，嘉兴模式中农民的安置房可以是统一规划的公寓房，也可以是农户的自建联排别墅，农民既可以在村内、镇内置换，也可以跨镇及进城置换。在置换面积的测算上，两种模式也存在差异。无锡模式是以“拆一补一”为原则，按原住宅拆迁建筑面积，给予相应的货币补偿。原房屋面积在 200 平方米以内的，按照 1 1 的原则进行安置;原房屋面积大于 200 平方米的，按实际超出面积的 50%折算增加产权调换面积，但每户实际安置面积250 平方米。而嘉兴模式原则上则不搞旧房评估补偿，不搞“拆一还一”，而是以“家庭人口数”和人均补偿面积为补偿标准。例如嘉兴市七星镇规定，可置换城镇住房的标准为按政策认定人

19、口每人 40 平方米建筑面积的基础上，每户再加60 平方米，但户内 5 人以上(含 5 人)可置换的城镇住房建筑面积不得突破 260 平方米;四代同堂且人口在6 人(含6 人)的，最多可置换300 平方米;政府按成本价 1600 元/平方米提供安置房，超出部分按照 1000 元/平方米置换。在承包地置换上，嘉兴模式对流转年限做了规定，土地流转年限在 10 年以上的农民可参加城镇社会保障，而无锡模式则没有此项规定。相比无锡“双置换”模式，嘉兴模式涉及面更广，启动资金规模更大，融资存在一定的困难。四问题与前瞻嘉兴模式和无锡模式都是在城市化背景下为突破土地制约瓶颈而进行的农村土地流转制度创新。目前，

20、虽然两种模式都取得了一定的成效，但其也面临着一些问题。第一，要让全部农户自愿参加置换还比较困难，已置换的部分农民存在着就业难、生活无保障的状况。嘉兴模式和无锡模式都强调农民自愿的原则，但一些农民由于收入来源、社保、房价等问题不愿意置换，如果他们选择暂不流转土地，势必会影响土地的流转进程和土地的集约经营规划。一些地方政府为了“顾全大局”，在实践中采取种种为难不签约农户的行为，使之被迫同意置换搬迁。但是，土地置换后，大量农民失去赖以生存的土地，虽然一部分农户可以到承包土地的农业开发公司工作，一部分可以通过政府的就业培训实现再就业，但年龄偏大、文化素质较低、缺乏劳动技能的农民，其就业仍存在困难。第二

21、，存在着与第三轮土地承包如何衔接的问题。依据农村土地承包法，耕地的承包期为 30年。本轮土地承包调整始于 1998 年，止于 2028 年，那么当本轮土地承包经营权期限届满后，农户是否有权再申请土地承包经营权?已经转让承包土地经营权或已经完成宅基地置换的农民，其子女能否再申请土地承包经营权或宅基地?关于这些问题，目前尚无明确的规定，因此，对这些问题需要给予及时清晰的回答。第三，农村集体经济及基层组织的性质问题。土地流转后，农民享受到了城镇社会保障，并进入了社区，按照城镇居民管理，但村委会作为集体土地所有者依然被保留了下来，在这种情况下，这个集体经济组织以何种方式存在?如何界定作为集体土地所有者

22、的“集体”?跨村跨区域的村级集体资产如何分配及延续?城镇社区和农村的村民委员会的概念是不同的，其又如何与 村民组织法 相衔接呢?第四，由利益问题引发的矛盾纠纷不断。因为补偿、安置不当，再加上地区之间的差异，极易引发纠纷。例如，2006 2009 年间，嘉兴市余新镇明星村由“两分两换”引发了 158 件各类民事纠纷。第五，对政府的监管问题。嘉兴模式和无锡模式均由政府主导，由基层政府领导担任主要管理者，由镇政府投资成立开发建设公司或土地流转服务中心。部分基层组织凭借土地所有者代表的身份和行政权力，直接充当农地流转主体，搞强制性农地流转，把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工

23、程予以实施。在这种政府处于强势而农民处于弱势的情况下，土地流转就极易演化为政府谋取利益的工具。有学者认为，如果不限制政府和官员在土地上近乎无限的权力，“社保”17城市问题 2012 年第 12 期城市化背景下农村土地流转的成效及问题经济与社会反而为剥夺农民土地收益权利披上了“合情、合理、合法”的外衣6。这是需要给予特别关注的。第六，法律政策对接的问题。把宅基地置换出来以后，如果农户的后代想要回原来的宅基地，法律上该如何解决?嘉兴模式和无锡模式都鼓励农民放弃土地承包权，但实际上，两个模式中的土地承包权置换均存在法律上的障碍，因为要农民“永久放弃”土地承包经营权并不是通过签订合同就可以实现的。再者

