借鉴国际经验构建我国分离制衡式社会保障基金管理模式.pdf

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1、借鉴国际经验构建我国分离制衡式社会保障基金管理模式*庞凤喜?洪?源(中南财经政法大学?湖北?武汉?430060)摘?要 社会保障基金管理模式关系到我国社会保障基金能否实现保值和增值的基本目标。本文在借鉴国外社会保障基金管理的成功经验基础上,研究构建符合我国新型社会保障体系运行要求的分离制衡式社保基金管理模式的基本思路,并对分离制衡式社会保障基金管理模式的现实意义及其有效性进行了分析。关键词 社会保障;国际借鉴;社会保障基金;管理模式中图分类号 D632?1文献标识码 A文章编号 1672-1071(2006)01-0064-04?一、社会保障基金管理模式的国际借鉴近年来,世界各国在结合本国实际

2、的基础上,相继构建了符合本国社会保障体制要求的社会保障基金管理模式。其中主要有以下三种社会保障基金管理模式比较有代表性。(一)社会保险信托基金管理模式社会保险信托基金管理模式是指将社会保险基金委托给某一专门机构(如财政部)管理,并负责基金投资营运的基金管理模式。美国、日本等国的社会保障基金管理均属这种模式。其特点是:第一,社会保障基金管理与国家财政密切关联,或由财政部直接管理,或由财政部、社会保障部、劳动部及非政府人士组成专门的委员会管理。第二,社会保险信托基金主要用于购买国债,大部分基金是作为政府预算计划的一个重要支柱而投向公共部门。第三,投资风险由财政部承担,如发生基金收支失衡和投资损失,

3、财政部必须通过政府其他收入来保证支付社会保险金。第四,社会保险信托基金的投资营运与财政收支平衡状态和国债市场密切相关,常作为弥补财政赤字的一个砝码。如美国社会保障基金在实际运作中,有相当数额被用于弥补政府预算赤字,而不是直接投资用于促进经济发展。(二)基金会管理模式通过基金会形式组织管理社会保障基金是不少国家采取的管理模式。如新加坡的中央公积金局,作为一个高度集中统一的基金会组织,既负责社会保障基金的日常支付,又负责实施基金管理和投资营运。新加坡的社会保障制度是以个人账户为基础,强制储蓄、集中管理的独特模式。国家通过中央公积金局依法实施基金管理,同时作为公积金投资的信托人,遵循公积金法和信托法

4、进行资金投放。公积金局直接属于劳动部管辖,并由 11位董事组成的董事会负责管理中央公积金。基金投资营运主要投资于政府公债,旨在保证投资的安全和有效,同时使国家获得大笔资金投放于社会公益部门。公积金存款的 80%以上用于购买国债,投入经济建设,形成了?增加积累?发展经济?扩大就业?提高工资?增加积累?的良性循环,实现了经济发展与经济保障目标的协调与统一。(三)商业经营性基金管理模式商业经营性基金管理模式是指由政府规划并授权的基金公司组织实施社会保险的基金管理模式。主要是以智利为代表,在一些拉美国家推选的社会保障基金管理模式。在这种模式下的社会保障基金由专门的基金管理公司按照商业竞争性原则组织实施

5、管理和投资营运。10余年来,智利已建立起 25家私营性质的社会保险基金公司,政府依法授权这些公司管理社会保障基金,并代表投保人使用这些基金参加生产型投资及法律?64?经济研究?中共南京市委党校南京市行政学院学报?2006年第 1期*基金项目 本文系国家社科基金课题?建立社会保障税研究?(04BJ Y073)的部分研究成果。收稿日期 2005-12-06作者简介 庞凤喜(1962?),女,湖南湘潭人,中南财经政法大学财政税务学院教授,博导。允许的股票、债券等金融证券投资。应该说,智利模式通过引入竞争机制,在很大程度上改变了原有体制资金营运效益差、资金严重流失的弊端,为各国社会保障基金管理创立一个

