保障性住房建设的项目管理及其模式探讨.pdf

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1、0 前言党的十七大报告和2 0 0 8 年政府工作报告中，住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级政府安居工作的重点。同时，为了加快保障性住房的落实，中央政府先后出台了一系列政策性文件，用以指导各级地方政府把保障性住房建设作为实现公共服务的一项重要职责。上海正在加紧研究制定相关政策，对现有住房保障体系予以完善，同时也加快了各类保障性住房建设的推进。目前上海的保障性住房构成主要是近年大量新建的配套商品房、经济适用房和廉租房。根据2 0 0 8 2 0 12 年住房建设规划，上海将新开工住房建筑面积约93 0 0 万m 2，其中新建、配建经济适用

2、住房和廉租住房20 0 0 万m 2，配套商品房近20 0 0 万m 2。竣工住房面积约1 亿m 2，其中经济适用住房、廉租住房以及配套商品房等保障性住房近35 0 0万m2。根据上海市保障性住房市场存量、供应结构及城市发展对政策性保障性住房的需求，今后成片集中新建保障型住房的体量和比例将非常大。因此，完善目前保障性住房的项目管理对住房保其他保障性住房建设的项目管理及其模式探讨AD i s c u s s0 1 3t h eP r o j e c tM a n a g e m e n ta n dP a t t e r n so fW e l f a r e-o r i e n t e dH

3、o u s i n gC o n s t r u c t i o n葛斌G eB i n g【摘要】保障性住房建设关系到社会稳定与和谐的民生问题，是今后一定时期内各级政府安居Z-作的重点，同时保障性住房建设的项目管理又是降低建设成本、保证工程质量的重要措施。文章针对上海市保障性住房建设的项目管理及其模式作深入分析及探讨，【关键词】上海市；保障性住房建设；项目管理；模式【A b s t r a c t】A b s t r a c t：T I l ed e s i g nm e a s u r e so fn o n-t r a d i t i o n a lw a t e rr e s o u

4、r c ew h i c ha r es u i t a b l et oS h a n g h a ia r e ai ng r e e nb u i l d i n ga r ed e s e r i b e da n dc o m p a r e d I ti sc o n-c l u d e dt h a tw h e t h e rr e s i d e n t i a lb u i l d i n go rp u b l i cb u i l d i n gc o n s i d e r a t i o ns h o u l db eg i v e np r i o r i t y

5、t ou s eo fr a i n w a t e r W h e nr e c l a i m e dw a t e r，w h i c hi sp r o d u c e db yr e c l a i m e dw a t e rs y s t e mf o rb u i l d i n g i su s e d t h et r e a t m e n tp r o c e s ss h o u l dh a v ea l lt h ea d v a n t a g eo fs m a l lf o o t p r i n t，h i g hd e g r e eo fa u t o

6、 m a t i o na n dg o o da n ds t a b l ep e r f o r m a n c e F o rr e s i d e n t i a lb u i l d i n g t h er a w-w a t e ro fr e c l a i m e dw a t e ri sd e s i r a b l et ob eh i g hg r a d eg r a yw a t e r，a n dt h ee c o l o g i c a lp u r i f i c a t i o ni sp r e f e r r e d【K e y w o r d s

7、】g r e e nb u i l d i n g，n o n-t r a d i t i o n a lw a t e rr e s o u r c e，r a i n w a t e r，r e c l a i m e dw a t e r葛斌，同济大学毕业，上海市住宅建设中心工程师。2 0 0 9 10，住宅科技5 9万方数据万方数据其他建设采用项目管理总承包的形式，通过委托项目管理总承包单位组织项目前期、设计、施工和监理、竣工验收和移交工作。因为不是项目的责任主体，项目管理公司主要根据要求落实各环节事务性工作，建设单位仍需要完成标准制订、过程控制、产品和服务采购、合同签订、造价审核和项

8、目移交等过程性工作。同时，总承包委托合同中没有明确项目的各项控制指标，过程控制的目标性不强。而项目管理公司的管理利润根据项目的实际造价按照费率记取。(2)住宅小区的项目建设采用项目招标形式，通过与中标房产开发单位签订建设项目协议书，详细明确建设质量、进度、建设标准和造价限额等控制性要求。房产开发项目法人自筹资金，自行组织完成手续办理、方案和图纸设计、施工和监理组织、过程监督、交付使用、物业管理等项目管理内容。建设单位在明确住宅产品的供应和建设资金落实机制后，在项目组织实施中主要根据建设项目协议书的约定进行协调和监管工作。项目法人主要通过合理控制成本，根据限额造价与实际成本的差额获取管理利润。障

