非自愿移民安置模式的理性审视与创新选择.pdf

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1、收稿日期:2010-03-20基金项目:湖北省社会科学基金课题(2009 095);湖北省教育厅人文社会科学研究课题(2008d028)。作者简介:陈金明(1966-),男,湖北京山人,三峡大学政法学院副教授,博士,主要从事社会学及马克思主义中国化研究。2010年 5月第 32卷?第 3期三峡大学学报(人文社会科学版)Journal of China Three GorgesUniversity(Humanities&SocialSciences)M ay 2010Vol?32?No.3非自愿移民安置模式的理性审视与创新选择陈金明,李卫群(三峡大学 政法学院,湖北 宜昌?443002)摘?要:

2、传统非自愿移民安置模式都曾发挥过重要作用,但在市场经济条件下,其缺陷日益显露出来。因此,在创新移民安置模式的过程中,应充分尊重非自愿移民的合理意愿,因地制宜,权衡利弊,遵循多种安置模式并举和风险最小等原则,力求把移民安置变为移民发展的一次重要机遇,形成?在安置中求发展,在发展中实现可持续安置 的良性循环机制,从而维护社会稳定,促进社会和谐。关键词:非自愿移民;?安置模式;?理性审视;?创新选择中图分类号:D 632?文献标识码:A?文章编号:1672-6219(2010)03-0016-04?非自愿移民的迁移、安置是一项庞大而复杂的系统工程,牵涉到社会、经济、资源、环境等诸多领域。新中国成立

3、60余年来,大规模的经济建设导致了几千万的非自愿移民。在本世纪初的 20年内,随着金沙江、澜沧江等流域的水电开发和南水北调等大型工程建设的开展,中国仍将面临着繁重的非自愿移民安置任务,其安置模式的选择也越来越困难,愈来愈引起社会各界的高度关注。一、传统非自愿移民安置模式面临的挑战传统非自愿移民安置模式因分类标准不同,可分为不同类别。按补偿方式划分,可分为补偿性移民安置与开发性移民安置;按安置产业划分,可分为农业安置和非农业安置;按安置地距离划分,可分为后靠移民安置和外迁移民安置;按安置规模划分,可分为集中建制安置和分散?插花 安置。这些移民安置模式都曾发挥过重要作用,但在市场经济条件下,其缺陷

4、亦日益显露出来。按照构建和谐社会的目标要求,对各种传统非自愿移民安置模式进行理性反思,无疑有助于科学合理地选择新的非自愿移民安置模式。1?非自愿移民的基本权利难以得到充分保障根据公平正义原则,非自愿移民没有理由接受生存空间的再安排以及由此带来的贫困风险,因为他们和其他社会成员一样具有平等的生存权和发展权,并有共享发展成果的权利,任何人、任何组织都不得对其进行强制剥夺。因此,只要存在非自愿移民安置模式导致次生贫困化的风险,就应该对这种模式进行重新选择,确保给非自愿移民提供公平生存和发展的机会,以使发展带来的损失和效益的分配更趋公平。此外,非自愿移民不仅是移民安置的对象和客体,也是公众参与的主体,

5、这就意味着要尊重非自愿移民的独立人格和民主权利,十分重视非自愿移民的公众参与,并有效保护非自愿移民享有的基本权利和人格尊严。在公平、公正的社会规范体系的支撑下,依法保障移民在搬迁安置过程中的知情权、参与权和监督权。也只有在非自愿移民的民主权利得到充分保障的基础上,其安置模式才可能得到广泛认同并有效实施。然而,传统的非自愿移民安置模式往往对移民采取一次性补偿的政策,以实物或货币对移民进行补偿安置,此后移民的生产和生活则完全自理。这种典型的行政驱动移民安置模式使得非自愿移民完全处于被动服从的地位,他们基本的民主权利难以得到充分的保障。即使是开发性移民安置,在实际执行中仍是由政府以行政方式对移民的全

6、过程进行规划、组织、安排,移民安置的动力主要不是比较利益而是服从安排的行政驱动,移民安置行为仍是一种非自愿性的被动迁移,移民的参与权利没有得到充分体现,移民16生产生活的积极性、主动性和创造性也没有得到有效发挥。2?非自愿移民安置工作遇到较大阻力在新的社会转型时期,传统非自愿移民安置模式已经遇到各种阻力。一是由于广大农村实行了联产承包责任制,尤其是随着农业税的全面取消,农业比较效益有所提高,土地资源显得更加宝贵。若通过重新调整土地,对移民进行农业安置将遇到前所未有的挑战。二是传统的非农产业安置模式受到移民文化水平普遍较低、就业能力相对较差等各种因素的制约。三是在市场经济条件下,政府、开发商、移

