土地流转模式探析——以重庆市为例.pdf

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1、缱蔫城乡发展呻的农村土地混转模式操折以重庆市为例向前摘要：在城乡统筹改革过程中，各地积极探索农村土地流转的模式重庆市作为改革的试验区之一，有自己的经济特点，同时形成了自己的典型模式。深入探析这些模式，我们会发现城乡二元结构)t-)t 筹发展造成了诸多障碍。比如农地承包经营权贡模糊、征用补偿费过低、相关中介组织和社会保障缺位等。加快农地流转，需要采取积极措施，比如强化农地承包经营权的物权|生质、合理评定被征土地的使用价值、完善相关中介姐织及社会髁障体系、扶持失地农民就业等。关键词：城乡统筹9+t-+-地流转模式重庆市党的十七届三中全会聚焦农村改革发展问题，使土地制度、城乡体化、粮食安全等成为热点

2、议题。其中，土地制度变革尤受瞩目。中明确指出，农村家庭承包经营的基本制度将长期稳定不变。今后的改革也是在这个大框架下，鼓励流转和适度规模经营。实现城乡统筹，土地流转势在必行。2 0 年7 月1 日，重庆市工商局出台新政策，允许农民以农地承包经营权出资入股设立企业。新出台的深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见 规定，在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资 股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。土地流转在中国并不是新鲜事，从农村实行承包责任制开始

3、就一直存在。但将承包权入股改革的意义在于，此举使得土地产权的改革合法化了。一、重庆农村土地流转的现状(一)农地流转的总体情况从成为试验区以来。重庆积极探索着消除城乡二元结构的各项措施，采用了多种农地流转方式，其中既有转包、出租和转让，又有互换、入股。截止2 0 0 6 年底，全市农村土地流转总面积为2 1 7 3 9 万亩，占当年农村承包耕地总面积的1 0 8 4 9 6。在总的流转面积中，转包地占5 0 3 3 9 6，出租地占2 0,3 1 9 6，转让地占1 7 1 8 9 8，互换地占8 6 7 9 6，入股地占1 1 8 9 6。自愿放弃的承包地占0 4 6 9 6。重庆市政府农村工

4、作办公室的相关资料显示，目前最主要的农地流转模式包括两种：一是土地承包经营权股权化；-是土地承包经营权出租。典型模式方面以九龙坡区“住房换宅基地、社会保障换集体土地承包地”、长寿区的“公司+企业”合作制为实证。(二)农地流转的特点在农地流转的特征方面，表现为：一是流转进程趋于加快，上世纪8 0 年代，流转呈现自发、零星状态。进入2 l 世纪流转进程趋于加快。2 0 3 3 年全市农村土地流转面积为1 0 4 万亩。2 0 3 6 年就达到了2 1 7 万亩，接近2 倍。二是流转主体趋于多元，现阶段流转的主体，已经改变了传统的农户之间的流转，大量的社会工商企业、产业化龙头企业、合作经济组织也参与

5、进来，并逐渐成为农村土地流转的参与主体。三是流转形式趋于多样，并不断有所创新。四是流转目的趋于功利化。从以前的自帮自助发展到现在遵循市场规律、进行商品生产，实现土地增值价值的最大化。二、对当前重庆农地流转模式的分析(一)农地流转的典型模式介绍l 九龙坡区模式一住房换宅基地、社会保障换集体土地承包地九龙坡是重庆传统的工业发达区域，经济总量连续四年居全市4 0 个区县之首。来自九龙坡区人民政府网站的相关资料显示，2 0 0 8 年该区农业人口为2 2 万，占户籍人口的2 7 8 9 6。九龙坡区探索制定了 等1 2 个配套制度，以解决农民变市民过程中面临的种种权益不平等问题，选择西彭、白市驿和华岩

6、等三个镇作为重点突破区域实施改革。九龙坡区城乡统筹的桕关办法规定。要想由农民变为市民，要有稳定的非农收入来源，农民工须自吴红缨，重庆创新之举重庆开试农村土地流转配套政策，2 1 世纪经济掘道，2 0 0 7 年6 月2 3 日，第1 版。刘健、郭立，重庆：住房换宅基地。社保换承包地，经济参考报，2 0 0 7 年7 月2 0 日。第2 版。一5 8 万方数据愿退出农村宅基地使用权和土地承包经营权。农民工想留在城市成为市民，首先需要解决的问题是在城市要有房住。农民工收入不高，叉没有足够的信用办理住房贷款，传统购房思路行不通，只有另辟蹊径：以其在农村最为值钱的宅基地来换城市房屋。九龙坡区试行的正是