9、体系的系统性、住房保障机构职能的科学性、保障资金使用的经济性和成功实2 两种项目管理模式的对比分析践经验推广性具有重要作用。1 目前上海保障性住房建设的项目管理模式2 0 0 3 年上海开始组织建设市区两级配套商品房2 0 0 8 年开始建设经济适用住房。在市政基础设施和公共服务设施相对完善和成熟的郊区城镇，按照居住区级规划标准，由政府组织集中新建了大量的保障性住房。住房保障机构通过公开招标组织各街坊地块红线内的住宅建设，同时自身也承担街坊地块红线外居住区级公建配套设施和基础性市政配套设施建设。新建居住区内项目建设的管理模式可分为两种1 1)公建配套设施和市政配套设施的6 0 住宅科技1 2

10、0 0 9 10目前已建保障性住房居住区内的两种项目管理模式既有相同点，同时差异性也很大。相同点是建设单位都是通过合同形式委托他人建设项目，都需要进行项目的宏观协调管理工作。不同点是前者建设单位需要进行项目的微观管理，通过委托的项目管理公司行使自身的管理职责，同时完全承担项目的经济和技术风险，还要为保证项目顺利实施分阶段进行资金筹措和拨付，过程性管理事务多。后者建设单位不需要进行项目的微观管理，用项目法人管理取代自身的项目管理，通过合同将项目管理的责任风险完全转移，同时不需为项目建设筹措资金，将繁琐的项目建设过程管理转化为相对简便可控的合同管理。前者是在目前项目管理中常用的“代甲方”管理模式，

11、项目管理者不具备项目法人地位，根据建设单位委托授权范围以代理人的角色完成项目的启动、计划、控制、实施以及收尾等五个过程，与参建各方无直接的合同关系。实践中通常因为管理风险低，代甲方对实施性的项目要素管理比较强化，对于项目最具效益性的控制性目标管理比较薄弱。建设单位实质上仍然是项目的直接“生产制造者”和“责任风险承担者”。后者就是目前正在逐步推广和实践的项目“代建制”管理模式。代建人具有项目法人地位并承担项目的建设责任，与项目利益各方均有合同关系。通过制定详细的项目各项控制指标，全权完成从项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工直至项目竣工验收后交付委托人的项目全过程建设管理。因为存在控制性的建

12、设指标，并且在项目顺利实观的前提下，代建人的项目管理利润与风险和责任直接关联，从而项目的实施性指标和控制性指标均能得到有效的控制。建设单位的主要责任就是保证建设资金的获取和支付，实质上成为项目的“消费买单者”和“责任风险转移者”。通过对比可以看出。按照“消费购买服务和项目产品”的思路，代建制可以通过运用有效的合同制约手段，使住房保障机构的项目管理责任在项目建设期间分离出来，简化了管理模式，同时又能够保证项目建设目标的顺利实现。3 代建制对保障性住房项目管理的促进作用2 0 0 4 年国务院发布国务院关于投资体制改革的决定)，明确”对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业

13、化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。财政部也制定了 财政部关于加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见，对实行代建制后有关预算申报、编制和下达及建设资金拨万方数据万方数据付和监督检查等作了规定。因此，在政策鼓励的基础上充分利用代建制的管理优势建设政府投资的非经营性项目，将有助于实现住房保障产品建设的科学化、制度化和市场化。3 1 有利于完善机构职能。促进保障住房建设管理体系的系统性保障性住房的建设离不开政府主导的作用，即通过政策性的管理措旌将住房保障目标与实现目标的载体紧密结合。作为住房公共服务职能的实现部门，住房保障机构应该是宏

14、观上对既定政策的贯彻执行，主要承担保障房建设的长期规划、标准指导、计划安排、统筹协调、过程监督和日常管理以及向特定对象提供住房产品等职能。而项目的建设管理工作是需要各种专业人员运用丰富的项目管理知识和经验，通过有效的组织实现项目的建设。因此，住房保障机构作为政府机构自身不宜承担大量的项目建设任务。运用代建制优势，通过科学合理地确定项目的各项刚性控制指标，把项目建设委托给专业项目管理单位，可以使住房保障机构从繁琐的过程性微观管理中解脱出来，集中资源从事住房保障事务的宏观控制和监督。从而形成政府制定政策和制度、住房保障机构管理和监督落实、专业项目管理单位完成控制性建设和使用者享受保障产品的系统性运

