中国乡村治理模式的创新_从_乡政村治_到_乡村民主自治_.pdf

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1、社会管理70 2011年第 5期 总第 311期*本文系国家社会科学基金项目/改革开放以来中国特色农村政治发展模式的选择与优化研究0(项目编号:08BZZ003)的阶段性研究成果。中国乡村治理模式的创新:从/乡政村治 0到/乡村民主自治 0*南 刚 志摘 要 改革开放以来,中国乡村逐渐形成了以/乡政村治 0为主要标志的中国乡村治理模式。然而,随着市场经济的发展和村民自治的深入,/乡政村治0模式设计的局限性逐渐表现出来。乡村民主自治的领域应当适时扩大到乡一级,把/乡政村治0模式提升为/乡村民主自治0模式。为此,要构建/乡村民主自治 0模式的制度框架,并为制度的良性运行提供经济、文化和社会基础。关

2、键词 村民自治;/乡政村治0模式;/乡村民主自治 0模式中图分类号 D625 文献标识码 A 文章编号 1006-0863(2011)05-0070-04 改革开放以来,我国乡村逐渐形成了以/乡政村治0为主要标志、具有中国特色的乡村治理模式,并在一定程度上推进了乡村政治发展进程。然而,随着市场经济的发展和村民自治的深入,/乡政村治0模式设计的局限性逐渐显现,需要进一步优化。在优化乡村治理模式的过程中,既要考虑乡村社会的稳定性,也要使乡村政治制度嵌入到中国乡村社会之中。近期内,一是要实现乡镇政府与村民委员会关系的和谐,促成乡村基层党组织领导权与村民自治权有效衔接,完善村级民主自治制度;二是加强乡

3、镇人民代表大会常设性机构的法律地位和法定职权。从长远看,随着乡村经济、文化、社会条件的逐步成熟,民主自治的领域要适时扩大到乡一级,把/乡政村治0模式提升为/乡村民主自治0模式。一、/乡政村治0模式的形成及其局限性20世纪 70年代末,中国农村开始了包括家庭联产承包责任制等在内的一系列经济体制的变革,使原有的人民公社体制失去了存在的根基,政权组织和经济组织一体化的局面被打破。为了适应形势变化,国家恢复建立了乡政府,并把基层政权止于乡镇一级,在乡镇之下建立村民委员会,村民进行自我管理。继 1982年5中华人民共和国宪法6确定村民委员会是/基层群众性自治组织0之后,5中华人民共和国村民委员会组织法(

4、试行)6也规定:制定本法是为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情;村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国乡村形成了国家行政管理与村民自我管理的双重治理模式,即/乡政村治0模式。/乡政村治0模式基本上使用了当时乡村组织管理的需要,有效地调动农民的积极性和促进了乡村经济发展,在一定程度上推动了中国乡村政治进步。但模式本身具有较强的包容性和不平衡性,5中华人民共和国村民委员会组织法6在各地实施的效果差异很大。而且,随着乡村市场经济的发展和村民自治的深入,/乡政村治0模式设计的局限性也逐渐表现出来:

5、一是村党组织领导权与村民自治权关系不协调,村党支部书记包揽村庄权力的现象普遍存在;二是乡镇行政权与村民自治权关系不和谐,绝大部分村沦为/行政村0而非/自治村0;三是乡镇政治权力过分集中,很多政治参与制度流于形式,执行效果不理想,没有获得农民广泛的认同,农民政治参与行为的可预期性较低,同时农民组织的合法性、自主性和互助性不强,乡镇政府与农民组织的关系处理不当。特别是乡镇作为国家的基层政权组织,要承接上级政府下达的各项任务,而有些任务是村民自治组织不愿完成的,乡镇政府就要依靠村党组织落实,并给予村党组织更大的支持,村民自治组织面临乡镇政府和乡村党组织的双重压力,自治性质难以维持。近年来,一些具有改