7、以城市住房换农村宅基地的办法。经报批同意后，九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的2 0 左右，集中兴建新型农村社区。可以腾出8 0 左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房产与宅基地并重的是农民承包地问题。九龙坡区规定农民变市民，在享受市民社会保障的同时，必须自愿放弃土地承包经营权。考虑到农民进城务工的收入仍不是十分稳定等实际情况。其土地流转的收益仍归农民所有p由于土地对农民来说具有社会保障的作用，大部分农民不愿意放弃。九龙坡区将尝试推行两种土地流转方式：第一种，以土地承包权出租。按稻谷亩平均产量折算约1 0

8、 元亩的金额，收取租金。流转以自愿为原则。其目的是将农民从土地中解放出来，他们可在附近的农业园区或城镇企业打工，以其身后的企业为依托，来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。第二种，以社会保障置换土地。九龙坡区已颁布相应政策，即凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，就可以申报为九龙城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。2 长寿区模式一“公司+农户”的合作制重庆市长寿区石堰镇麒麟村一直以来均是传统农业生产区域，农业生产基本上采用单家独户分散种植的经营方式。澳门恒河集团拟在该村发展晚熟优质杂柑，无奈传

9、统的分散生产经营模式根本不能适应现代生产的需要。面对产业发展与传统生产方式不可调和的矛盾，在区委、区政府的引导下。重庆宗胜果品有限公司f 以下简称为宗胜公司l 应运而生。宗胜公司是长寿区石堰镇麒麟村五个村民小组共5 0 8 家农户在自愿、平等、互利的原则下，在资金共筹、财产共有、决策共定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前提下组织起来的股份制合作经济实体。2 0 C 1 5 年3 月成立时注册资本3 6 2 0 3 万元。公司由农民推选股东代表2 5 人。民主选举董事会S 人，监事会3 人。从开始运行起。公司就注意管理制度建设，使公司的生产管理、经营活动做到有章可循。到目前为止，该公司已经完成了

10、5 1 4 亩2 8 2 4 0 余株柑橘苗的定植，并完成果园内的蓄水系统、作业道路系统的配套建设。龙头企业、果品公司和广大农户三方紧密合作，形成个经济利益共同体。由于广大农户家家是股东。个人利益与公司兴衰紧密联系在一起。广大农户以股权方式参与公司，既是公司的主人，又是劳动者。他们既享有股金分红，叉可获得稳定的工资报酬。这样看得见的收益极大地激发了农户的参与热情。这种柑橘产业的生产经营模式，克服了4 浓经济传统经营柑橘产业的种种弊端，为柑橘产业在新形势下的快速发展提供了“动力源”。对于周边乡村转变经营机制，调整产业结构具有示范性作用。，此外，北碚区也在积极探索农地流转模式，实现土地集约化、规模

11、化经营。如静观镇的双塘村采取业主主导模式兴建体验式农业休闲园区一一乡村嘉年华，利用集体土地大力发展旅游项目。(二)对现有农地流转模式的评价l 土地入股的模式存在风险。一方面，农民以土地承包权入股，并非 一般意义上的现金、实物出资，不是没有风险的。以土地承包权入股，虽不存在违法问题，但由于配套政策不完善，在实施过程中。可能产生意想不到的后果。承包权入股后，从权利上看，非本村的农村集体成员亦拥有了土地承包权，这与现行的土地承包制度存在一定的冲突唿法律规定，耕地要承包给本村的集体经济组织成员，如果要承包给外村的话，要三分之二以上的农民同意。这对流转就形成了一个限制。另一方面，一旦入股企业破产，农村集

12、体土地所有权的性质将发生根本性变化，那些入股农民就有成为失地农民的风险。2 农业用地有“非农化”现象。目前，很多地方存在打着农业用途之名，在农地上建厂房，搞基建，甚至开发房地产，改变农地用途，导致农业用地最终变成建没用地。而这种情况很难监管。农业部已经注意到并开始纠正这个问题，在日前发出的 中明确指出了：流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。3 公司能否持续性运营要打个问号。倘若麒麟村模式最张琴，重庆将拆掉城乡之间六道”高墙”，经济参考报2 0 0 7 年0 6 月1 3 日第2 版。李洋，城乡统筹