6、全新的模式。总的来看,当前发达的市场经济国家在社会保障基金管理模式的构建方面都呈现出一种以受益人、承办人(受托人)和监督人为组织管理关系的主线,形成多层次的保障体系、多渠道的资金筹集、多元化的经办机构、相互竞争的运营机构、高效有力的监管体系的有机统一体的共同发展趋势。同时我们也应注意到,各国在构建和选择社会保障基金管理模式时,都高度重视以下两个基本原则:第一,强调基金管理的自主性和相对独立性。社会保障基金的有效营运,涉及到广大职工的基本生活保障,关系到社会保障制度的成败,因此,国家应从立法角度对社会保障基金管理加以明确规定,不能随意挪用社会保障基金,不能简单的用以弥补政府赤字。第二,强调基金管

7、理的安全与增值目标。不论采取何种基金管理模式都应重视实现基金的安全与增值的目标,两者是实现基金有效管理的前提条件。因此,实现社会保障基本目标既要社会保障基金安全营运,又要有适度的增值性二、我国应采取的社会保障基金管理模式?分离制衡式社会保障基金管理模式社会保障支出是用于居民基本生存出现风险时的?救命钱?,这必然使得社会保障支出的需求具有极强的刚性。因此,确保社会保障基金的安全与增值是确立社会保险基金管理模式的基本目标。但我国目前?政事合一?的社会保障基金管理模式与这一目标相距甚远。其主要内容包括:社会保障政策由社会保障基金的行政部门制定,基金由经办机构征收并使用。由于经办机构通常附属于上一级主

8、管部门,且没有明确的与社会保障基金的行政管理部门分离,这样,从政策制定到具体的征收、管理、使用和营运,实际上都由同一部门执行。其中,经办机构的经费主要来源是当年征收的基金按一定比例提取的,这一方面不利于基金的完整和保值增值;另一方面,提取的管理费比例太高,征收成本太大。借鉴国际上社会保障基金管理模式的发展趋势,从我国实际及确保社会保障基金的安全与增值的基本目标出发,未来我国的社会保障基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡的分离制衡式社会保障基金管理模式。在分离制衡式社会保障基金管理模式中,基金筹措归国家税务部门,基金支出认定归社会保障部门,基金发放归银行部门

9、,基金增值归相关的市场部门,基金管理归财政部门。1具体来看,分离制衡式社会保障基金管理模式基本框架如图 1所示:图 1:分离制衡式社会保障基金管理模式的基本框架注:图中实箭头代表资金流向,虚箭头代表管理流程?65?经济研究?中共南京市委党校南京市行政学院学报?2006年第 1期?我们可以从社会保障基金管理的各个环节中来具体分析分离制衡式社会保障基金管理模式的组织管理构架体系和管理运作流程:(一)在社会保障基金筹集征收环节中,税务部门依法按规定的税率征收社会保障税,并缴入国库,纳入社会保障预算;之后财政部门按规定的比例从国库分别将统筹账户基金交给社会保障基金信托委员会,个人账户基金交给社会保障基

10、金监管委员会指定的投资管理机构。(二)在社会保障基金投资营运环节中,一方面,社会保障基金信托委员会依据社会保障基金保值增值的要求和国家宏观政策取向,将统筹账户基金投资于以固定收益投资为主的对象和国家重点开发项目。其中,社会保障基金信托委员会可由财政部门组建,并由财政部门、雇员、雇主代表,以及专家组成,实行委员会制,社会保障基金信托委员会将对社会保障基金的统筹部分的营运负责;另一方面,社会保障基金监管委员会挑选合适的投资管理机构,投资管理机构根据与社会保障基金监管委员会签订的合约对个人账户基金按照市场规则进行独立的、多元化的投资并对基金进行管理。其中,社会保障基金投资管理机构可以是现有的基金管理