6、革意识和先进理念的乡镇领导已经意识到这一问题,开始了某些尝试性的改革。在这些改革中,除撤并乡镇和政务公开具有一定的普遍性外,乡镇长社会管理2011年第 5期 总第 311期71 直选、公推公选等改革都只是在部分地方试验和探索。囿于/乡政村治0模式的限制,这些改革的成效甚微。在乡村社会调查中,绝大部分被调查农民对村民自治的前景表示怀疑,他们明确表示村民自治权是无法真正实现的,乡村还是党组织说了算,乡镇政府的权力最大。因此,在某种意义上说,/乡政村治0模式陷入困境之中,到了需要进一步改革的地步。二、/乡村民主自治0模式的内涵及其依据模式的优化要在继承原有模式优势的基础上,解决原有模式存在的问题,使

7、乡村政治发展从困境中走出来,达到一种新的境界。俞可平教授曾指出,/中国未来的民主政治改革不能一蹴而就,但也不能裹足不前。这种改革和民主建设,必须在原有的基础上有新的突破,形成一种新的增长,是对存量的增加。0 1循此思路,优化/乡政村治0模式不可能走回头路,而是要继续拓展模式中的民主自治因素,在坚持党领导下的村民自治制度的基础上,把民主和自治因素向乡一级延伸,从而真正解决乡镇行政与村民自治的矛盾,把农民政治参与引入制度化轨道,减少乡镇行政组织对农民组织的不当干预,实现民主和稳定的双赢。/乡村民主自治0模式是在乡村实行民主自治,在自治中实现民主,在民主中实现自治,而不是中国历史上出现的少数人的自治

8、。要继续完善党领导下的村民自治制度,由村民依法自主管理与村民利益相关的村内事务,同时,乡村居民还有权依法管理与乡村居民利益相关的乡内事务,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这一模式是乡村居民根据法律充分享有自主管理乡村公共事务和公益事业的基层民主治理模式,是乡村治理的有效方式。作为一种新型的乡村治理模式,/乡村民主自治 0模式的内涵非常丰富。新模式继承中国传统政治中的合理因素,借鉴西方乡村政治发展的成功经验,坚持从中国乡村实际出发,形成中国特色的乡村政治发展道路;新模式在强调乡村政治稳定目标的同时,更加重视乡村基层民主和自治;新模式要建立和完善村民自治制度、乡镇人民代表大会制度和乡镇

9、自治制度,提高农民的组织化程度,培育乡村公民文化,发展乡村市场经济;新模式继续沿着渐进改革方式推进乡村政治发展的同时,实现乡村政治发展/质0的提升;新模式在继续坚持国家与农民群众双向政治制度创新模式的同时,加强国家强制性政治制度供给的力量,加快乡村政治制度变革;新模式在坚持党在乡村领导的同时,改变党在乡村的领导方式,乡村基层党组织要通过民主方式取得和行使对乡村的领导权,在宪法和法律范围内活动。提出一种新的乡村治理模式,既要考虑该模式在理论上的可取性,又要考虑该模式在实践中的可行性。实际上,中国乡村具有丰厚的自治传统。中国传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治

10、政治。2传统乡村社会重视礼俗,道德通常可以维护乡村正常的秩序,同时,国家统治范围广大,统治资源有限,国家权力很难到达每个村庄,因此,传统中国乡村一直处于自治状态。清朝末期和民国时期,统治者意图改革乡村政治制度,但都没有打破自治的传统。当然,这种自治是少数人的自治,没有民主的内核。然而,这种传统却为/乡村民主自治0模式的选择奠定了文化基础。/乡村民主自治0模式的选择是社会主义制度的内在要求。民主是社会主义的本质要求,没有民主就没有社会主义。民主的发展必然指向自治,因为民主意味着公民掌握政治权力,而自治则决定着公民有多少权力可以掌握,民主与自治紧密相连。乡村基层民主的深化必然要求乡村自治。乡村民主

11、自治是马克思主义者的一贯主张。马克思在5法兰西内战6中指出,公社是无产者的自治组织,/它是由人民自己当自己的家0。3中国共产党人坚持马克思主义的立场,在党的十一届六中全会通过的决议中就明确提出:/在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主0。4彭真还提出,基层群众自治是最广泛的民主实践,/他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力0。5当前,我国已经进入到工业反哺农业、城市支援乡村的社会主义现代化建设新时期,牺牲农业、发展工业的时期已经结束,工农关系发生了深刻变化,以汲取乡村资源为主要存在依据的乡村过分集中的政治