13、下的土地承包经营权入股制度，市场论坛，2 0 0 8 年第5 期，第3 1 页。邵景安、魏朝富。家鹿承包制下的土地漉转的农户解释：对重庆不同经济类型区七个村的调查分析。地理研究，2 0 0 7 年第3 期，第1 9 页。一5 9 万方数据【士塘褥瞪1表娅经济2 0 0 9 5后失败，公司以土地经营权偿债，农民将失去最后的依靠。农民们看见了土地入股的收益，却并不知晓何谓”股东责任。一一旦公司经营不善，所有股东都必须按股份来承担损失。此外。农民的传统观念增加了问题的复杂程度。参与土地入股的农民必须具备一定的现代企业意识，懂得入股、分红核算等企业经营概念，但是大多数农民很难达到。同时，保障公司财务透

14、明度，也是企业发展的个重要条件。4 土地流转中存在时间变量风险。在土地流转里面有一个时间变量的问题。例如农户承包权，在目前法律框架下是3。年不变、或长期不变，但是备类建设用地的 比租使用年限有很大区别。上文长寿区案例中提到的澳门恒河果业集团是重庆市最大的土地流转户唿除了在长寿区投资以外，这个全球重要的水果批发商自2。3 年以来，还在江津等地租用农民土地2 0。亩种植柑橘，并计划在4 个县自建现代柑橘生产基地S 万亩以上，成为全国规模最大的生产基地。让恒河果业总经理朱铁能担心的是土地租赁年限，他说：“企业实到资本就已有S 0 0 0 多万元，下一步还要增加上亿元投资。柑橘基地发展看好。可签订的土

15、地租赁合同不足2 0 年了，而柑橘树的商品龄长达3 0 至5 0 年。对这些树公司投入很大，如果在租赁合同到期后没有明确的权益保护，还在盛果期就要交出去，很不合理。”三、探寻新模式遭遇深层制约概括起来，重庆市农村土地流转存在的主要问题集中表现在土地流转行为不规范、土地流转中政府定位不当、流转机制不完善三个方面。但是进一步看，在这些问题的背后，我们感受到了来自城乡二元结构所带来的深层次的制约。(一)土地承包经营权的性质不明晰土地承包经营权，是指农户对承包土地依法占有、使用、收益及处置土地产品，依法自主经营、土地承包经营权有限流转的结构性权利。其权能构成是围绕对承包地长期使用权、生产经营自主权以及

16、承包经营流转权三个层面展开的。土地承包经营权作为土地公有产权与承包经营权的有限分离，不失为一种土地公有产权利用形态制度创设的探索。但是，其性质不甚清晰则是不争的事实，引发了法学界、经济学界的“债权说”、“物权说”、“准所有权说”、“使用权替代说”等热烈争鸣。土地承包经营权的往质不明在一定条件下则成为土地流转、集约经营的“制度壁垒”。(二)土地征用的补偿费过低。农民利益受损害根据现行法律的规定，集体所有土地的入市以国家的强制征用为前提。政府部门在征收土地时的集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用，被征用地的补偿费远低于市场价格。在将征用的集体土地有偿出让时，却高价出售。就般耕地来看

17、，全国根据地点的不同，大多数集体耕地得到的卡 偿为每亩4 0 0 0 一5 0。o 元不等。国有土地出让价一般每亩在2 0 万一4 0 万元左右，征价高的达到数百万元以上。在政府中介下，农民与开发商之间的博弈结果令农民处于及其弱势的地位，造成二者利益严重失衡的局面。(三)农地流转的中介组织缺位在流转过程中，农民的利益流失受损，地方政府和集体组织得益。而且客观上更加刺激了地方政府和集体推动流转的积极性。目前我国土地流转的市场机制和与之配套的中介服务组织没有完全建立，政府行为取代农户行为。政府成了流转的组织者和领导者，打破了农地流转自发有序的状态。政治权力的介入使利益分配的天平倾斜，农民的利益流失