11、公司、证券公司等金融机构,也可以是由社会保障部门参与设立的新的社会保障基金投资管理公司。但必须在这一过程中由法律规定基金投资管理公司的行业准入要求及其目标责任,建立现代企业制度,确保其法人地位,使其完全按照市场规则对个人账户的社保基金进行独立的多元投资,并真正承担起基金保值增值的责任。(三)在社会保障基金管理环节中,首先,在基金的管理方面,财政部门应建立社会保障预算将社会保障基金纳入统一的预算管理,并实现社保基金真正的收支两条线管理,同时,税务部门、社会保障部门、银行部门应分别设置相应的社会保障基金经办管理机构负责对社会保障基金的筹集、支付、发放进行管理;其次,在基金的监督方面,应在加强社会保

12、障立法、实现社会保障基金管理法治化的基础上,通过组建社会保障基金监管委员会,负责对整个社会保障基金,包括统筹账户的投资环节进行监督,包括绩效评估、提供信息服务等,并强化会计、审计等部门及社会舆论的监督,组建外部监督机构,负责对整个社会保障基金管理过程进行监督。此外,社会保障部门应对社保基金的充足性进行监督,财政部门则负责对基金资金财务状况进行监督。(四)在社会保障基金支付发放环节中,根据编制的本年度社会保障预算,财政部门负责按标准将需支出的社会保障资金从国库划入指定的商业银行;同时,在此过程中社会保障部门应负责审查社会保障领取人的资格,以及计算具体发放保障金的数额;最后由相关商业银行按社会保障

13、部门审定的收益额度以社会化方式向指定的受益人支付社会保障金。社会保障基金管理环节。三、分离制衡式社会保障基金管理模式的现实意义及其有效性分析(一)分离制衡式管理模式能够实现社会保障基金筹资模式与管理模式的衔接统一我国社会保障基金筹资模式主要是社会统筹和个人账户相结合的部分积累筹资模式,在今后开征社会保障税后,企业和个人缴纳的社会保障税按照法定比例分别存入统筹账户和个人账户。?统账?制度的优点是实现了制度的再分配功能和激励功能的统一。具体来说,分离制衡式管理模式依照?统账?原则,将统筹账户的基金交由统筹基金信托委员会运营,主要考虑到统筹账户是现收现付制,相对基金的需求而言,该账户上不会有太多的积

14、累,对经济总体而言,其资金资源甚小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,因而并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营;同时,统筹账户基金具有短期性特点,它强调的是安全性与流动性,因而更适合于固定收益的投资。正因为如此,根据国家宏观经济发展政策,将基金投资于基础设施和国家重点开发项目,有利于满足宏观调控政策和产业政策要求,而将个人账户基金交由基金管理公司运营,主要考虑到个人账户是完全积累制,个人账户基金具有长期性质,要求而且能够进行收益较高的投资。并且,个人账户更强调收益性与安全性的平衡,因此,必须进行多元化投资。这样,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使社

15、会保障成员分享经济发展的成果;另一方面实现了储蓄向投资的转化,可以增加社会资本积累,满足经济建设需要。(二)分离制衡式管理模式能有效地建立起社会保障基金管理的约束激励机制对于社会保障基金管理单位而言,存在组织系统共性的内部激励约束机制问题。为了保证社会保障基金管理的系统目标和社会目标相一致,基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡是非常必要的。社会保障基金是根据非市场机制建立起来的,因此,它的收入和支出是由行政管理机构执行的。收支?66?经济研究?中共南京市委党校南京市行政学院学报?2006年第 1期两条线是行政性基金管理的共性,社会保障基金也不例外。2分离制衡式社会保障基

16、金管理模式在基金收入方面由税务部门通过社会保障税的形式筹集收入缴入国库,在支出方面由财政部门按照预算规定从国库划入指定的商业银行,并按社会化的发放方式向指定的受益人支付社会保障金,从而实现了对社会保障基金的收支两条线管理。此外,从政府与市场的关系角度来说,社会保障基金,主要是个人账户部分的基金的运营是纯粹的市场行为,政府应该以第三者的身份出现,而将基金运营的权利交给具有盈利性与独立性的市场部门。因此,社会保障基金的投资经营是追求利益最大化,是一种纯粹的经济行为,而政府权力进入市场的直接后果是出现?寻租?,导致腐败,这有悖于经济交易的目的,因此,社会保障基金管理模式的构建应能使政府的经济职能真实