7、民三者之间的关系错综复杂,政府已经难以单纯利用行政力量来组织实施移民安置活动。四是移民维权意识加强,移民安置难度加大。随着!土地管理法、!土地承包法 和!物权法 的颁布,农民维护自己权益的意识大幅度增强,这是社会进步的表现,但也在客观上增加了移民安置工作的难度。五是传统移民安置效果的?负示范效应 导致移民安置动员困难。由于过去移民安置补偿没有实行市场经济条件下的等价交换,绝大部分移民也无法分享工程效益,局部地区甚至出现移民次生贫困化的风险。这种移民安置效果的?负示范效应 ,导致政府难以有充分的理由说服移民迁移安置,动员工作难度加大#。3?非自愿移民的社会整合面临困境由于传统外迁移民安置造成了旧

8、的社会组织、经济结构和文化样式的破裂,稍有不慎,就会引发非自愿移民与政府或开发商之间、非自愿移民与安置地居民之间以及非自愿移民相互之间的矛盾冲突。具体表现为:一是外迁移民安置打破了移民原有的社会组织和社会网络,少数移民因各种原因容易成为安置区中的?孤独群体 ,社会交往少,心理压力大,很难融入安置区的自然环境和社会环境之中,对安置地和谐稳定造成不利影响;二是外迁移民安置打破了非自愿移民原有的文化样式,造成移民与安置地居民在生活方式、宗教信仰、风俗习惯等方面均可能产生较大差异,使得社会整合面临挑战。4?非自愿移民就业与社会保障问题突出传统的非农产业安置模式重工程项目建设,轻移民安置稳定;重移民生活

9、补偿与救济,轻移民就业与发展。当移民一次性得到货币安置费后,将可能永久地被推向劳动力市场。在劳动力市场机制不健全、就业信息不充分、简单劳动力卖方市场过度竞争的条件下,既缺乏非农产业工作技能又无处参加就业培训的移民,则难以找到更多的就业机会。此外,移民的失业、医疗、养老、最低生活等社会保障体系很不健全,移民的生产和生活难以得到长期保障,因此,迫切需要建立以养老保险为主,医疗保险、失业保险共同发展的社会保障体系。5?生态环境受到影响后靠安置往往是传统的非自愿移民安置的首选模式,但这种移民安置模式有其明显的缺陷:一是因毁林开荒、陡坡种植导致水土流失严重,生态环境退化,滑坡、崩塌、边坡失稳等地质灾害也

10、经常出现。二是人多地少矛盾突出,容易引发社会冲突。倘若移民安置区的生态安全问题得不到很好解决,将严重制约当地社会经济发展,甚至对工程建设的成败产生不良后果。因此,在确立非自愿移民安置模式时,不仅应考虑到人的需要,还要考虑到自然环境的容量,坚持以人为本,实现移民安置与人口、资源、环境相协调,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二、非自愿移民安置模式的创新选择在市场经济体制下和构建和谐社会过程中,随着非自愿移民的自主意识、权利意识、公民意识的成长,非自愿移民安置模式也必然需要改革创新。创新移民安置模式,一是要树立正确的指导思想,那就是以科学发展观为指导、以构建和谐社会为目标,走全面、协调

11、、可持续的移民安置之路,既立足于移民安置的客观实际,又着眼移民安置的长远发展;既关心移民生存的需要,又重视生态环境的保护。综合权衡移民安置目标、环境容量及人力资源等因素,变行政驱动移民安置为利益驱动移民安置,变移民被动服从安置为主动自愿安置。二是要把维护移民合法权益作为创新移民安置模式的出发点和落脚点。非自愿移民安置的实质是利益关系的调整与再分配问题,这就要求在移民安置过程中,既考虑到国家和集体利益,又高度重视移民的个人利益。树立利益均衡、共同分享社会发展成果的新理念,摈弃?社会发展必然要以牺牲部分群体利益为代价 的旧观念,确保移民损失得到合理回报,以体现社会公平正义。正是基于上述考虑,笔者认

12、为,可选择下列几类新的非自愿移民安置模式。1?利益驱动安置模式利益驱动移民安置是非自愿移民安置模式的创新选择之一。确立这一新的移民安置模式的重要理论依据是托达罗人口流动模型。美国著名经济学家托达罗认为,在城市存在失业率的条件下,农村劳动力仍然会作出主动、自愿移入城市的选择,而促使人17口流动的基本动力是比较利益与成本的理性经济考虑,是预期的而不是现实的城乡收入差异。托达罗人口流动模型对如何做到主动移民、自愿移民、科学移民和开发移民具有重要的启迪意义。利益驱动移民安置模式强调对人力资源、自然资源和社会资源的综合开发,不是将移民劳动力进行简单的复制性安置,而是从传统农业向大农业及二、三产业转移;移