18、。(四)失地农民缺乏应有的社会保障在许多地方，征地难，难就难在“要地不要人”的城市化模式。土地对于农民而言，具有生产资料乖啦会保障的双重功能。农民一旦失去土地立即可能成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体唿要防止这种情况，必须要有相应的社会保障体系，但目前这些条件还不成熟。由于农村社会保障制度的缺乏，使得土地的就业生存保障和社会福利功能在相当长的时间内还占有主导地位，农户对地承包使用权的放弃，实际上是利益流损。(五)失地农民面临就业无岗的困境就业难是失地农民面临的叉个困难。目前，农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作

19、，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。因而，要解决好城中村改造必须首先解决好失地农囝 j 就业问题。四、加快重庆农村土地流转的对策(一)强化土地承包经营权的物权性质在农村。农户承担着农业生产的基本经济组织和生产的胡瑞舞、张岳恒。不同耳标下耕地流转的理论与实证分析，中国农村经济，2 0 0 7-f f-g1 期，第1 5 页。李丕基。城市化过程中的土地制度创新，农村经济，2 0 0 8 年第4 期，第8 页。张兆福。我国城市化进程中的土地利用问题，国土与自然资源研究。

20、2 0 0 2 年第1 期，第2 5 页。一6 0 万方数据农业经济2 0 0 9 5功能，其对土地生产要素仅享有使用权范畴的承包经营权，这对于现代物权形态，尤其是现代股份产权形态来说层次是比较低的。因此，需要强化土地承包经营权的物权性质，这样，农民(农户)作为市场经济的主体，才能在面对激烈的市场竞争时，在生产、投资、交易及分层收益中要做出理性的选择，增加其博弈取胜、提高收益的机会。只有强化土地承包经营权的物权性质，才能使农民珍惜土地、爱护土地并有效地维护自己的合法权益不受侵犯，才能有效防止农村土地成为少数权势人物谋取私利的猎物和滋生腐败的温床。o(二)建立土地使用权商品化价值评价制度为了使补

21、偿费和出让金两个价格趋于合理，需要给予土地使用权价值专业评估。需建立健全地籍调查、土地信息和合同管理等动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评等定价、资产评估，为农地流转创造条件。使转出方能获得合理的市场价值。转入方能把持可期待的增值空间。(三)大力发展农地流转的中介组织可以考虑在地管理部门指导下建立“地流转委托中心”、“土地流转委托管理所”、“土地信托银行”等中介机构。中介机构负责接受农民委托，将需要流转出的土地资料保存在储备中心。同时动员相邻田块的农户自愿流转出土地，从而形威可供成片调整的田块，再统一公开招标。然后，或者由农户以-I-地入股与开发

22、商合股经营，或者由中介机构代农户向开发商收取地租金。中介机构收取土地租金后，负责按照统一的分成比例和办法，分别兑现给村和农户。充分发捧中介机构的办事公正性、资料系统性、招标专业性，是保护农民与集体双方利益，提高土地流转水平，促进农业结构调整的关键措施。(四)为失地农民提供有力的社会保障目前要建立覆盖所有公民的统一的社会保障制度，既不现实也不可能。当下理性的选择是切实解决因城市发展而产生的失地农民的利益问题，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获得群体性的利益。社会保障必须坚持低水平、广覆盖的重要原则，以保障失地农民的生存条件为其根本目的。对征地时已经达到退休年龄的农民，直接纳入养老保障体系，定

23、期领取养老保险金直至终老。对于征地时处于劳动年龄段的人员，主导政策是促进其就业，就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。劳动年龄段内的人员再就业前发放不超过两年的生活补助；两年后仍未找到工作并符合城市低保条件的纳入城市低保；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道。社会保障基金的来源要体现社会保障权利与义务对等的原则，由政府、集体、个人三方共同承担。其中，政府出资部分不低于保障资金总额的3 0，从土地出让金中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的4 0。从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。(五)积极促进失地农民上岗就业就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法，可以三管齐下，促进就