17、化,使政府成为真正的?裁判员?,而非?运动员?。分离制衡式社会保障基金管理模式通过分别将社会保障基金的统筹账户基金营运委托给社会保障基金信托委员会,个人账户基金营运委托给社会保障基金监管委员会指定的投资管理机构,从而有效地将基金的经营权从政府职能中分离,实现了基金营运的市场化。(三)分离制衡式管理模式可以有效地降低管理成本和交易成本首先,由税务部门征收社会保障税、银行部门发放社会保障基金的模式有利于降低交易成本。其基本原因在于:每一个机构都有其特定的职能范围,在其职能的边界内,其工作业绩和管理成本实现最优化,而如果超越了这个边界,就会产生高昂的管理成本。3分离制衡式管理模式将社保税的征收职能交

18、给税务部门是基于税务部门具有法律强制性的考虑和充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势,通过管理费用的最小化可以大大提高社会保障基金的筹资效率。而将社会保障基金的发放职能交给银行部门,主要考虑到充分利用其广泛的营业网点和巨大的网络资源来降低管理费用。其次,分离制衡式管理模式有利于降低基金投资管理机构营销成本和免除组建专门基金机构的创建成本。因为分离制衡式管理模式的内容之一是足够多的基金投资管理机构分享个人账户基金管理权。其中,社会保障基金投资管理机构可以是现在的基金管理公司,以及其他金融机构成立的社会保障基金管理公司,也可以是新建的专门社会保障基金管理公司。而允许所有现存金融机

19、构参与竞争,一方面可以直接减少创建成本;另一方面通过竞争和利用现存金融机构的各类服务项目更有助于降低营销成本。(四)分离制衡式管理模式能够形成内外结合的相互制衡监督管理体系社会保障基金从征缴、投资到发放的每个环节及每个层次都存在着委托代理关系,而委托代理关系的实质是一种经济利益上的契约关系,其中存在的基本问题又是代理人问题,即由于代理人与委托人行为目标不一致,加上存在不确定性和信息不对称,代理人有可能偏离委托人的目标,这样就有可能出现代理人损害委托人利益的现象,因此,对基金运行实行有效监管是必要的。按照分离制衡式社会保障基金管理模式的安排,社会保障基金的监督机构有财政部门、社保部门、社会保障基

20、金监管委员会和外部监督机构。首先,社会保障基金管理委员会有权选择自己认为合适的基金投资管理机构,并且有权要求基金投资管理机构向基金所有者定期提供基金经营状况报告和投资指南,对基金投资管理机构受托的基金账户进行定期和不定期的审计。其次,财政部门和社会保障部门有权通过审查账目及报告、实地考察、特别审计、进行调查、组织审计等方式监管基金投资管理机构的经营状况和基金投资管理机构是否有渎职或违反有关法律规定,通过对监管规则的建议与审批权监管基金监管委员会的工作职能的履行情况,依法监督监管委员会成员的?代表性?,有权提议改选不称职成员。最后,中介机构作为外部监督机构对所有相关机构和社会保障基金运行的全过程进行监督。因此,上述这种相互制衡的基金管理模式将各机构权力、职能置于监督之下,使任何机构既能独立地行使自身职能,又无绝对地不受约束的权力,从而构建了一种内外相结合的相互制衡监督管理体系,有效地制约各层次社保基金管理的代理人的行为,降低其代理成本。参考文献:1庞凤喜?开征社会保险税相关问题研究 J?税务研究,2003,(5)?2吴俊培?换个思路破解社保难题 J?广东财政,1997,(6)?3李珍,刘昌平?论养老保险基金分权式管理和制衡监督的制度安排 J?中国软科学,2002,(3)?(责任编辑:晓?笛)?67?经济研究?中共南京市委党校南京市行政学院学报?2006年第 1期