13、民劳动力的工作区域主要从农村向城镇转移。同时,由于移民安置的对象不仅仅是家庭的主劳动力,而是整个家庭成员,所以政府在肯定移民劳动力作为决策主体的前提下,对劳动力流向进行引导和协调也是必不可少的。因此,利益驱动移民安置模式是一种有行政协调的主动、自愿移民安置模式。它与传统的移民安置模式的最大区别,就在于其指导思想符合比较利益原则,包括现实的利益和预期的利益,能让移民看到更大的利益所在。当然,利益驱动移民安置模式的实现需要相应的条件,那就是:工业化不断发展,社会保障更加健全,劳动力市场全面开放,移民劳动者素质进一步提高。从长远来看,利益驱动移民安置不仅是必要的,而且也是可行的。其一,各种传统的行政

14、驱动移民安置模式都是计划经济的产物,已经不符合市场经济的要求,也与构建和谐社会的目标背道而驰,所以,必须通过利益驱动来激发移民在安置过程中的积极性、主动性和创造性,实现非自愿移民的自愿化。其二,利益驱动移民安置也是建设现代农业、提高农民收入的需要。因为现代农业的前提之一就是适度规模经营,只有达到适度的规模,才能使各种生产要素获得最佳和最为经济的使用,实现土地经济效益的最大化。而目前我国农村的现状是有限的土地所承载的劳动力过多,且分散经营,难以形成规模,广大农民难以致富。因此,需要通过利益驱动,促使农村部分移民自愿主动离开土地,在新的领域从事新的工作,使他们所获得的收入比务农种地高出许多,这样既

15、有利于建设现代农业,又有利于提高广大农村移民的收入。其三,通过利益驱动将农村移民相对集中在城镇安置符合社会主义新农村建设的要求,有利于农村城镇化建设。其四,从现实和社会发展来看,完全依靠土地谋生的移民越来越少,绝大多数移民在利益驱动之下从事二、三产业。今后,随着我国社会保障制度的不断完善,利益驱动移民安置将会大力推广。2?入股分红安置模式国家为适应移民安置发展的需要,近几年出台了相关政策提倡和支持入股分红安置模式。2004年国务院颁布了!关于深化改革严格土地管理的决定,首次提出?入股分红 的安置模式,随后国土资源部又颁布了!关于完善征地补偿安置制度的指导意见,对?入股分红 安置作了进一步细化。

16、这种模式对移民安置不再采取以土地换土地的传统农业安置模式,而是将被征用的农地、林地等有形资产使用权的市场价值转化为对企业的投资,移民则成为企业的股东之一,与工程业主及其他投资者通过资本这条纽带形成利益共同体。通过这种以土地换资本进行入股分红的安置模式,移民由过去的土地使用者变成企业所有者,股息、红利等财产性收入成为移民收入的重要来源。移民的就业不再采用传统的以土地安置为主的方式,而是自主择业。有关政府部门的主要责任也由安置移民转变为如何开发移民的人力资源,为移民创造自主择业的环境和条件。入股分红安置模式是建立在利益共享的基础上,符合利益相关者理论和企业股权多样化、分散化的趋势,顺应农村土地资本

17、化经营的方向。这种安置模式将经济激励机制引入移民安置,变一次性补偿为长期补偿且动态调整,为解决移民长期稳定与致富问题提供了有效途径,体现了?以人为本 的原则和共享发展成果的时代要求,能最大限度地规避大规模移民安置所产生的贫困风险,并从制度上保障移民的基本收入来源和分享工程效益,有利于实现安置区经济社会可持续发展和移民家庭可持续生计系统的重建,对逐步恢复和提高移民生活水平将无疑发挥重要作用。1同时,入股分红安置模式能够克服传统农业安置模式的缺点,不需要大规模开荒造田,基本上保持土地资源和生态环境的相对平衡。此外,移民一般可迁移到附近的城镇或通过居民点集中进行安置,原来的社会关系得以继续维系,避免

18、大规模外迁给移民带来负面影响,从而保持移民安置区的社会和谐稳定。由于入股分红安置模式涉及到相关工程利益分配格局的重新调整与定位问题,因此,要保证这种新的模式在实施中具有可行性和达到预期的效果,还有诸多问题需要进一步探讨。3?社会保障安置模式土地是移民规避社会风险的最后一道安全线。土地被征用,不仅意味着移民失去最重要的农业生产资料,而且也失去其最基本的生活保障,若解决不好,他们将成为种田无地、就业无岗、社保无份的?三无移民。因此,为了确保移民原有生活水平不降低、长远生计有保障,政府可按照分层管理模式建立多层次的非自愿移民社会保障体系,将移民的土地补偿费和安置补助费统一管理运作,为移民建立养老、医

