创新社会管理体制机制构建社会治安管理新模式.pdf

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1、武汉学刊 2011 年第 5 期WUHANXUEKAN总 第 152 期一、武汉公安机关社会管理创新的目标取向与实践意义2010 年 2 月，在中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会上，中共中央常委、中央政法委书记周永康作出 加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系 重要指示，开启了创新社会管理体制的新格局。周永康指出，加强和创新社会管理，必须牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增强和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐因素，稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，进一步形成与

2、中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系。公安机关必须加强社会管理领域立法执法工作，有法可依、有法必依，履行社会管理的职能，管理与服务相统一，引导社会各方面积极参与社会管理和服务，以巩固党的执政地位，依法维护人民根本利益，保证国家长治久安。实践中关键是找准社会管理创新的切入点、着力点，以提升破解人口动态管理等“五大难题”为突破口，把公安信息化建设作为手段和关键，创新警务复合型新警种，实现公安机关社会管理模式向内涵型、复合型“立体防控”网络模式转变，探索建立与动态治安环境相适应的社会管理机制。社会管理创新是指整个社会综合治理建立在经济、政治、文化、社会建设之上，下连社会秩

3、序、社会稳定，创新的目的是满足人民群众的新期待、新要求，为经济社会发展提供优质高效的管理服务，通过服务管理提高公安机关对社会的控制能力，维护国家安全和社会稳定。提供高效管理服务是要求，社会稳定和谐是前提，社会经济发展是目标，三者有机结合、相辅相成，均统筹于社会管理创新、执法规范化建设、打击犯罪、和谐警民关系建设和科学发展观指导之下。1筑牢“压发案”城市圈社会管理创新以“江城平安、群众满意、警民和谐、科学发展”为目标，建立命案侦破“六快机制”（五长快到、技术快上、信息快传、方案快定、合成快速、快侦快破），命案破案率连续 8 年保持在 90%以上；建立维稳研判机制，深度研判影响社会治安稳定的突出刑

4、事警情、重大涉稳、涉堵问题和突发事件，及时调整工作策略和方创新社会管理体制机制构建社会治安管理新模式戴莉政 法 研 究18武汉学刊 2011 年第 5 期WUHANXUEKAN总 第 152 期法。采取市局机关民警定点定向支援和分局力量捆绑对口支援相结合的方式，重点突破入室盗窃、盗窃摩托车、电动车、抢劫、飞车抢夺、网络诈骗、电信诈骗、“砖砂石霸”等案件，以“反盗打抢治骗”、严打“砖砂石霸”为主要内容开展专项行动，针对各警情高发派出所辖区的重点地区、重点警情、重点时段、重点人群，因情施策，实施多警种叠加干预，有效解决突出治安问题，确保年内 10 个警情高发派出所辖区治安形势明显好转，形成压发案工

5、作合力，努力筑牢“压 发 案”城 市 圈。2010 年，命 案 破 案 达95.05%，破案率连续 8 年突破 90%，创历史新高，打黑除恶在全国 19 个副省级以 上城市中排名第二，飞车抢夺案件破案率达 70.5%，在全国同类城市中创造了“发案最低，破案率最高”的局面。2坚守公安机关“三项建设”重点项目发展战略圈推进“三项建设”（公安信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设），深入创建“警民关系最和谐城市”是武汉公安工作创新发展之路，是以公安工作前瞻性、时代性、实效性为科学标准，以提升公安管控力、服务力、公信力为目标，以主动、互动、联动为原则，突出信息化和科技应用这条主线，从以公安为中心

6、的重管制模式向以满足群众需求为中心的公共服务模式转变，以联动的格局综合治理，全面落实打、防、管、控、建等各项措施，建设成果以群众安全和满意来体现和检验，是武汉公安新时期的目标追求，要求以深入推进“三项重点工作”、“三项建设”为载体，创建“警民关系最和谐城市”活动在推动社会管理社会化上有突破，开展“万警四进四访”活动（进社区、进村庄、进企业、进重点场所，访民情、访民意、访民难、访民安）、健全“五访促和谐”工作机制（开门接访、主动约访、带案下访、上门回访、“键对键”访），解决事关民生民安的突出问题，群众安全感和满意度同比提升 2.6%,在警民间形成一种相互理解、相互支持、相互依靠、水乳交融的良性互

7、动关系。更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，充分发挥公安管理作用，规范社会行为，调节利益关系，减少、化解社会矛盾，实现从政府为单一主体、以公安局管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统模式，向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变，构建起与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。3营造和谐文明城市圈城市文明是社会文明、社会和谐在城市的缩影和聚集，是社会文明、社会和谐在城市的集中