24、，建造拆迁安置房(公寓)、规划中心村等，需要先行占用一定面积的耕地甚至基本农田作为建设用地，而在这一过程中涉及到的土地周转指标应如何处理?因此，由两种模式中宅基地置换而引起的相关法律及政策问题，都需要制定具体的规定予以规范之，并需要与 土地管理法 、农村土地承包法 、城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 等相关法律法规做好对接。第七，农民的适应问题。嘉兴模式和无锡模式都使农民结束了“日出而作、日落而息”、独门独院的生活方式，使广大农民离开了土地，进入了城市。但是，农民虽然人进了城，身份也变成了城市居民，但在生活习惯和心理方面一时仍难以接受城市的生活方式。嘉兴七星村的蒋妈妈无奈道:“本来在村子里到处

25、都是熟人，串串门说说话是再平常不过的事，但是住到镇子上后，却分住到了不同的区域，要聊个天也不是那么容易了。”东进村的老徐也道出了自己的遗憾:“每天不到田地里走走，还真有些不习惯。”7 五结语嘉兴模式和无锡模式是城市化背景下农村土地流转制度的创新试验场，其成功经验对我国其他地区具有借鉴意义。嘉兴模式和无锡模式暴露出来的问题是城乡二元经济结构尤其是城乡二元要素市场下的必然的存在。解决这些问题需要从制度层面构建城乡统一的要素市场，给予农村要素以平等的市场地位。具体来说，就是要通过将城市房地产管理法 、土地管理法、农村土地承包法、城乡建设用地增减挂钩试点管理办法、村民组织法等相关法律法规对接打通，逐步

26、地让农村的土地、房屋、经营制度等要素具备城市市场的特征。除了解决上述制度层面的问题外，也需要解决好以下的具体问题。首先，要解决因耕地复垦、安置房开发、完善社保带来的巨大的资金缺口。鉴于嘉兴市在试点镇设立的投资开发公司面临着融资规模小、渠道单一、管理水平低的问题，故应建立区、县一级的资金运作平台，最好是建立市一级的投资开发公司，并在各区县设立分公司，以盘活资源。无锡模式的资金需求更大，亦应考虑设立市一级的投资开发公司来统筹运作。其次，应在农民自愿的前提下进行土地的流转。目前，由于观念问题或利益问题，部分农民还不愿意参与土地流转和统一规划，对此，一方面要充分做好说服教育工作，使农民认识到土地流转的

27、好处;另一方面，住房建设、就业培训、岗位安置等涉及土地流转的工作应当前置，以此消除农民的后顾之忧。【Abstract】Taking Jiaxing mode and Wuxi mode for ex-ample，this essay analyzes the contents and applications of thetwo modes，and points out that both modes have innovated therural land use transferring mode and achieved some progressesunder the backgrou

28、nd of breaking through the bottleneck of landrestriction in urbanization，but a series of problems remain to besolved【Key words】urbanization;rural land use rights trans-ferring;Jiaxing;Wuxi参考文献 1李学军，李飞 嘉兴模式:平衡的魅力 J 中国土地，2010(1):38 40 2方芳，周国胜 农村土地使用制度创新实践的思考J 农业经济问题，2011(4):32 35 3国土资源部农村土地管理制度改革调研组“两分两换”的嘉兴模式 J 决策，2011(5):44 45 4惠山区老促会、扶贫开发协会 加快城市化建设步伐扎实推进双置换进程 惠山区推进双置换工作的调查和建议J 惠山新闻数字报刊平台，2011 05 28 5孔令泉 嘉兴土改遭遇“农地入市”瓶颈 J 法治与社会，2010(2):4 42 6周显详 关于现行土地换社保政策的探讨J 国土资源情况2005(11):37 41 7相丽均“两分两换”连通城乡J 浙江人大，2009(4):56 58(编辑:丛琳;责任编辑:辛章平)27城市问题 2012 年第 12 期城市化背景下农村土地流转的成效及问题