12、体制失去了存在的基础,农民的利益和权利意识越来越强,/乡村民主自治0模式的建立适应了这一形势的变化。更为重要的是,经过将近 30年村民自治的训练,农民的民主意识逐步增强,政治参与的利益动机开始形成,并且已经学会通过法律维护自身的合法权益。农民不仅关心村中的公共事务,而且开始关注乡镇与村民利益相关的事务。这说明,村民自治需要进一步提升。而另一方面,村民自治制度的实行为/乡村民主自治 0模式的建立奠定了坚实的基础,在/乡政村治0模式的基础上建设/乡村民主自治0模式可以节约政治成本,也容易取得成功。有人担心,乡镇也实行民主自治会造成乡村的混乱。这有一定的道理,这主要是因为,任何政治制度变革都可能会引

13、起短时期的社会动荡,遭到既得利益者的反对。但从长远看,乡村治理模式的转换不会造成全局性的震荡并能促进稳定。农民的利益相对分散,难以形成较大的社会集团;农民利益关系比较简单,容易控制和引导;农民政治参与的动机基本上是维护切身利益,不会对全局稳定构成大的影响。相反,在/乡村民主自治0模式下,乡村居民成为自治主体,乡镇人大的地位提升,村民自治的外部压力缓解,农民的政治经济利益得到切实维护,农民政治参与获得了更多、更顺畅的渠道,乡村中的矛盾和问题得到合理和及时的解决,/乡村村治0模式的困境还有也得以摆脱。三、构建/乡村民主自治0模式的制度框架/乡村民主自治0模式能否真正形成并运转良好,最终取决于具体政

14、治制度的完善和变革。/乡村民主自治0模式社会管理72 2011年第 5期 总第 311期主要由党领导下的村民自治制度、乡镇人民代表大会制度和乡镇自治制度构成,这些政治制度自我运行状况以及它们相互衔接的情况直接影响乡村民主自治水平。因此,构建/乡村民主自治0模式需要从以下方面入手:1.抓紧完善村民自治制度村民自治的最大难题就是处理乡镇政府、乡村基层党组织与村民自治组织关系问题,实现各种关系的协调。就乡镇政府与村民自治组织的关系而言,首先要看到,在乡村政治转型过程中,乡镇代表着国家力量,而国家力量通常是转型时期最重要的资源供给者,即便实行乡镇自治,国家力量也不能完全撤出村庄。更为重要地是,国家一体

15、化要求乡镇力量保持对村庄的政治影响力,督促村庄依法完成各项任务。赫尔德说过,/民主自治并不铲除所有权威,也不铲除那些提供数量的、可靠的行政管理的机构0。6其次,/乡政村治0模式确立后,乡镇政府不能再依靠简单的行政命令控制村庄,乡镇行政权力发挥作用的形式面临调整,应当依法实行乡镇政府与村民委员会分权制度。村民委员会依法享有自治权,在授权范围内,乡镇政府不能随意干预村民委员会的活动。最后,乡镇行政力量要调整在村庄发挥政治影响力的方式。除法律和行政手段外,还可以采用财政手段,包括审查村民自治组织的资金使用是否违法,或通过拨付一定资金的方式与村民自治组织商议完成某项事业。就乡村基层党组织与村民自治组织

16、的关系而言,首先,党在乡村的领导必须要坚持。在村民自治过程中,一些传统宗族、宗教势力和新产生的黑恶势力等企图借村民自治来影响村庄政治,而政党力量可以帮助村庄抑制这些内生性的矛盾,为村民自治的良性发展提供政治保证,党的乡村基层组织是乡村政治稳定的基石。其次,党的领导和村民自治的有效衔接关键在于乡村基层党组织如何行使领导权。在村民自治过程中,村党组织权力的行使必须纳入村民自治的轨道。鉴于村党组织直接行使公共权力,其权力必须得到农民的同意,村党组织成员应该由农民推荐,得到大多数农民的同意,再由村党员大会选举确认;村党组织成员通过民主选举兼任村民委员会成员和村民代表会议成员,在村民自治组织中发挥领导作