8、表现。据北京国际城市发展研究院发布报告称：人口无序集聚、能源资源紧张、生态环境恶化、交通拥堵严重、房价居高不下、社会矛盾日益加剧等六大“城市病”正给中国城市的和谐、均衡与可持续发展带来风险。中央赋予武汉中部崛起战略支点、振兴老综合工业基地、武汉城市圈“两型”改革试验和长江经济带开发的重任，组织实施改革创新和跨越式发展战略，跨入特大城市群的先进先列，作为中部地区的中心城市的武汉在城市圈中具有龙头作用，武汉公安实施“十二五”规划，加强城市安全防范建设，预防和治理“城市病”，走出一条为武汉城市化发展保驾护航的新路，创建和谐文明城市综合集成管理，强化信访稳定，开展“四无”（无群众违法犯罪、无群体性闹事

9、、无越级上访、无民警违法乱纪）活动，上半年，武汉市实现地区生产总值超 3000亿元，比上年同期增长 12.4%，增幅高于全国 2.8个百分点，在中部六省会城市居首。城市居民人均可支配收入和农民人均现金收入 分别同比增长 13.5%和 20.8%，城市居民人均消费性支出增长 19.38%。二、武汉公安机关社会治安管理的体制机制瓶颈2011 年 1 月，武汉市政府审议通过 实施工业发展倍增计划加快推进新型工业化的若干意见，启动六大工程实施“工业倍增”，未来五年工业总产值实现 15000 亿元，高新技术产值突破3000 亿元。武汉公安围绕增强人民群众安全感和满意度的总要求，以深化社会矛盾化解、社会政

10、 法 研 究19武汉学刊 2011 年第 5 期WUHANXUEKAN总 第 152 期管理创新、公正廉洁执法三项重点工作和加强公安信息化、执法规范化、和谐警民关系三项建设为载体，开拓创新，为实现“十二五”良好开局创造安全稳定的社会环境。然而，现阶段，武汉公安社会治安管理在体制、机制上仍存在一些问题需破解。1基层基础薄弱，社会管理缺位现阶段公安基层基础薄弱，社会管理缺位，机构设置臃种繁杂，宏观管理职能没有发挥好，战用了大量警力。机关警力过多，加之素质不高、不会指挥、不善指导，使基层疲于应付，造成资源浪费，另一方面，机构设置机关化倾向明显，层层内设机构臃肿，部门分工过细，警种职能交叉，无法形成工

11、作合力，盲目用警不计成本造成警力资源浪费，社会管理的缺位和移位。2城乡二元结构体制瓶颈现阶段武汉城市圈城乡二元社会经济结构还严重阻碍着新型城市化的进程，而城市化滞后则制约了武汉城市圈“内需型”经济增长战略的实施，进一步加深了经济产业与经济结构的失衡，同时，城市化滞后阻碍了“三农”问题的解决，影响到经济社会和谐稳定。武汉城市圈和谐社会建设中，亟需解决从行政管理体制上突破城乡二元经济社会结构的瓶颈，武汉公安管理具体包括城乡二元户籍管理制度及保障二元土地制度、二元劳动力就业制度、二元化的社会保障制度实施措施。3政府管理体制改革滞后在市场经济条件下，政府是一个独立的经济主体，不仅履行服务和公共事务管理

12、的职能，还包括协调促进引领经济发展的职能。社会失序最核心的是权力的失控，权力失控的直接结果，是社会维护公平正义的能力在降低。市公安部门的双重职能，一方面打击市场经济犯罪，维护市场经济微观层面，另一方面保护国家政府宏观引领调控促进经济发展，将政府“有形之手”填补市场“无形之手”空白。近年来，武汉城市圈和谐社会建设取得了较大进展，但现有的城市圈治安管理体制改革仍相对滞后，制度瓶颈问题突出。城市群宏观管理和公共安全的综合机构还不健全，各级政府之间的利益协调和分配措施的制度缺失，区域间利益争端和矛盾不断，城市圈无法形成整体合力，制约了和谐社会的建设发展。4社会财富分配体制失衡社会财富分配合理，是社会阶

13、层和谐的表现形式，然而以财富分配为核心的重大民生问题的体制症结突出。不同社会阶层收入差距不断拉大，就业压力和就业结构性矛盾十分突出，社会保障体系不完善，教育、医疗等基础层面上的社会财富配置不合理，财富分配体制失衡。支撑社会稳定的中坚力量中等收入者关于公平、公正、平等、透明分享改革发展成果的要求无法得到满足，引起社会面动荡。三、推进社会治安管理体制机制创新系统工程建设随着城市化的推进，制约我国国民经济基础发展的瓶颈将逐一放松，这能帮助政府腾出手进行新一轮改革，中国城市化推动在今后的1520 年可望保持 8%的增长速度。创新社会治安管理的体制和机制，是公安机关适应经济基础变化而进行的大调整，也是一