19、疗、失业等社会保障制度,定期给移民发放社会保障金或移民18养老金。通过建立移民社会保障体系,既可使他们获得基本的生存权与发展权,又可促进社会稳定发展。移民社会保障安置的运作模式正处于探索之中,一般可先以县级为单位单独建立移民社会保障基金,再逐步建立面向全国的移民社会保障基金,最终纳入全社会统一的社会保障体系之列。目前,重庆等地积极探索?政府+保险公司+移民 的商业模式,通过市场化运作,对移民实行社会保障安置,并出台了可操作性的具体措施,具有很强的实践意义,这将是今后移民安置的重要趋势。当然,移民的社会保障建设还有很长的路要走,需要我们不断地进行理论和实践创新。24?长期补偿安置模式移民安置实践

20、表明,一次性货币补偿安置模式存在诸多问题:移民的长远生计难以保证,政府承受的移民工作压力增大,项目业主一次性资金筹措困难。因此,有必要将一次性货币补偿安置改为长期补偿安置,即以土地补偿费、安置补助费、政府财政补贴等建立移民安置基金,通过基金运作的模式,为移民建立长期的补偿机制。3长期补偿安置模式的优点主要体现在三个方面:第一,它充分考虑到移民的长远生计,保证了移民长期、持续、稳定的收益,使移民的生活得到长期保障,以人为本的理念得以充分体现。第二,它把移民从土地中解放出来,促使移民劳动力向第二、三产业转移,有效实现开发性移民,有利于产业结构的调整和新农村建设。第三,这种安置模式有利于减轻移民安置

21、工作和工程前期投入的压力,有利于工程建设的顺利开展。总之,长期补偿安置与社会保障安置有诸多类似之处,是一种合理、可行、具有可操作性的全新安置模式,也是一种移民、政府、业主?三满意 的全新安置模式,能够做到开发一方资源、推动一方发展、造福一方百姓,切实维护移民的合法权益。然而,在实际工作中,要使长期补偿安置得以顺利实施,还需要健全相应的政策法规。5?培训就业安置模式培训就业安置是一种全新的无土安置模式,其基本思想是突破自然资源和生态环境约束,根据就业市场需要,对移民进行不同层次的职业技术教育与培训,造就一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型高素质移民,增强其致富能力、创业能力和市场竞争能力,

22、确保移民拥有更多的就业机会,促进移民?工资性收入 和?经营性收入 的提高,保证移民?达到或超过原有生活水平 ,实现移民?搬得出、稳得住、能致富 的目标。4培训就业安置应主要从以下两方面着手:第一,针对移民的年龄及就业意愿,充分利用各类技工学校、就业训练中心、成人教育中心、农业技术推广站等教育资源,对移民进行职业技能培训、资格认证培训及自主创业指导。同时,注重职业技术培训的实用性,根据劳动力市场供求信息和用人单位的需要,大力调整职业培训的专业结构,搞好移民对口培训。第二,加强移民劳动力市场建设。利用现代化的信息传播技术,及时收集、整理、发放各种就业信息,建立市、乡、村三级劳动力就业服务信息网络,

23、利用乡镇流动集市,把用工信息直接发送到移民手中。此外,可制定各种激励政策,积极引导个体私营企业加大投入,增加就业岗位,吸纳移民就业。综上所述,在创新非自愿移民安置模式的过程中,应充分尊重非自愿移民的合理意愿,因地制宜,权衡利弊,遵循多种安置模式并举和风险最小等原则,力避简单化、单一化的移民安置模式,力求把移民安置变为移民发展的一次重要机遇,形成?在安置中求发展,在发展中实现可持续安置 的良性循环机制,从而维护社会稳定,促进社会和谐。注?释:#?施国庆,唐继锦!大型水库移民安置模式创新探讨,见!中国水力发电论文集(2008年出版)。参考文献:1?段跃芳,赵?彪,黄廷政.投资型补偿与安置模式:概念、制度创新及应用前景 J.湖南社会科学,2009,(1).2?陈华东,施国庆,陈广华.水库移民社会保障制度研究 J.农村经济,2008,(7).3?李?丹,吴含英.基金制:水库移民长效补偿安置方式新思路 J.农村经济,2007,(11).4?周银珍,郭?琦,杜?华.基于人力资源强国建设的水库移民安置研究 J.三峡大学学报(人文社会科学版),2008,(3).责任编辑:刘自兵 19