17、用和核心作用;形成民主决策机制,重点在于落实村民代表会议或村民会议的决策作用;以民主的方式推进村党支部书记和村委会主任/一肩挑0,解决双方相互争权的问题,这是进一步深化村民自治的有效措施。2.尽快健全乡镇人民代表大会制度村民自治制度能否真正成为现实,乡镇政治发展是重要条件。如果乡镇层面政治民主得不到有效落实、乡镇政治权力得不到依法有效地约束和监督的话,那么村级社会民主只能是镜中花、水中月。/谁也不否认社会民主作为民主政体之不可缺少的基础的重要性,也不否认基层的初级民主可能比民主的任何其他方面更有价值,但事实依然是,政治民主是我们可能珍爱的无论什么民主或民主目标的必要条件,必要手段。0 8而在当

18、前的乡镇政治体制改革中,人们往往热衷于各种各样的直选、公选,似乎很少提及乡镇人民代表大会制度的完善。无可否认,各种政治制度创新和尝试在一定程度上推进了乡村政治进步,但这些改革也存在一些弱点,包括:部分改革缺乏法律制度的支持,没有合法性;选民依靠几年一次的选举实现权利,难以体现社会主义民主的真正价值;试点地区的改革办法很难在全国普及,它与原有政治制度体系存在很大冲突。与此相比,乡镇人民代表大会制度改革是在现行法律体系之内进行的,是能够体现农民选举、监督、决定等多方面权利的强势民主,与原有的政治体系更容易衔接,其改革经验可以在更高层次推广,并为未来的乡镇自治打下良好的基础。乡镇人民代表大会制度是我

19、国人民代表大会制度的重要组成部分,乡镇人民代表大会是乡村基层的权力机关,是乡村基层民主的根本标志和组织形式。长期忽视乡镇人民代表大会制度,或者以直选、公选政治改革取代人民代表大会制度的改革,可能会使我国根本政治制度在乡镇进一步势微。所以,在进行各类乡镇政治试验之时,不应该忽视乡镇人民代表大会制度的改革,要真正落实乡镇人大的法定重大权力,使乡镇人大成为决定重大问题和任免、评价、监督乡镇政府及其官员的主体。3.在条件成熟的时候,创建乡镇自治制度与村民自治不同,乡镇自治属于地方自治,/它要求以一地方之人,在一地方区域以内,依国家法律的规定和本地方公共的意志,处理一地方公共之事务0。9乡镇自治要与乡镇

20、民主相结合,具有以下特征:一是以乡镇行政管辖的区域范围为基础的;二是乡镇居民主要通过乡镇人大代表选举产生的自治机关行使乡镇自治权;三是国家依法保护乡镇自治权;四是乡镇党组织的领导通过民主方式实现。乡镇人口数量多,采取直接民主形式易于产生无秩序状态,难以控制。利用乡镇人民代表大会这一现成的政治制度资源,实行乡镇间接民主自治是较稳妥的选择。当然,这并不排斥乡村居民通过其它形式直接参与管理,如听证会、民主恳谈会等,以此形成参与式民主与代议式民主共存的局面。可以考虑这样一个方案:在长远的问题上,发挥乡镇人大的主动决策作用,争取民众与政府合作;在涉及农民当前的生计问题上,则从农民需求和立场出发,通过农民

21、积极参与的具体民主操作方式,发挥农民的创造力和团结力量。乡镇自治的基本原则就是分权和法治。通过制定法律明确县行政组织和乡镇自治组织的权限。土地规划、计划生育、征兵工作等与国家利益密切相关的领域由县政府派驻乡镇的机构依法管理,乡镇自身的公共事务则在国家法律的规范下,实行乡镇地方自治。乡镇党组织和乡镇政府要依法行使权力,乡镇党组织作为乡村基层组织的领导核心,做好乡村的政治、思想和组织工作,积极推荐优秀党员参加乡镇人大选举,获得决策和执行权力,通过党组织和党员的积极活动,使乡镇党组织的建议成为乡镇人大的决定;要改变乡镇政府向乡镇党组织负责的局面,落实乡镇政府社会管理2011年第 5期 总第 311期