14、项社会工程。加强和创新社会治安管理，必须紧紧围绕全面建设小康社会的总要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全政府调控机制和社会协同机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，形成中国特色的社会管理体系，营造规范有序的法制环境、公正竟争的经济环境、安全稳定的社会环境、安居乐业的生活环境，确保社会既充满活力又和谐有序。要牢牢把握最大限度地减少不和谐因素的总要求，以提高社会管理的科学化、社会化、法制化、现代化水平为主线，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，以转变现有公安机构的职能为切入点，以在社会各个层次和各个部门之间形成

15、运转协调的服务管理合力为着力点，努力实现“江城平安、群众满意、警民和谐、科学发展”的目标。（一）构建新型社会治安管理体制机制，是加强和创新社会治安管理的关键，要立足当前，更要着眼长远，建立和完善一系列创新长效机政 法 研 究20武汉学刊 2011 年第 5 期WUHANXUEKAN总 第 152 期制。1加强源头治理体系建设，尽可能防止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突的产生。具体做到：一要健全社会规范体系，通过制定法律和道德规范等确定共同行为准则来指导和约束人们行为、维护社会秩序，在各个领域加快建立和完善行为规范体系，通过自律、互律、他律，把人们的行为尽可能地纳入共同行为准则的轨道，形成既要

16、维护社会公共权益、又要尊重个人合法权益，既有统一意志、又有个人心情舒畅的社会环境。二要在公安机关健全完善打击犯罪机制，探索刑侦、刑事技术、技侦、网侦“四位一体”和刑侦、技侦、网侦“三侦合一”的侦查模式，并推广应用，以重点地区整治为抓手，建立对治安复杂地区、“两抢一盗”多发案件等的打击整治工作机制和实战化勤务运行机制，探索建立网上系列打击犯罪工作机制，创新“网上作战”新技法，严厉打击网路色情、赌博、诈骗等违法犯罪活动，净化网络环境，加强动态社会治安管控，扩大巡逻覆盖面，健全完善部门区域及警种的警务合作机制，研究建立与相关部门联合执法机制、与社会信息交流交换机制，形成社会管理整体合力。三要强化公共

17、安全服务思想理念建设，立足群众视角，满足群众需求，争取赢得群众的理解、满意和支持。将公共安全教育纳入国民教育体系，利用各种新闻媒体介绍普及应急知识，提高各级干部对突发事件的应对处置能力，提高全社会防灾救灾和应对危机的能力。要实行虚拟社会综合管理，促进建立网络媒体自律公约，推动网站自我约束、自我管理。加快建立健全我国公共管理流程中的跨地区、跨部门协作性公共管理机制，更好地解决由于地区、部门、行业、职能分割所带来的公共政策、公共服务碎片化问题，推进我国公安工作管理体制改革、加快服务型政府建设。2强化动态协调机制建设构建动态调节和化解机制，使社会矛盾和问题不断得到及时化解和向好的方面转化，尽最大可能

18、做到不积累、不激化、不蔓延、不升级、不向坏的方面转化，使社会处于动态平衡、动态优化、井然有序、健康运行的状态。一要建立和完善诉求表达机制、民意调查制度、决策听证制度、警务公开制度，加强和改进信访制度，召开听证会进行决策公示，拓展民意表达和畅通利益诉求表达渠道，平等参与公安工作决策。二要建立和完善矛盾纠纷滚动排查、预警机制，针对所在地区社会管理中的热点、重点、难点问题，进行经常性分析排查，特别是对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查问题，及时予以解决。三要建立和完善社会矛盾调解机制，构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制，建立健全区（县）、街道（乡镇）、社区

19、（村）与楼门院（小组）四级纵向调解网络，由各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体进行行政调解，动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷，及时有效地把矛盾化解在基层。3推进应急管理体制建设各级各类应急管理机构，依法落实风险和突发事件隐患排查监控责任，实现对各类风险隐患治理的制度化、规范化、常态化，重点是探索建立点对点、人对人、多层次的扁平化工作机制，提高预知、预防、应急处置能力。首先要建立实战化的勤务模式，根据情报信息分析研判结果，动态掌握犯罪主体、发案区域时段等要素轨迹和规律，动态巡逻、布控，特别要加强特警专业防暴处队伍建设，建立紧急值班备勤的警务机制，确保即时响应、快速反映。其次，要

20、建立等级化的响应制度，以设定常态数据为依据，对辖区重大治安案件进行黄、红、蓝三级警戒线，达标及时预警通报，引起社会警觉。另一方面，要进一步完善应急预案体系，提高预案的针对性和有效性，并加强预案演练，提高预案管理水平，抓好 突发事件应对法 的贯彻执行。4改进和完善社会治安管理工作格局和方式要发挥派出所功能，依法行政和依法管理，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众参与社会治安管理，加强社会联动机制建设，从而实现社会“大治安”。主要工作是：切实加快社会治安管理领域的立法工作，依法规范个人、组织行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权利的侵犯；加强公安派