15、作。3 2 有利于发挥市场优势提高住房保障项目的管理水平代建制能使社会优质资源在政府投资项目中得到合理配置。住房保障机构可以通过招标方式，选择社会专业化的代建单位负责项目的投资管理和建设组织实施。这些单位专业从事项目投资建设管理，拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验。熟悉整个建设流程，能够在项目建设中发挥重要的主导作用。通过制订全程项目实施计划、设置控制目标、设计风险预案、协调利益关系、合理安排工作等管理要素的落实，能极大地提升项目管理水平和工作效率，从而使项目产品的各项指标得到满足。住房保障产品实现的各阶段都通过多道环节的充分竞争能够以合理的价格获得最优的技术方案、服务和产品，

16、这不仅有利于降低项目总成本，还能起到项目优化的作用。同时，住房保障机构以合同管理为核心，对项目的造价、形式、功能、质量和进度以及使用和移交等要素事前进行指标约定，将以往作为建设单位的管理责任由全程重点转为前期重点，实现了由比较初级的项目过程管理向高级的项目合同管理的转变。管理方式的质变，必将促进项目管理的水平和效能的提高。3 3 有利于对住房保障项目投资进行有效控制代建制为政府投资项目引入严格的合同管理机制，以满足项目功能为前提，约定详细的项目功能、标准、质量和进度等目标要求，同时限定项目的造价指标和代建酬金。这些项目控制指标在建设单位与代建单位的委托合同中一经确定，无重大事项不得随意改动。并

17、且可以通过引进履约保证、工程担保的形式，以及对代建单位酬金实行。成本节约提成，成本超出赔偿”的激励机制，促使代建单位必将对项目进行有效控制，确保实现合同的经济技术目标，努力争取自身利益的最大化。项目实施前期阶段的研究是项目造价控制的基础，决定投资控制的成败。在代建目标制约下，代建单位必将加强项目前期立项阶段和设计阶段的造价分析和确定，改变以往项目前期研究不足造成建造过程中造价变更多以及结算造价高的现象，实现有效的项目造价事前控制。类似以往“概算超估算、预算超概算、结算超预算、投资超计划”的现象将得到抑制。3 4 有利于逐步实现住房保障项目建设的标准化项目建设的标准化就是将不同类型，不同功能的各

18、项目要素进行标准化分类储备。在有建设要求时，针对项且特点进行不同项目控制要素的采集，并通过有效的组织方式实现项目建设预定目标。住房保障项目类型丰富，有住宅工程项目、市政配套工程项目、功能性公建配套项目、社会服务功能项目等。功能其他要求多样，需要满足居住功能、生活服务功能、社会保障功能、交通组织功能、教育服务功能、医疗服务功能、商业服务功能等。同时，各种类型和功能的项目必须通过不同的经济和技术指标予以确定和组合才能保证项目投资经济合理。代建制的引入为以上要求的实现提供了基础。通过项目从前期立项至竣工全过程的详细论证分析，将项目的组成要素予以限定，使项目的各项经济技术指标相对固定，形成目标与控制之

19、间的对应关系。除非产生重大变化，项目完成后各项实现指标与控制指标应该是不变化或变化在合理范围内的。在进行指标的横向与纵向比较后，除了可以总结和验证项目实现方式和方法的优劣外，还可以建立详细的项目数据库，为以后不同类型、不同功能、不同标准、不同等级的项目提供相对细致和标准化的建设依据。4 结语为了解决大众关心的住房民生问题，政府今后将投入大量资源投八到保障性住房的建设中。作为一种更专业和先进的项目管理方法，“代建制”的优势将能促使政府住房保障目标和资源投入的和谐统一。同时也应该认识到，代建制是一个新生事物，需要成熟的理论依据和实践经验作支持。随着市场的逐步成熟和被广泛认可，项目管理代建制在保障性住房的建设中将能更好地发挥优势。(收稿日期：2 0 0 9 0 9 0 1)2 0 0 9 1 0，住宅科技6 1万方数据万方数据保障性住房建设的项目管理及其模式探讨保障性住房建设的项目管理及其模式探讨作者：葛斌作者单位：上海市住宅建设中心刊名：住宅科技英文刊名：HOUSING SCIENCE年，卷(期)：2009,29(10)本文链接：http:/