22、73 向乡镇人大负责的宪法宗旨。乡镇自治改革应该纳入执政者的视野,但什么时候开始大范围的变革,还要看乡村是否具备了两个基本条件:一是乡镇民主政治制度的发育情况;二是有效的监督体系已成为乡镇民主自治正常运行的保障。国家通过立法、行政、司法和舆论监督保证乡镇运行在法治轨道上,不脱离国家的控制,也抑制国家权力对乡镇自治的不当干预。当乡镇民主自治具备了建立的条件时,国家就要下决心变革。当然,仅凭制度设计是无法真正建成/乡村民主自治 0模式的,/乡村民主自治 0模式及其制度框架有其生长的历史平台,需要相应的经济、文化和社会基础,王沪宁反复强调:/把政治发展确定在某些变数上的做法是不理智的,政治发展意味着

23、建立适应一个特定社会历史)社会)文化要求变化的稳定政治体系。0 10首先,建立/乡村民主自治0模式的过程是国家向乡村社会让渡权力的过程,而让渡的国家权力需要乡村社会的承接,这就要看乡村社会是否有与国家共同行使公共权力的能力,是否能够有真正自治和自律的农民组织,这是/乡村民主自治 0模式形成的社会基础。其次,民主政治是以市场经济为前提的,以资源的分散化为条件的。乡村市场经济的良性发展,既为民主自治建设提供了物质基础,又增强了农民的主体意识、竞争意识、法治意识和平等意识。最后,建设乡村公民文化。乡村公民文化的形成,将造就一大批积极参与的、有理性的农民,进一步约束国家权力的行使,迫使国家行政权力适当

24、收缩,维护农民的自治领域。参考文献 References 1俞可平.思想解放与政治进步 M.北京:社会科学文献出版社,2008.18-19.Yu Keping.Ideological Emancipation and Political Progress.Beijing:SocialScienceAcade mic Press,2008.pp18-19.2于建嵘.岳村政治)转型时期中国乡村政治结构的变迁 M.北京:商务印书馆,2001.126.Yu Jianrong.Politics in Yue Village)the ConstructiveChange inRuralChina in t

25、hePeriod of Transition.Beijing:The Co mmercialPress,2001.p126.3 德 马克思.法兰西内战 M.北京:人民出版社,1964.117.KarlM arx.The Civil War in France.Beijing:People.sPublishingHouse,1964.p117.4中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编(下册)C.北京:人民出版社,1982.841.Party Literature Research O ffice.Selected ImportantDocu-ments Since theThirdPlen

26、ary Session of theEleventhCentralCo mmittee of theCPC(Vo.l II).Beijing:People.sPublish-ingHouse,1982.p841.5彭真文选 C.北京:人民出版社,1991.608.Anthology of Peng Zhen.Beijing:People.s PublishingHouse,1991.p608.6 英 戴维#赫尔德.民主的模式 M.燕继荣等译.北京:中央编译出版社,1998.414-415.DavidHeld.M odels of Democracy.T rans.by Yan Jirong.B

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28、ss,1935.p436.9 10王沪宁.比较政治分析 M.上海:上海人民出版社,1987.239-241.W ang Huning.Co mparative Political Analysis.Shangha:iShanghaiPeople.s Publishing House,1987.pp239-241.(作者单位:山东工商学院政法学院副教授,烟台 264005)(责任编辑 于 晖)The Innovation of RuralGovernanceM odels in China)From Township Governm ent and V illagers.Self-M anage

29、m ent to RuralDemocratic Self-GovernanceNanGangzhiAbstract Since the refor m and opening policy,Township Government and V illagers.Self-M anagement has gradually become amain village governancemodel in China.However,w ith the development of ruralmarket econo my and villagers.self-governance,thismode

30、lhas gradually shown its li m itations.RuralDe mocratic Self-Governance should be appropriatelyextended to the township leve,l and/RuralGovernance 0model should be upgraded to/RuralDemocratic Self-Govern-ance model 0.Therefore,it is necessary to construct the institutional fra me works ofRuralDe moc

31、ratic Self-Governance,and provide economic,cultural and social foundations for its smooth development aswel.l Keywords villagers.self-governance,township governmentand villagers.self-manage mentmode,l ruralde mocratic self-gov-ernance model AuthorNanGangzhi isA ssociate Professor at Shandong Institute of Business and Technology.Y antai264005