21、出所基层基础政 法 研 究21武汉学刊 2011 年第 5 期WUHANXUEKAN总 第 152 期建设，切实把社会问题和社会矛盾解决在基层；整合基层社会管理资源，把公安、信访、民政及与群众关系密切的职能部门整合起来，联防联治，综合治理；建立社会治安管理社会协同网络，不断完善有关经济政策、社会政策，弥补社会政策领域的空白，更好地调节和保护各方面的利益；要探索建立社会自治管理模式，借力社会，充分挖掘群防群治资源，由群众自觉参与治安活动，并利用市场经济杠杆，探索采取中介组织形式，组建群防群治队伍，进行社会自治。借助道德力量，规范社会行为、治庸问责，维护社会秩序，开门评警，继承和创新群众工作，实现

22、群众利益，维护群众权益，化解社会矛盾，形成社会治安管理人人参与、人人共享的良好局面。（二）完善调节资源配置市场机制，奠定社会和谐稳定的经济基础所谓资源配置是指经济运行过程中各种稀缺资源或有限资源（包括土地和自然资源、劳动力、资本、科技等）在不同产业、不同地区、甚至不同企业之间的分配。现代市场机制运行或市场经济的任务的另一个运行环节是有效使用已配置的资源，使资源的经济效益在市场竞争机制中充分发挥出来。在资源配置中，市场和政府的作用都不可忽视。要构建和谐劳动关系，促进社会组织健康有序发展，依法加强对境外非政府组织在华活动的管理和服务，保护正当交往合作，发挥政府在资源配置中的引导作用。公安机关要抑制

23、、减少、缩小经济犯罪对市场经济的危害，要严格遵守刑事诉讼法，坚持经济法的“经济民主”、“经济公正”、“经济安全”原则，“效率优先、兼顾公平”原则，使经济犯罪得到应有的惩罚，维护市场经济的正常运行。要增强公民的法律意识，通过普法教育等其它方式，减少经济犯罪，抑制经济犯罪对市场经济危害，特别是严格执法的实践，预防、避免、减少经济犯罪，抵御、降低或消除来自自然和人为的各种风险或危险。（三）建立利益诱导与惩罚机制，完善秩序和公共管理机制利益诱导是调节各种主体行为的有效方式和途径，通过公共利益制度安排，达到有效管理目标。必须探索建立群众性自治组织和社会中介组织，引入竞争机制，将政府承担的部分社会管理职能

24、通过购买服务的方式转变为社会组织来承担，发挥各类行业性、专业性社会组织和社会团体提供服务、反映诉求、规范行为的作用，实现社会协同管理和服务。一要完善激励机制，按照责、权、利相一致的原则，完善社会管理工作保障、奖励、问责等工作机制，并使它常态、长效。在建立利益诱导与惩罚制度时，需要强化武汉政府的责任；在建立公共安全工作奖惩制度时，应当强调公安为民服务的责任意识。要通过完善公平正义的公安机关考核制度、民主权利保障制度、法律制度等，来保障社会公平。二要以社区安全为抓手，让大家享受公平正义，得到自尊自爱，推进居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体城乡社区的安全服务工作，包括深化社区管理体制改

25、革，推进公共服务体系建设，建立和完善筹资机制，对刑事案件等基层安全的防治，也包含了防火、打击黄赌毒、环境治理、传染病、食品安全等。（四）科学协调各种利益关系，适时创新政府主导的多元化管理机制加强同非营利组织和国际社会的合作，加快社会福利和社会保障与户籍制度脱钓步伐，建立相应的劳动力市场制度和社会保护体系，建立公安、企业、社会多维参与协调治理机制，消除行政体制障碍，平衡各方利益关系，建立补偿机制，完善保障制度，实现从行政管制向公共治理转变，建立以政府为主导的多元化社会管理新格局，强化政府的社会管理与公共服务职能，合力推进“和谐社会”建设发展。四、结论现代社会不仅是一个伦理共同体，同时也是一个利益共同体。面对市场经济的利益主体的多元化、利益差距的社会扩大化、利益矛盾的复杂化引来的社会问题，要建立健全社会治安管理决策风险评估机制、畅通的利益表达机制、合理的利益分配机制、规范的利益均衡机制、体现公正原则的利益补偿机制，有效的利益冲突调解机制，发展与稳定统筹的社会稳定风险，提供利益表达制度化平台，调解利益冲突，创造平等竟争的社会环境，维护社会稳定。（作者单位：武汉市公安局）政 法 研 究22