24、业。首先要做强内功，大力开展对失地农民的职业教育与培训。要整合、利用现有的社会资源，如备类培训机构和培训基地，提高其劳动技能，增强其就业竞争力。其次要搭好平台，要充分利用现有的劳动力市场和职业介绍机构，为失地农民的就业指导提供信息，组织好失地农民的劳务输出，为就业创造良好条件。最后要用足政策，在鼓励就业的优惠政策享受方面，若失地农民已属于非农业户口，则可享受下岗失业人员再就业关于税收、行政性收费、职业介绍、职业培训、社会保险补贴以及小额贷款担保等方面的优惠政策，若失地农民仍属农蛐户口，则享受农村劳动力转移等方面的优惠政策。同时鼓励灵活的就业方式，失地农民可以非全日制方式，临时性、季节性地实现就

25、业。参考文献：【l】孟勤国，中国农村土地流转问题研究【M】，法律出版社，2 0 0 8 年1 2 月1 日出版。【2】刘志仁，农村土地流转中的信托机制研究【M 1，湖南人民出版社，2 8 年l O 月1 日出版。【3】(德)柯武刚、史漫飞著，韩朝华译，制度经济学社会秩序与公共政策f M J。商务印书馆，2 0 0 0 年】月1 日出版。【4】聂华林、李泉，中国西部城乡关系概论【M 1。中国社会科学出版社。2 0 年1 2 月版。【5】重庆市发展与改革委员会，重庆市农村土地流转问对策建议【J l。重庆经济，2 0 0 6 年第l 期。【6】温铁军。发展中国家的发展问题：比较发展研究【J J 湛江

26、师范学院学报，2 0 0 8 年第4 期。作者单位：1 中国政法大学在职法学博士研究生2 重庆市南川区环境保护局一6 1 万方数据统筹城乡发展中的农村土地流转模式探析以重庆市为例统筹城乡发展中的农村土地流转模式探析以重庆市为例作者：向前作者单位：中国政法大学;重庆市南川区环境保护局刊名：农业经济英文刊名：AGRICULTURAL ECONOMY年，卷(期)：2009，(5)引用次数：0次 参考文献(14条)参考文献(14条)1.孟勤国 中国农村土地流转问题研究 20082.刘志仁 农村土地流转中的信托机制研究 20083.柯武刚.史漫飞.韩朝华 制度经济学社会秩序与公共政策 20004.聂华林

27、.李泉 中国西部城乡关系概论 20065.重庆市发展与改革委员会 重庆市农村土地流转问对策建议 2006(1)6.温铁军 发展中国家的发展问题:比较发展研究 2008(4)7.吴红缨 重庆创新之举重庆开试农村土地流转配套政策 20078.刘健.郭立 重庆:住房换宅基地,社保换承包地 20079.张琴 重庆将拆掉城乡之间六道高墙 200710.李洋 城乡统筹下的土地承包经营权入股制度期刊论文-市场论坛 2008(5)11.邵景安.魏朝富.谢德体 家庭承包制下土地流转的农户解释:对重庆不同经济类型区七个村的调查分析期刊论文-地理研究 2007(2)12.胡瑞卿.张岳恒 不同目标下耕地流转的理论与实

28、证分析期刊论文-中国农村经济 2007(1)13.李丕基 城市化过程中的土地制度创新期刊论文-农村经济 2008(4)14.张兆福 我国城市化进程中的土地利用问题期刊论文-国土与自然资源研究 2002(1)相似文献(2条)相似文献(2条)1.期刊论文 郑瑞平 基于城乡统筹的重庆农村土地流转模式研究-中国科技博览2009(5)重庆在城乡统筹改革的试验过程中,尝试了多种农村土地流转方式,并形成了自己的典型模式.这些模式一方面为全国的改革提供了样本,另一方面也呈现出局限性,暴露出城乡二元结构带来的承包经营权性质不明、征用补偿费过低、社会保障缺位等制约因素.加快农地流转,需要有积极的应对措施,如明晰农地产权、合理评定被征地使用价值、发展为农地流转服务的中介组织、完善社会保障、提供就业培训等.2.期刊论文 安妮.王志刚 我国土地产权流转研究理论框架与成都实践-网络财富2009(4)土地是关系国计民生的基础,土地的合理利用对于整体经济的发展有着至关重要的作用.我国人多地少的国情决定了土地问题的解决始终是农村乃至城乡统筹发展的关键.农村土地流转需要制度创新;农村土地流转需要政府强有力的支持与正确的引导;农村土地流转模式要因地制宜,实事求是,文章将对此进行分析并提出对策.本文链接：http:/